碳中和立法的國際經驗與啟示*

李曉瓊 董戰峰 李曉亮

(生態環境部環境規劃院，北京 100012)

為呼應《巴黎協定》提出的1.5 ℃溫控目標，巴黎會議之后各國紛紛提出碳中和愿景和目標。在2017年12月“同一個地球”峰會上，29個國家簽署了《碳中和聯盟聲明》，承諾21世紀中葉實現零碳排放。2019年9月聯合國氣候行動峰會上，66個國家組成了氣候雄心聯盟。截至2021年4月，全球193個國家中已有超過130個國家和地區提出碳中和目標，不丹和蘇里南兩國更是提早實現碳中和，不丹已達到負碳狀態。大部分國家(包括南非、斐濟等發展中國家)以2050年為碳中和目標年，少數國家(瑞典、芬蘭等)將目標年提前到了2035—2045年。中國、巴西、哈薩克斯坦承諾2060年前實現碳中和，而毛里求斯將該目標設定至2070年[1]。我國實現碳達峰、碳中和愿景任務艱巨，本研究將通過分析梳理國際碳中和立法經驗，針對國內現狀需求，提出適合中國氣候立法的建議。

1 多國設立或修訂氣候法律明確碳中和的法律定位

近年來，多國通過設立或修訂氣候法律，將碳中和目標明確為硬約束。其中，瑞典、荷蘭、英國等10國和地區已將該目標法律化，芬蘭正在研究修法將2035年碳中和目標納入。瑞典最早于2017年通過《氣候法案》將碳中和目標納入，德國出臺了《聯邦氣候保護法》，歐盟最新頒布了《歐洲氣候法》，加拿大出臺了《凈零排放問責法》等。各國法律還規定了碳中和的支持政策，并將相應的配套保障制度確立為剛性和系統性制度[2]，詳見表1。

表1 部分國家和地區碳中和立法

1.1 歐洲首部氣候法將氣候設為歐盟政策制定的核心

氣候立法整合了歐洲碎片化的氣候法規政策。2019年12月，歐盟委員會發布《歐洲綠色新政》，旨在“借助資源高效和競爭性經濟，將歐盟轉變為一個公平繁榮的社會，使其到2050年溫室氣體達到凈零排放”。歐盟為了將該目標以法律形式體現，于2021年6月通過了歐洲首部氣候法，意味著歐盟國家作為一個整體，將主要通過減少排放、綠色投資和自然環境保護，實現溫室氣體凈零排放。《歐洲氣候法》完成了歐盟從分散立法向分散立法與專門立法并存的轉變，將成為其綠色轉型戰略必不可少的法律依據。

立法確保各項政策促進碳中和目標的實現，各部門及社會發揮各自作用。法案旨在以社會公平和成本有效的方式，通過各項政策實現2050年碳中和目標。主要目的一是設定2030年目標，以實現2050年碳中和目標；二是建立一套監測系統和行動措施；三是確保實現碳中和的轉型不可逆。

立法過程有明晰的立法程序及職責分工。歐盟理事會是歐盟立法的最高決策機構，負責審批立法草案；歐洲議會由各成員國的立法代表組成，設有專業委員會；歐盟委員會是歐盟的執行機構，負責貫徹執行歐盟理事會和歐盟議會的決策，負責做出行政層面的決定。

在法案研究和制定階段進行廣泛的公眾咨詢。歐盟在制定2018年11月公布的歐盟實現“氣候中立”戰略愿景期間，開展了深入的分析和廣泛的利益相關方咨詢。隨后，在全歐盟范圍內就該愿景進行商討。在《歐洲氣候法》最終定稿和通過前召開的高級別公共大會就其內容進行了利益相關方咨詢討論。此外，公眾也就立法提案提出反饋意見。

1.2 德國基于系統性氣候法律體系制定約束力更強的碳中和法律

德國選擇先制定氣候行動計劃確定目標，再通過氣候立法的形式增強法律約束力。德國應對氣候變化法律體系具有系統性，已經制訂了促進能源轉型、低碳發展和應對氣候變化等一系列戰略和法律，如《德國適應氣候變化戰略》《聯邦氣候立法》《可再生能源法》等。為進一步落實具體行動，德國政府于2019年9月通過《氣候行動計劃2030》，明確規定各行業部門的具體行動措施。2016年與1990年相比，德國在實現經濟增長39%的同時，溫室氣體減排27%，表明其經濟增長已與溫室氣體排放脫鉤。但近年減排評估結果顯示，基于原有氣候戰略開展的行動力度有限，政策性減排目標因缺乏強制約束力而難以完成，最終促使德國下決心立法，并于2019年11月通過了《聯邦氣候保護法》。

法案詳細規定分行業的碳減排目標及措施。除規定2030年較1990年減排55%，2050年實現凈零排放外，還規定了各部門的減排目標。減排目標具有一定靈活性，可根據實際情況微調，也可在部門間抵消。聯邦政府有權在無需獲得聯邦議院同意的情況下調整各部門的排放目標。此外，法案規定了各部門減排措施、減排目標調整以及減排效果評估的法律程序。

成立氣候變化委員會評估國家政策與減排目標的有效性。法案規定成立一個跨學科的氣候變化專家委員會，審查現有和計劃中的氣候措施對實現氣候目標的有效性；并規定每年編寫氣候保護進展報告，報告包含不同部門排放量變化趨勢、氣候方案和應急方案的實施情況、減排目標完成情況等。氣候變化專家委員會負責評估各部門的減排目標進展和減排措施實施情況。

1.3 瑞典出臺全球首部凈零排放法案

瑞典是全球首個以國內立法形式確立凈零碳排放目標的國家。瑞典議會于2017年通過了《氣候政策框架》，包括《氣候法案》、氣候目標和氣候政策委員會，承諾政府將在2045年前實現凈零排放。瑞典《氣候法案》通過制定目標來合理約束未來政府。該法案規定政府制定的氣候政策必須基于氣候目標。該法案另規定政府需在每年預算中提交一份氣候報告；每4年制定一份氣候政策行動計劃，闡述氣候目標如何實現；確保預算目標和氣候政策目標一致。

設定長期目標，到2045年前實現凈零排放，之后實現負排放。這意味著到2045年比1990年至少減少85%的溫室氣體排放。2020年比1990年減排40%；到2030年減排63%；到2040年減排75%，不包括土地利用、林業部門的排放和碳匯。境內交通業(除境內航空外)2030年排放量將比2010年至少減少70%。為實現上述目標，配套政策包括增加林業碳匯、瑞典境外的減排核證以及基于生物質燃燒的碳捕集與封存。

成立氣候政策委員會確保政府政策與氣候目標一致。委員會是一個跨領域的專業組織，由氣候學、經濟學以及行為科學等領域內專家組成。委員會每年向政府提交一份進展報告評估氣候變化應對工作。

1.4 加拿大碳中和立法注重建立減排責任機制

加拿大政府于2020年11月，頒布了《凈零排放問責法》，以立法的形式體現加拿大政府到2050年實現溫室氣體零排放的承諾。

為實現碳中和目標，設定漸進式、具有約束力的減排目標，并制定相應的減排計劃。法案分別設定了5年期的國家減排目標，并規定編制國家減排計劃，包含該年的溫室氣體減排目標及減排措施、相關的行業及政府減排戰略。制定計劃時將充分考慮加拿大國情，如人口、地理、經濟、原住民權利等。

制定明晰的報告及責任體系。規定政府安排環境和氣候部長向國會報告國家減排目標完成情況，包括減排計劃實施及其有效性的中期進展報告、減排目標是否實現以及計劃有效性的最終評估報告。若目標未實現，法案則要求政府評估其失敗的原因。部長需專門提交報告解釋原因并制定彌補措施。法案還要求財政部長與環境和氣候部長合作，發布年度報告，列明聯邦各部門應對氣候變化相關金融風險和機遇的主要措施。

2 國外碳中和立法對我國的啟示

從全球實踐來看，制定氣候相關法律是推動實現《巴黎協定》的必要條件，是保障碳中和實現的重要手段。自1997年《京都議定書》簽訂至今，世界上所有國家都出臺至少一部或一項關于應對氣候變化的法規政策。目前全球共有超過2 100項與氣候變化相關的法律和行政命令，相較1997年的60項左右，20多年來增加了30多倍。運用法制手段開展應對氣候變化行動是世界各國的普遍做法，各國通過立法，制定和分解碳中和目標，逐步構建起應對氣候變化的監管體系、制度體系以及獎懲機制等[3-5]。

2.1 以立法的形式制定和分解碳中和目標

氣候立法明確溫室氣體減排目標。多國將溫室氣體減排目標寫進法律形成硬約束，表明了應對氣候變化的決心。例如，英國最早將溫室氣體減排目標寫進法律，單方面強制減排，甚至比其承擔的國際義務更為嚴格[6]。另有國家通過法案明確除二氧化碳外的溫室氣體減排目標，如新西蘭2019年通過《氣候變化應對(零碳)修訂法案》，設定目標為2030年生物甲烷排放較2017年減少10%，2050年減少24%～47%。

將碳中和目標進行階段性分解。多國通過氣候立法將碳中和目標階段性分解，例如，加拿大《凈零排放問責法》根據2050年碳中和目標，分別為2030、2035、2040、2045年設定滾動的5年減排目標，要求制定實現每年目標的計劃并報告進度。丹麥的氣候法也規定了含目標年限的減排目標，規定每5年政府設定目標并做出10年展望。

按部門將碳中和目標進行減排任務分解。多國通過氣候立法針對不同部門或區域進行碳減排目標分解。如德國的《聯邦氣候保護法》規定其能源、建筑、交通、工業、農業、廢物管理及其他部門2030年較1990年應分別減排61%～62%、66%～67%、40%～42%、49%～51%、31%～34%、87%。

通過制定國家氣候計劃和措施實現碳中和。瑞典通過出臺《氣候法案》要求未來每一屆政府制定一個國家氣候行動計劃，表明將如何達成氣候目標。丹麥的氣候法亦做出相似規定，要求每年制定氣候行動計劃，并針對各部門(能源、建筑、工業、交通、能效、農林業等)制定具體的碳減排政策。

2.2 氣候立法明確實現碳中和的監管體系

明確監管機構的法律地位。氣候變化議題涉及多部門多領域，需要專門的機構來統籌協調，通過立法可以賦予機構法律權責，使其更好地履行其職責。例如日本于1998年制定了全球首部應對氣候變化的專項法——《全球氣候變暖對策推進法》，規定內閣設置“全球氣候變暖推進本部”，負責制定實現《京都議定書》目標的計劃方案，綜合協調長期氣候變化政策及其實施方案等；又如英國通過氣候立法創建了一個獨立的專業機構——氣候變化委員會，負責向政府就氣候變化的相關決策提供獨立的、專業的建議。

明確不同部門的減排目標及監管責任。多國氣候立法明確了不同部門的碳總量控制目標及監管部門的監督義務。例如德國《聯邦氣候保護法》中明確了能源、工業、建筑、交通、農林等不同部門所允許的碳排放量，并規定聯邦政府有義務監督其遵守每年的減排目標。若相關行業未能實現減排目標，主管部門須在3個月內提交應急方案，聯邦政府將在征詢專家委員會意見的基礎上，采取相應措施確保減排。

賦予監測核查等溫室氣體控排制度以法律效力。為實現碳減排目標，各國政府或出臺專門法規設立相關制度，或在上位法里對其賦予法律效力。英國氣候立法創造了一套完整的碳預算系統，為實時掌握減排進展、調整減排工作提供了有效的制度工具。同時，碳預算體系也是碳減排目標分階段實施的手段，是最終實現2050年碳減排目標的有效途徑。

明確施策進展評估的法律義務。多國氣候法對其應對氣候變化政策措施開展評估做出了具體規定。例如，歐盟氣候立法要求評估氣候政策措施與碳中和目標的一致性。規定每5年對歐盟及其成員國的措施與歐盟碳中和目標及2030—2050年減排路徑的一致性進行評估。當歐盟措施與碳中和目標不一致或措施不足時，歐盟委員會會公開提出建議，并跟進建議采納情況，歐盟成員國若不接受相關建議，則須提供說明。

2.3 氣候立法構建實現碳中和的制度體系

一項立法同時明確多項氣候變化應對工作。縱觀各國氣候立法，均明確了多項氣候變化應對工作。如英國氣候立法同時規定了溫室氣體減排目標，引入碳交易政策，明確碳預算、監測核查以及氣候變化監管機構安排等[7]。

通過氣候立法明確碳定價機制。碳定價機制被認為是較為有效的碳減排制度，多國通過立法為本國實施碳交易或碳稅政策提供法律依據。如新西蘭《氣候變化應對(排放交易)修訂法案2008》為引入碳排放交易機制提供法律依據。該機制是目前國際上納入行業最多的碳交易機制，除了電力和工業外，涵蓋建筑、交通、航空、廢棄物管理，并將林業和漁業納入體系考慮其排放源和碳匯。又如韓國基于《低碳綠色增長基本法》啟動碳排放交易立法，韓國國會和政府于2012年通過了《溫室氣體排放許可證分配和交易法》及其實施令，對碳排放交易制度做出了更加明確、具體和可操作性的規定[8]。

構建適應氣候變化的制度體系。多個國家出臺氣候法，制定適應氣候變化的制度，旨在強化具有適應氣候變化能力的法律制度和措施。例如：英國氣候立法規定政府在氣候變化風險評估、適應氣候變化行動計劃和進展狀況方面的報告義務；歐盟氣候立法規定了歐盟機構與成員國的義務，要求其確保為增強氣候變化適應能力、強化韌性、降低脆弱性采取持續性努力。同時，要求成員國制定和實施適應氣候變化的戰略和計劃等。

2.4 通過立法構建應對氣候變化的獎懲機制

規定懲罰性結果。國際上多部氣候立法規定了違規的懲罰性結果，如碳排放交易機制中，企業的碳排放量若超出其總量配額上限，將會被罰款，且罰款不能抵消超出的配額量，需額外完成1～3倍的配額要求。除罰款外，違規方還可能被刑事處罰或司法起訴等。例如：美國加州的碳交易機制規定，若未達到或延遲達到配額相關規定，除需完成該規定外，還需額外完成其3倍的配額規定。無法完成的運營商將根據《加州健康安全條例》有關規定罰款或拘役。錯報或未報的相關處罰則另按《溫室氣體強制報告規定》執行[9]。

規定財政收入返還。如瑞士的《二氧化碳法》是該國氣候立法的核心，瑞士聯邦于2020年11月通過了該法修正案，對碳稅收入使用的具體規定為：每年將8億瑞郎的收入返還給納稅人和公司，其中1/3(不超過3億瑞郎)用于建筑項目，不超過2 500萬瑞郎投入到技術基金。

3 對我國碳中和立法的建議

3.1 建議根據立法目的及內容確定氣候法名稱

已通過碳中和立法的國家，確立的氣候法律名稱最多的是《氣候法》《氣候保護法》《氣候變化應對法》，比較特殊的是加拿大的《凈零排放問責法》，通過立法強化加拿大實現凈零排放計劃的問責制，由獨立的第三方審核，以確保對未來各屆任期政府的問責。我國碳中和立法應充分考慮應對氣候變化的長期目標與工作，推動出臺“應對氣候變化法”或“碳中和促進法”。

3.2 建議制定一攬子法律政策框架推動實現碳中和目標

多國碳中和立法的國際經驗顯示，可通過制定一攬子的氣候法律政策框架推動實現碳中和目標。我國在碳中和立法過程中，應充分考慮相關政策措施的法律定位，為溫室氣體減排提供法律保障[10]。同時加快研究出臺相關條例(如“低碳發展促進條例”)、方案(如“碳總量控制方案”)和管理辦法等配套政策，并對《環境保護法》《大氣污染防治法》《節約能源法》進行修訂，增加碳達峰、碳中和相關內容。

3.3 建議通過立法搭建實現碳中和的管理制度體系

多國通過氣候立法逐步構建了本國應對氣候變化的管理制度體系，包括戰略規劃、評價考核、統計核算、標準化和信用管理等行政管理制度及措施，以及排放總量控制、排放交易、報告核查、碳匯和現場檢查等直接控制溫室氣體排放的管控制度及措施。我國在碳中和立法中也應充分考慮上述管理制度，將其納入法律條文中，明確賦予其法律效力。

3.4 建議碳中和立法同時建立氣候變化適應制度體系

國際經驗表明，氣候法的出臺兼顧了氣候變化適應領域，將其視為與氣候變化減緩同等重要[11-12]。建議我國在設計碳中和法案時將適應氣候變化獨立成章，突出其重要性及“減適并重”原則。考慮制定適應氣候變化的制度，包括預測預警、氣候變化影響評估、極端氣候災害應對等，同時增加國際合作章節，凸顯實現碳中和目標的全球性特點。