水利生態補償機制研究

高 佳，王 英

(甘肅省水利科學研究院，甘肅 蘭州 730000)

黨的第十八次代表大會提出“生態文明建設”理念，生態文明建設就是把可持續發展提升到綠色發展高度，為人類長遠發展謀建設，不只是享用當下已有的豐富自然資源，而是為子孫后代的長遠發展謀規劃[1]。近年來，在國家領導人的高度重視下，生態補償逐漸成為推動國家生態文明建設的重要著力點。生態補償是以生態環境為立足點，根據“誰受益，誰補償”“誰損害，誰賠償”[2]，將生態消耗與環境破壞的外部損失內部處理化，對不同經濟主體之間的利益關系、自然資源和環境資源進行重新劃分，目的是為有效保護和可持續利用生態系統服務[3]。

鄉村振興戰略是黨的第十九次代表大會作出的重大決策部署，是全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是實現中華民族偉大復興的一項重大使命。2011年12月1日中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020)》提出建立完善的生態補償機制，國內貧困地區為生態補償的重點區域。2016年5月中共中央、國務院印發《關于健全生態保護補償機制的意見》明確指出推進精準脫貧的重要途徑之一是生態保護與補償。可見，生態補償在推動鄉村經濟發展和農村產業孵化過程中作用顯著[4]。因此，要認真總結水利扶貧工作重要經驗，用心做好鄉村振興過程中水利保障工作。綜合考慮當地經濟、自然資源、社會環境和人文環境等多方面因素，建立完善的水利生態補償制度體系，平衡和協調上下游、受損者、保護者和受益者等多方面的利益關系，也是我國建設鄉村振興的必要措施。

1 水利生態補償主客體內涵及類型

1.1 水利生態補償內涵

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排[5]。流域生態補償是以實現社會公平公正為目的，在一定流域范圍內河流上下游之間進行的一種直接支付生態補償金的行為方式[6]。水利生態補償是以水生態系統為媒介，研究流域、區域內控制和調配水資源引起的利益變化以及由此引發的補償問題，其包括水質改善、水源涵養、水資源貢獻量、節水效率、水土流失治理等方面的內容，以維護水生態系統服務功能的穩定性、持久性為目標，保障水利工程實施整體利益的最大化，進一步推動各流域、區域的協同發展和高質量發展。水利生態補償基于水利行政職能范圍，以水利工程實施的生態困境為出發點，其補償范圍更加明確，補償方向更具針對性，補償權責更易厘清，機制運行更為通暢。

1.2 主客體內涵及類型

生態補償主要包含4個方面的內容：①保護、恢復或破壞生態系統自身的成本進行補償；②生態系統的經濟效益采用經濟策略由“外”轉“內”；③對個體、區域或個人進行生態系統和環境的保護投入(或放棄)的失進行補償；④對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入[7]。主客體內涵依據生態補償內容而確定，水利生態補償主體分2類：一類是受益于水利工程生態效益及服務價值的區域或對象；另一類是實施水利工程致使其他地區的生態環境受到損害的區域或對象。客體是從事水生態環境保護和建設，向全社會和水利工程影響范圍內其他地區提供生態效益及服務價值，致使自身發展權利受到不利影響的區域或對象。

1.2.1主體類型

補償主體確定原則為“誰受益，誰補償”“誰損害，誰賠償”，可能是獲益或受損的個人、企業或者地方政府。水生態服務具有公共性，水資源開發利用影響生態環境也是對于公共利益的損害。水生態服務的“受益者”和“受損者”之間往往缺乏信息溝通渠道，加之產權不明晰難以界定，政府作為公共利益的代表者和管理者須承擔起協調二者利益和水生態保護的責任，以補償主體的角色帶動構建生態補償機制。市場能更有利于實現資源的優化配置和利益的自主平衡，考慮到市場補償的優勢，應該逐步將企業、組織、個人納入補償主體，并按照受益或損害程度承擔補償責任[8]。

1.2.2客體類型

補償客體確定原則為“誰保護，誰受益”“誰受損，補償誰”，主要歸納為水利建設受損者和水生態環境保護者2種類型。水利建設受損者主要分2類：①水利工程建設運行過程中，工程本身造成的生態破壞，致使部分群體利益受損，即生態破壞的受損者；②水生態治理修復過程中，為保證獲取足夠的水量和良好的水質而限制發展的利益受損方，即生態治理的受害者。水生態環境保護者也分為2類：①致力于水生態環境保護或修復，開展生態水利建設的群體，即生態保護的貢獻者；②放棄自身生計所需的自然資源以達到減少生態破壞目的的群體，即減少生態破壞者。

水利生態補償主客體類型如圖1所示。

圖1 水利生態補償主客體類型

1.3 水利生態補償主客體界定

1.3.1補償主體界定分析

(1)政府主體

中央及省級政府：目前水利生態補償主要依賴于中央政府及省級政府帶動建設，這是由自上而下的行政職能決定的，也更有利于初期補償機制落地，提高協調效率和支持力度。中央政府補償形式以財政預算投資為主，同時中央政府依托水資源費進行財政轉移支付，給予一定的經濟補償。省級政府補償形式主要體現在項目投資和規劃審批推動方面，輔以水資源費撥付。

地方政府：地方政府補償主體要依據行政區劃和水利工程任務確定。水利工程建設影響整個流域的生態系統服務，從流域整體考慮，各縣市的地理位置和用水特征就決定了其補償責任。上游是水源涵養區，為中下游提供充足的水量和優良的水質，是水生態系統服務的提供者，故中下游各縣市應對水源區做出一定補償。結合內陸河流域考慮，中游地區是水資源的主要消耗區，灌溉綠洲發育，農業用水比重大，導致下游水量減少，過度開采地下水等水資源供求矛盾突出。下游地處背部沙漠地區，承擔著維持內陸區生態安全的重任，由此來看，中游各縣市還應對下游生態破壞進行補償。近年，內陸河流域水量統一調度及重點治理工程實施以來，中游調整用水結構，推進農業節水，加強生態建設，保證了下游的水量供應和水質改善。在這種條件下，中下游補償關系應由絕對轉變為相對，以水量和水質為考核指標，采取雙向補償，若達標，下游為補償主體，對中游提供的水生態系統服務補償；若不達標，中游為補償主體，對下游的水生態環境破壞補償。流域上中下游補償關系如圖2所示。

圖2 流域上中下游補償關系

(2)市場主體

水權制度建設是開拓市場主體的重要手段，通過水權交易市場將不同類型的用水主體納入補償主體，如用水企事業單位、灌區農民用水者協會、區域居民，充分發揮水資源及水生態的價值；利用水價改革敦促用水戶形成節水和水生態保護的意識。水庫電站的開發投資者及運營者也是重要的市場主體，通過開發利用水資源獲得經濟效益的同時，也對水生態環境造成了一定負面影響，應承擔補償責任，在項目資金或盈利里預留一部分作為生態補償專用資金。水庫的建設及尾閭生態修復等會帶來旅游經濟，如黑河下游額濟納旗旅游資源的開發，帶動了區域經濟發展，也是水利生態帶來的效益。因此，從旅游資源中獲益的地區、企業及個人也是補償主體。

1.3.2補償客體界定分析

(1)水利建設受損者

生態破壞的受損者：水利工程建設也會帶來一定負面的外部性影響。首先是重大水利工程占地及庫區淹沒影響范圍大，引調水工程沿線基礎設施受影響，如重點交通道路改線，出行不便；水庫建設淹沒區面積大，農戶耕地占用和房屋搬遷，生產生活受影響，因此，工程占地及淹沒區農戶、當地政府、相關企業為主要補償客體。

生態治理的受害者：中游灌區開展節水改造工程，關井壓田，調整農業種植結構，減少地下水開采；流域開展水土保持生態建設工程、生態引水工程、生態恢復補水工程等，以保護濕地和尾閭湖泊；實行水量統一調度，以平衡生態用水。在生態建設過程中，因產業結構調整和土地利用方式改變而受損的企業和農戶均為補償客體，只有通過生態補償機制進行產業轉型和尋求發展機會，才有可能使損失最小化。

(2)水生態環境保護者

生態保護的貢獻者：水生態保護與修復的推動者主要為各級政府，參與者為企業和當地居民。流域上游及水源地政府、企業和居民為涵養水源，保證充足水量和優良水質，進行生態投資，積極開展生態水利工程建設，甚至限制一些高耗水高污染企業的發展和引入，放棄自身發展機會。環保企業和公益組織在推動水生態保護和治理方面也做出了一定貢獻，提供了人才、資金和技術支撐。若不進行補償，生態建設的成本太高，長效性就難以保證，生態保護的積極性也會削弱。

減少生態破壞者：水源地往往經濟發展滯后，過度放牧伐木、開荒拓耕等生態破壞是迫于生計，為減少水源地生態環境破壞，農牧民退牧育草、圍欄封育，生態建設成本重，經濟負擔加重，應將其作為補償客體，利用生態補償減少其生產生活方式受限損失，或實施生態移民政策，以破解“貧困污染”困局。水利生態補償的主客體匯總如圖3所示。

圖3 水利生態補償主客體

2 水利生態補償機制制定方法研究

2.1 標準確定過程

生態補償可以還原生態原有價值[9]。流域生態補償是以水資源保護為重點，重點平衡流域經濟發展和水環境保護之間關系的重要經濟激勵手段[10]。水利工程因為其地域分布和總體效用，涉及水質和水量的影響和使用，其本身規劃與建設依附于流域形態特征，因此，水利生態補償與流域生態補償具有一定的相似之處。但是又由于水利工程的復雜性和多樣性，其局部特征明顯，在自身所在區域發揮的生態效用又與流域整體不同，應當分別考慮[11- 12]。根據流域生態補償的常用方式，結合水利工程特點，主要考慮水源地補償方式，分析現有的生態補償標準確定方法，擬制出以下水利生態補償標準確定流程，如圖4所示。

2.2 水利生態補償標準確定

生態補償總量的確定首先要依據生態補償標準，而生態補償標準是生態補償的核心和難點。生態補償標準是指生態補償實施時的額度、基準量、范圍大小，應該是一個具體的數量化標準。但是確定的生態補償標準可能是一個范圍，實際的生態補償量由補償的主客體之間協商討論決定[13- 14]。

確定生態補償標準的思路主要有“受益者補償”和“破壞者補償”2種：

(1)根據生態環境恢復或保護所需要的總成本，結合獲益地區和獲益公民受益多少、其經濟總體實力和愿意支付的經濟方式等綜合因素，確定合理的分攤系數，在受益區進行成本分攤。

(2)以生態環境破壞的經濟損失費用作為生態補償標準，把恢復損失的費用作為補償量。在最終確定補償額度時，要綜合考慮涉及區域的實際經濟發展水平、社會發展情況和群眾生活標準等，最終確定補償額度。

2.2.1水源區水利生態補償標準核算方法

水源區水利工程生態補償標準主要基于生態保護與建設成本、發展機會成本和污染治理成本[15]。計算過程首先從保護者的立場計算其在水資源與生態保護成本以及因發展權限限制所損失的機會成本，然后根據受益者的支付能力、取水量以及排污量確定各自的分攤率，最后確定各自的補償額度。

TC=ZC+JC

(1)

式中，TC—總成本；ZC—直接成本；JC—間接成本。

直接成本(ZC)包括水利工程及周圍綠化建設、維護、管理運營以及移民投入，水質監測投入成本，水污染治理成本、水庫淹沒區生態破壞恢復成本，生物多樣性破壞恢復成本等。間接成本(JC)包括水利工程占地造成的林牧業損失，按照面積和畝產量計算，水利建設水量分配造成的農業工業減產，政府稅收損失等。

根據補償分配系數與總成本相乘得到各區域的生態補償量，公式如下：

SCi=Ai×TC

(2)

式中，SCi—生態補償量；Ai—補償分配系數。

圖4 水利生態補償標準確定過程

以上計算只能為生態補償標準提供一個基礎依據，公式計算相對簡單，但實際數據采集與統計難度較大，劃分項目較多，最終支付的補償量需根據利益雙方協調及區域發展目標做出具體標準。

2.2.2相鄰上下游之間水利生態補償標準核算方法

首先要考慮各級行政區域的取水許可，確定水權劃分；其次需要明確生態補償的主、客體。研究方法主要采用生態系統服務功能價值評估的方法來進行確定，由于水利生態補償的計量和標準無法統一，主要考慮從水利工程上消耗的水量和污染的水質進行確定。

(1)水量。將水利工程所耗費的水量和所處地域的取水許可量作對比，如果相鄰上下游的水量被減少，用水權被剝奪，那么就必須對被剝奪用水權區域給予補償，公式如下：

A=A1-A0

(3)

式中，A—判別值；A1—某區域水利工程的實際取水量；A0—該區域限定的水利工程取水許可量。

如果A<0，則其它區域或該區域其它用水單元給予該水利工程節約水量的補償；如果A>0，則該水利工程必須支付超額取水的補償給受害區或者該區域的其它用水單元；如果A=0，則不予以補償。

(2)水質。在每一流域區域范圍內，要將生態補償的問題就轉換為水污染損失的評估問題，可以通過監測各個區域交界斷面處水污染實際濃度，將水質污染物的評價結果與水質標準作比較，可用以下公式：

Q=Q1-Q0

(4)

式中，Q—判別值；Q1—交界斷面實測水質情況；Q0—該斷面的水質標準。

如果Q<0，表示該斷面的水質情況不達標，需要向斷面下游因水質治理而投入的費用提供補償；如果Q>0，表示水質超過規定標準，由斷面下游區域向該水利工程為保護水質進行的投入予以補償；如果Q=0，說明水質達到規定標準，無需補償。

(3)補償標準的最終確定

如果采用生態系統服務功能價值評估的方法確定補償額度，要按照需要構建相應的數學和經濟模型，而且需要根據具體工程給出具體可適用的模型。計算出水量和水污染實際經濟損失后，就有了確定生態補償標準的數據基礎，核算出生態補償標準的范圍，最終實際補償額度由受損者和破壞者協商討論確定。按照生態系統服務功能價值評估的方法確定的數量化補償標準不再加以描述，補償額度的確定依舊以成本法為準。

2.3 水利生態補償總額計算方案

可以根據水利工程發揮的效用，考慮整個工程系統；也可以單獨考量小單位水利工程，計算方式均為：

C總=C直+C間

(5)

式中，C總—生態補償總額；C直—生態補償直接成本；C間—間接成本。

直接成本包括水利工程及周圍綠化建設、維護、管理運營以及移民投入、水質監測投入成本，水污染治理成本，水庫淹沒區生態破壞恢復成本，生物多樣性破壞恢復成本，水質污染造成的環境污染治理成本等。現將水權和水權損失補償模型、發展權損失補償模型、排污權和排污權損失補償模型和提高水環境質量標準費用補償模型做以介紹。

(1)水權和水權損失補償

水資源使用權損失補償模型可以表示如下：

V1=Q×p

(6)

式中，V1—水權損失補償經濟補償費；Q—水源保護區域轉讓的水資源量；p—單位水資源量的工程水價。

(2)發展權損失補償

主要考慮水利工程對流域上、中游造成的影響，及上、中游為水利工程建設和環境保護作出的貢獻，需對損失發展權的區域給予補償，參照條件相同區域的人均GDP和保護區GDP差額估算下游經濟損失。公式如下：

V2=(PGc-PGs)×r×Rs

(7)

式中，V2—上、中游為維護水利工程和環境保護而損失的經濟成本；PGc—參照區域人均GDP;PGs—保護區內的人均GDP；r—水源保護區財政收入占GDP的比重；Rs—水源保護區內的人口。

(3)排污權和排污權損失補償

為了保障河流水質，在流域范圍內某些具有污染性質的工廠需搬遷或關閉，因此政府需對這些單位進行經濟補償，公式如下：

V3=∑a

(8)

式中，V3—因水質保護而搬遷或關閉工廠需補償的費用；a—取締、拆遷補償費用。

(4)提高水環境質量標準費用補償

水利工程為提高區域范圍內地表水質量要求，一方面需是對城鄉污水處理，另一方面是對城鄉垃圾處理，即

V4=V41+V42

(9)

式中，V4—提高水利工程保護區地表水環境質量標準而發生的年費用；V41—水利工程保護區城鄉污水處理的年費用；V42—水利工程保護區污水處理的年費用。

3 存在的問題及建議

3.1 忽視了各參與方自覺參與的內在動力

要建立完善的水利生態補償機制，需要對水利生態補償的主體和客體范圍進行明確規定，對水利生態補償的原則、范圍、對象、資金來源、補償標準、程序方式和主體責任等作出規范要求。其次加強對各參與方的考核力度，將水利生態補償工作年度考核結果作為黨政領導干部年度綜合考評的重要依據。同時通過水利部督查等方式加大對地方水利生態補償工作的通報激勵，充分調動地方政府及部門參與水利生態補償的積極性。加大水利生態補償的政策宣傳，主動向各界和廣大群眾宣傳水利生態補償的政策內容，引導全社會牢固樹立生態文明理念，為進一步推動水利生態補償機制建設營造良好的輿論氛圍。

3.2 缺乏對水利生態補償機制建設的重視程度

水利工程建設有利于區域范圍內合理利用水資源，促進中下游地區灌溉農業及旅游業的發展，下游受益者是補償主體之一，同時水利工程供電、防洪、提高糧食產量等作用，中央及地方政府也是受益者。因此在補償機制制定過程中，這些受益者都應該提供資金補償。但實際上中央政府撥款、流域內政府財政撥款是我國生態補償資金的主要來源，而具體的水利工程獲益者沒有參與，導致補償資金規模較小。建議拓寬獲取補償資金途徑，通過宣傳、鼓勵以及市場競爭手段讓下游獲益者為從水利工程生態產品繳費，以此擴大補償資金范圍，調動生態保護者和獲益者參與生態補償的積極性。

3.3 缺乏健全、高效的溝通協調機制

水利生態補償是各方面力量與部門全部參與，共同協調治理的過程，主、客體之間，農戶與政府之間，上游與下游之間缺乏健全、高效的溝通協調機制。因此應完善參與水利生態補償參與各方之間的溝通協調機制。一是建立完善的流域參與各方合作對話平臺。參與各方應由黨委政府牽頭、相關部門參與，建立高標準且對等的流域生態補償決策協調機構，常態化統籌協調流域生態補償推進工作。二是加強科研院所、高校和社會組織等的合作，圍繞關于水利生態補償工作中存在的一些難點問題進行研究攻關，高效推進水利生態補償機制的完善與運作。