城市生活垃圾分類問題與對策分析
——以南寧市為例

李 航，李 濃

（南寧市環境衛生管理處，廣西 南寧 530011）

1 引言

2016 年底，習近平總書記在中央財經領導小組第14 次會議上提出“要普遍推行生活垃圾分類制度”，并先后十多次親自部署、親自推動這一“關鍵小事”。2020 年4 月，新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》正式發布，首次將“國家推行生活垃圾分類制度”納入國家法律并實施，為我國開展生活垃圾分類工作以及地方制定法規制度提供了法律依據。2020 年9 月1日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十五次會議上提出：“生活垃圾分類關系人民群眾日常生活，對于推動生態文明建設、提升社會文明程度、創新基層社會治理都有著重要意義。要從落實城市主體責任、推動群眾習慣養成、加快分類設施建設、完善配套支持政策等方面入手，加快構建以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類長效機制。”

“十三五”期間，垃圾分類工作初見成效，全國46 個重點城市開展生活垃圾分類先行先試、示范引導，居民小區覆蓋率達到86.6%，基本建成了生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理系統，探索形成了一批可復制、可推廣的生活垃圾分類模式和經驗［1］。其中，南寧市2018年開始在建成區全面推行垃圾分類制度，按照“大分流、小分類”的模式，從組織機構、頂層設計、氛圍營造、示范引領、體系搭建、監督考核等方面層層推進，構建了生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理全流程體系，按照生活垃圾分類管理主體責任全覆蓋、類別全覆蓋及分類投放、收集、運輸系統全覆蓋“三個全覆蓋”的要求，2020 年全市建成區30 個街鎮共計291 個社區實現垃圾分類全覆蓋，生活垃圾分類處理結構明顯優化，生活垃圾無害化處理率保持100%，生活垃圾回收利用率達35%以上。但南寧市和我國其他實施生活垃圾強制分類的城市一樣，仍存在現有收運和處理設施體系難以滿足分類要求、生活垃圾分類和處理的管理體制機制還需進一步完善［1］、配套的法規制度不夠完善［2］、監管和懲罰力度不足、各小區/單位生活垃圾分類實效有差異、分類垃圾末端處置技術需優化和完善［3］等關鍵問題需要得到有效解決。因此，有必要對城市生活垃圾分類主要做法和取得的成效進行歸納總結，進而為城市生活垃圾分類向縱深發展提出對策建議。

2 城市生活垃圾分類主要做法

2.1 建立多層級的六級聯動工作機制

建立“市級高位統籌、縣區政府負責、市區聯動、部門協同、齊抓共管”的工作格局。主要措施包括成立以市人民政府主要領導為組長，市直各部門、各縣區、開發區主要領導為成員的生活垃圾分類工作領導小組；市委、市政府、市人大、市政協分別將垃圾分類工作納入深化改革任務、政府工作報告、立法重點保障、重點提案調研的工作內容，形成4 套班子合力抓的工作格局；市生活垃圾分類工作領導小組辦公室牽頭抓總、統籌協調、督促指導，壓實各縣區屬地責任，夯實機關事務、教育、住建、市場監管等部門行業責任，真正做到“管行業必須管分類”。總之，建立健全“市級各行業主管部門+各城區（開發區）+街鎮+社區+責任主體單位+個人”的六級聯動工作制度（圖1）和市、城區兩級工作例會及資金保障制度，確保全市垃圾分類工作有效運行。

圖1 南寧市生活垃圾分類六級聯動示意Figure 1 Schematic of six-level consociation of municipal solid waste classification in Nanning

2.2 建立多層次的政策法規體系

提供垃圾分類頂層設計。一方面制定生活垃圾分類收運處理、再生資源回收加工利用體系建設等專項規劃，并結合鄉、鎮、村生活垃圾統收、統運、統處工作要求，組織編制生活垃圾轉運、生活垃圾分類“十四五”發展等配套規劃。另一方面，出臺“1+N”的總體方案和細案，構建垃圾分類實施框架，制定并有效執行生活垃圾分類制度實施方案、4 類生活垃圾的收運和處置方案等相關配套政策文件。與此同時，不斷完善標準體系，依據GB/T 19095—2019 生活垃圾分類標志等國家及行業標準，結合城市生活垃圾分類實際，制定生活垃圾分類設施配置及作業規范等地方標準，編制行業垃圾分類指引，構建生活垃圾分類標準化管理體系。

增強垃圾分類強化法制保障。制定生活垃圾分類管理地方法規，以及生活垃圾分類投放、收運操作規程，建設工程配套生活垃圾分類設施建設配置標準指導意見，生活垃圾不分類不收運不處置實施細則等配套文件。

健全垃圾分類考評機制。全面摸清垃圾分類責任主體名錄，建立健全考評辦法和實施細則，將垃圾分類納入市、城區兩級績效考核體系，制定并定期修訂垃圾分類工作目標考評、督導等相關管理辦法，實施“日檢查反饋，月考評通報，季小結點評，年綜合評定”考評制度。

建立垃圾分類激勵機制。近年來，隨著生活垃圾產生量的大幅增加和人們對身體健康、環境質量的不斷重視，各地因生活垃圾處理設施選址、建設及運營過程中發生的群體性事件不斷增多［4］。為解決生活垃圾處理設施“鄰避效應”問題，制定生活垃圾處理生態補償辦法，按照“誰受益、誰補償，誰受損、誰受償”的原則，將生態補償費定向用于輸入地生活垃圾處理設施周邊環境綜合治理等。通過價格杠桿，助推各區加大垃圾減量化和資源化利用工作力度。同時，實行生活垃圾分類管理責任人獎勵機制，以物質獎勵與精神獎勵相結合的方式，對生活垃圾分類工作突出的管理責任人進行獎勵，增強管理責任人主動參與垃圾分類的內生動力。南寧市生活垃圾分類政策法規體系示意見圖2。

圖2 南寧市生活垃圾分類政策法規體系示意Figure 2 Schematic of policy and regulation system of municipal solid waste classification in Nanning

2.3 打造多維度的分類處理系統

2.3.1 建立生活垃圾分類源頭減量工作機制

創建節約型機關，推動綠色采購、綠色辦公，推廣使用可循環利用物品，公共機構減少使用一次性用品，加速推動無紙化辦公，各級公共機構開展“五個一”（即參加1 次培訓、開展1 次活動、督導1 個單位、帶動1 個家庭、聯系1 個社區）志愿服務行動。嚴格落實《國務院辦公廳關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，推動各行業社會企業開展可降解如淀粉塑料袋量產等工作。推行凈菜上市，實施果蔬菜皮專項整治，開展果蔬批發市場和農貿市場果蔬菜皮就地處理。規范綠色包裝，鼓勵和引導實體銷售、快遞、外賣等企業嚴格落實限制商品過度包裝的有關規定，實現快遞“瘦身膠帶”封裝比例達到90%，電商快件不再二次包裝率達到70%，循環中轉袋使用率達到90%。限制使用一次性用品，在旅游、住宿、餐飲、娛樂等行業推行不主動提供一次性用品。倡導“光盤行動”，在機關事業單位食堂、餐飲經營單位積極引導消費者適量消費。

2.3.2 不斷夯實分類體系建設

根據商務事務辦公機構、居民住宅區、園林綠化場所、交通物流場站、商業服務網點、公共清掃區域、醫療衛生機構、工程施工現場和工業企業、文化教育場所等各場所的生活垃圾分類需求，合理設置垃圾投放點收集點，逐步構建良好的分類投放環境；同時，配齊專用收運車輛，布局可回收物分揀中心、有害垃圾暫存點、其他垃圾轉運站。此外，廚余垃圾具有高含水率、高有機物含量等特性［5-6］，極易腐敗酸化，若處理不當，會對環境產生危害。為規范廚余垃圾收運過程，避免造成環境二次污染，廚余垃圾收集運輸采用專桶專用、專車專收、專線專運方式。再者，構建能力充足的生活垃圾終端處置設施，提供與生活垃圾分類有效銜接的終端設施，南寧市已建成分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的全流程體系。其中，投放環節，通過科學指導來規范各個場所的分類投放行為；辦公場所、居民住宅區、商場超市等生活垃圾產生源分類設置投放點、接駁點、收集點，使各個場所具備分類收集的條件；各生活垃圾分類責任主體按照數量充足、設施完善、標識規范的要求新增采購垃圾收集容器，有效補齊前端分類投放設施短板。運輸環節，通過硬件升級配齊分類收運作業工具；按照各類生活垃圾特性和組分，對于其他垃圾和廚余垃圾配置了密封、密閉車輛，最大限度避免垃圾滲濾液“跑、冒、滴、漏”；同時足額配備生活垃圾分類運輸車輛，對于可回收物和有害垃圾還配置了運載量多樣化的箱式車，避免易碎物品損壞。中轉環節，按需求配套建設有害垃圾暫存點、可回收物分揀中心、其他垃圾轉運站；實現分類貯存，分類運輸、計量、中轉等功能。此外，還通過技術改進，實現分類收運流程再造；為節約人力物力財力資源，結合南寧市實際，合理規劃設置各類生活垃圾收運時間，其中有害垃圾實行分區域分時段收運；可回收物實行預約收集；廚余垃圾實行桶裝直運、垃圾不落地的公交化運輸模式，開通從產生源直達終端處理設施的廚余垃圾收運專線。處理環節，通過提升設施建設標準，優化設施落地模式，實現“鄰避效應”向“鄰利效應”轉變；按照集中+就地就近處理的原則布局終端處理設施，建成投用1 座生活垃圾衛生填埋場、1 座生活垃圾焚燒發電廠、1 座餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理廠、6 個可回收物分揀中心、10 個有害垃圾暫存點，提供與生活垃圾分類有效銜接的分類處理終端，南寧市生活垃圾分類設施情況及其處理能力如表1 所示。

表1 2020 年南寧市城市生活垃圾分類設施設備Table 1 Facilities and equipment of municipal solidwaste classification in Nanning in 2020

2.3.3 積極探索廚余垃圾處理新技術

目前，市場上較為成熟的廚余垃圾（含餐廚垃圾、家庭廚余垃圾和其他廚余垃圾）處理技術主要包括飼料化、好氧發酵、厭氧消化以及生物處理等［7］，但都存在不同程度的不足，影響廚余垃圾的高效利用［8］。國內外相關研究表明，利用黑水虻生物轉化技術處理廚余垃圾可以獲得可觀的生物量收益和環境效益［9-10］。因此，為打通廚余垃圾資源化利用瓶頸，南寧市積極探索利用黑水虻采食有機廢棄物，實現生物質形態完全轉化的廚余垃圾處理技術，使有機廢棄物減量化、無害化、資源化達到新高度，極大地降低廚余垃圾、農作物秸稈等有機廢棄物處理的項目建設和運營成本。

2.4 營造多層面的宣傳教育氛圍

2.4.1 發揮黨員帶頭作用

建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管、全社會積極參與的體制機制，將垃圾分類納入“我為群眾辦實事”活動。以市委組織部、市長、市委、市政府名義向全體黨員、機關企事業單位、全體市民發出踐行垃圾分類的倡議。號召全市各級黨組織和廣大黨員發揮黨組織戰斗堡壘作用，積極參與“環保媽媽”“機關黨員”等志愿服務隊，開展垃圾分類入戶宣傳、桶邊督導、宣傳培訓等志愿服務。

2.4.2 多渠道全方位宣傳

充分利用傳統媒體、新媒體、自媒體等矩陣共同發聲，做到報刊有文、廣播有聲、電視有影、戶外有圖、網絡有言、入戶有人。以開設專欄、動態報道、系列報道、專題報道、人物專訪等不同形式，開展全方位、立體化、多形式、正能量的垃圾分類宣傳報道；開通和運營垃圾分類公眾號、微信小程序，面向重點人群投放垃圾分類公益廣告；利用老友網、廣播電視臺等直播平臺，對新聞發布會、垃圾分類線下活動進行全程直播。

2.4.3 開展職業和學校教育

將垃圾分類納入市委黨校主體班教學、領導干部任用培訓、普法考試、專業技術人員繼續教育等內容，抓住“關鍵少數”人員培訓；錄制垃圾分類微課堂視頻，進一步增加培訓受眾和強化培訓效果。制定印發宣教基地建設指導意見，明確“知行合一，教做并重”的導向，建設垃圾分類宣教基地，進一步強化市民的生活垃圾分類意識，為大力推行垃圾分類打下扎實基礎。編印垃圾分類知識讀本，將垃圾分類知識納入中小學教學體系，開展垃圾分類“我知曉、我參與、我行動”家校互動活動，通過有效地宣傳引導，培養居民垃圾分類的好習慣。

2.4.4 加強檢查和監督執法

制定生活垃圾分類執法工作指引，指導城管執法隊伍推進全市生活垃圾分類執法工作。完善執法隊員與街道、社區、物業點對點聯系機制，加強街道執法檢查力量。

3 城市生活垃圾分類主要成效

3.1 垃圾分類氛圍蔚然成風

垃圾分類知曉率、參與率是我國現行生活垃圾分類評價的重要指標［11］。隨著生活垃圾分類工作的不斷推進，南寧市農貿市場、公共機構生活垃圾分類準確率由20% 提升至80%、全市垃圾分類知曉率由30%提升至95%以上，市民積極投身志愿服務，分類投放知曉率、參與率、準確率逐漸提高，垃圾分類成為全民參與的“新時尚”，社會整體文明素質得到較大提升。

3.2 垃圾分類實效明顯呈現

生活垃圾回收利用率是體現生活垃圾分類環境效益的主要指標。南寧市通過不斷創新實施模式、應用先進技術、推進項目建設，全市建成區城市生活垃圾得到了有效處理。自2018 年起，在全市建成區范圍內全面鋪開生活垃圾分類工作，在各生活垃圾產生源如農貿市場、餐飲企業、公共機構、居民住宅區等開展生活垃圾分類攻堅行動，從分類意識的習慣養成、分類設施的合理配置、分類收運的科學銜接等方面逐個突破，廚余垃圾、可回收物和有害垃圾分類投放、分類收運、分類處理的成效逐步顯現。與2018 年同期相比，2020 年南寧市四分類垃圾實現“三增一減”目標（表2）：可回收物處理量較2018 年增長42.42%；廚余垃圾分出率不斷提高，廚余垃圾處理量較2018 年增長89.94%；有害垃圾處理量實現從0 到10 t 的突破；其他垃圾增長率逐年降低，增幅由7.78%下降至2.88%。同時，南寧市生活垃圾回收利用率逐步提高，自2020 年9 月起，生活垃圾回收利用率達35%以上（表3）。

表2 2018—2020 年南寧市城市生活垃圾分類成效對比Table 2 Results contrastion of municipal solid waste classification in Nanning from 2018 to 2020

表3 2020 年南寧市城市生活垃圾回收利用率Table 3 Recycling utilization rate of municipal solid waste in Nanning in 2020

3.3 配套制度規范日趨完善

2020 年4 月頒布了《南寧市生活垃圾分類管理條例》，并配套制定了《南寧市生活垃圾分類收運處理專項規劃》《南寧市生活垃圾分類質量不合格不收運不處置管理實施細則（試行）》《南寧市建設工程配套生活垃圾分類設施建設指導意見》《南寧市生活垃圾分類獎勵暫行辦法》《南寧市農村廚余垃圾就地就近處理站建設運營指南》《南寧市農村生活垃圾分揀站建設運營指南》《南寧市利用黑水虻生物轉化技術處理廚余垃圾工作方案》《南寧市生活垃圾分類制度實施方案》等60 多份相關配套政策文件。出臺了《城市生活垃圾分類設施配置及作業規范》《南寧市生活垃圾分類投放、收運操作規程（試行）》等標準性文件。

4 城市生活垃圾分類存在問題及對策

南寧市城市生活垃圾分類工作雖然取得了一些成績，但是與人民群眾對美好生活的期盼和生態文明建設的要求相比，還有一定差距，仍需繼續按照《關于進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》的要求，真抓實干推進垃圾分類工作。

4.1 存在問題分析

4.1.1 垃圾分類的管理體制和運行機制不夠完善

組織領導方面，各城區、開發區推動力度不均衡，部分城區政府、開發區管委會主要負責同志親自部署、親自推動工作落實不到位；部分主管部門未能真正做到“管行業必須管垃圾分類”；資金保障方面，在前端投放、中間收運環節及宣傳工作方面的經費仍有較大的資金缺口，各責任主體投入經費不足；執法檢查方面，因垃圾分類管理條例剛頒布實施，終端處理設施尚未完全匹配，通過嚴格執法倒逼前端分類和中間轉運效果不理想，沒有在重點領域形成濃厚的執法氛圍。

4.1.2 分類設施配置短板有待補齊

南寧市部分生活垃圾運輸仍存在“拋灑滴漏”現象，且小型密閉廚余垃圾運輸車數量不足，制約生活垃圾分類收集。同時，分類處理終端設施建設亟需加快推進。目前我市平里靜脈產業園生活垃圾焚燒發電廠、衛生填埋場均超負荷運行，亟需全力推進在建的雙定循環經濟產業園生活垃圾焚燒發電廠和有機垃圾處理廠建設，為全市原生生活垃圾“零填埋”和垃圾全量分類處理目標的實現提供基礎保障。

4.1.3 混收混運問題仍較普遍

“先分后混”“混收混運”問題仍是南寧市城市生活垃圾分類收運環節的主要問題。主要表現在農貿市場和居民住宅區的廚余垃圾未能全量分類清運，再生資源回收利用體系與生活垃圾收運體系未能實現有效的“兩網融合”，目前南寧市已建成投用了設計處理規模為125 t/d 的大件垃圾處理設施，但由于收運成本高，日實際處理量遠未達到設計處理量。

4.2 對策建議分析

4.2.1 完善管理體制和運行機制

認真履行主要負責同志是第一責任人的要求，市、區兩級主要負責同志要將生活垃圾分類工作納入日常議事日程；各行業主管部門要建立本行業的協調考評機制。發揮黨政機關帶頭作用，將黨政機關事業單位生活垃圾分類工作納入日常檢查考核評估工作，確保公共機構參與率達100%，分類準確率達80%以上。加大資金投入，持續將垃圾分類前端投放設施建設等內容納入每年“為民辦實事”項目；市、區兩級財政要將居民住宅區定時定點投放設施改造提升、督導員工作補貼、更新老舊不規范收運車輛等費用列入預算經費。加大垃圾分類監督執法力度，建立常態化執法檢查機制，重點加強居民住宅區、農貿市場、餐飲企業、商超等重點領域的執法力度，加大查處垃圾混裝混運等違法行為，倒逼前端正確分類投放和收運。4.2.2 補齊分類設施配置短板對現有垃圾轉運站、收集運輸車進行全面核查統計，對不符合分類需求的，提出改造計劃并推動實施。加快推進雙定循環經濟產業園清潔焚燒發電廠和有機垃圾處理廠、餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理廠三期工程、黑水虻協同處理廚余垃圾設施等項目盡快建成投產，以實現原生生活垃圾“零填埋”和垃圾全量分類處理。盡快搭建再生資源回收利用體系，完善可回收物回收、分揀、打包網點等設施的規劃建設。

4.2.3 進一步規范分類作業

嚴厲查處“先分后混”“混收混運”行為，落實生活垃圾嚴格執行專車專運、“不分類不收運”要求。完善廚余垃圾及其他垃圾收運系統，做到分類收運、日產日清、應收盡收。進一步提高大件垃圾的收集效率和管理水平，實行大件垃圾網格化管理。加強行業管理和指導，銜接再生資源和生活垃圾分類收運網絡，落實現有可回收物回收從業企業和個人統一工作證件、統一外觀形象、統一收運車輛的工作要求。

5 展望

生活垃圾分類工作是一項系統工程，要做好這項工程，必須上下聯動，久久為功加以推進，加強科學管理，促進習慣養成。政府推動上，市人民政府主要領導要親自抓，定期開展重點專題會議或實地調研；建立健全黨建引領及市、區、街道、社區四級常態化聯動工作制度，定期開展聯動會議、活動；各行業主管部門要建立本行業的協調考評機制，定期調研或督導。政策保障上，要在建立垃圾分類地方法規、標準等配套政策制度基礎上，增強垃圾分類法制保障，改革垃圾分類處理收費制度，健全垃圾分類考評和激勵機制。宣傳教育上，要不斷鞏固垃圾分類全方位宣傳效果，持續廣泛開展志愿者活動、公益活動、家校互動實踐活動、主題宣傳活動，進一步讓生活垃圾分類內化于心、外化于行、融入日常。體系建設上，前端投放環節，要全面實行定時定點投放制度，配備桶邊督導員并按實際情況定期開展督導；中間收運環節，要按照各類垃圾產生量配足分類運輸車輛，建立健全密閉高效運輸系統，優化垃圾分類中轉、貯存設施功能，確保各類垃圾全量分類、及時清運；終端處置環節，要合理預測各類垃圾產生量，結合實際適度超前規劃建設垃圾分類處理處置設施，補齊垃圾分類處置設施短板，提高生活垃圾回收利用率和資源化利用率。