探討新一輪退耕還林后續發展存在的問題和對策

朱泰恩

（云南省宣威市林業和草原局，云南 宣威 655400）

0 引言

2002 年，中國全面啟動了第一輪退耕還林工程。該項目涉及面廣，影響深遠。這是迄今為止世界上最大的生態建設項目。經過多年的努力，該工程項目在地方政治、生態建設和經濟與社會發展等方面都做出了巨大成就。這是一項切實有利于民生的重大工程項目。但是，對一個國家和民族而言，農村生態建設與經濟社會發展工作一直在進行當中。為鞏固上一次退耕還林成效，認真處理好我國農村發展和環境保護之間的新問題，從農業可持續發展的戰略高度，全面啟動新一輪退耕還林工程，積極總結前一階段工作經驗，作出了更具時代特色的改革創新政策措施，順應了農村生產的新問題、農村發展的新要求，以及我國社會發展的新趨勢。

1 宣威市退耕還林工作分析

宣威市政府對退耕還林工作非常關注，深入落實中央、省政府、曲靖市關于退耕還林工作的大會精神，把退耕還林工作列入國民經濟和社會發展規劃，切實加強組織管理，健全監督機制，確定目標任務，明晰職能，并出臺具體規劃舉措，退耕還林工作一直由市委、市政府直接主管。各地政府各相關部門各司其職，密切配合，并密切關注地方實際工作，保證各項任務的順利完成[1]。

1.1 宣威市退耕還林項目實施情況

自2002 年啟動實施第一輪退耕還林工程，2014 年啟動實施新一輪退耕還林工程以來，累計投資3.76 億元，造林77.5 萬畝，其中，第一輪退耕地造林8.5 萬畝，荒山造林17.1 萬畝，封山育林2 萬畝，實施鞏固退耕還林成果項目種植業項目13.14 萬畝、補植補造4.5 萬畝，建設沼氣池5394 口、節柴改灶3386 戶、安裝太陽能熱水器5700 臺，組織技能培訓3361 人（次）；已實施新一輪退耕還林41 萬畝（2014 年實施2 萬畝、2015 年實施5 萬畝、2016 年實施3 萬畝、2017 年實施8 萬畝、2018 年實施14 萬畝、2019 年實施6 萬畝、2020 年實施3 萬畝），陡坡地生態治理項目2.8 萬畝（2015 年實施0.7 萬畝、2016 年實施1 萬畝、2017 年實施1 萬畝、2018 年實施0.1 萬畝）。退耕還林工程涉及25 個鄉（鎮、街道）、259 個村委會、86742 戶農戶24.5 萬人口，截至2020年底，累計為退耕還林戶提供糧食折現和生活補助資金7.782 億元，1.6 萬戶建檔立卡貧困戶受益，帶動建檔立卡貧困戶增收4800 萬元。

1.2 取得的主要成效

（1）生態環境質量獲得了較大提高。自退耕還林以來，宣威市的自然環境獲得了明顯改善。據全國林產資源二級調查，我市目前林地面積為494.82 萬畝，活木1433 萬m3，在重點地區內目前已完成了21 處裸山生態修復，完成了24704 余畝，并修建了720km 的綠色通道。同時，利用退耕還林工程有效減少了陡坎耕地的面積，重點工程區內水土侵害面積也顯著減少。同時隨著生態環境的逐步改善，干部群眾對保護森林的意識也日漸提高，利用自然生態系統保護水質、凈化城市空氣質量、調控天氣的能力也明顯提高[2]。圖1 為某地實行退耕還林后效果對比。

圖1 某地實行退耕還林后效果對比

（2）產業結構適度調整。以退耕還林為契機，形成了生態林草、林果、林藥、林間混作等多種開發經營模式，因地制宜地實施種養結合、產業扶持和核桃、花椒、蘋果、油茶等一批特色產業基地，極大程度的提高了農村勞動人民的收入。與此同時，在退耕還林工程的帶動下，核桃產業發展迅速。全市核桃保存面積達50多萬畝，其中退耕還林核桃種植15.3 萬畝。得祿、務德、龍潭、阿都、羊場等鄉鎮的核桃已進入旺果期。在雙河、寶山、得祿、務德等鄉鎮種植花椒6.5 萬畝，初步形成經濟效益。龍場、東山、務德、普立、樂豐等鄉鎮加快發展經濟林水果的種植面積，使得經濟林水果可以在農民增收過程中發揮重大作用。

（3）經濟效益初步顯現。①它增加了農民的政策性收入。到2020 年底，退耕還林農戶共獲得糧食折現和生活補助7.782 億元，1.6 萬戶貧困戶和卡戶受益，貧困戶和卡戶收入增加4800 萬元。86742 戶直接受益，平均每戶5881.8 元。②農民的經營性收入水平大幅度提高。全市43.8 萬畝退耕地塊已有19.8 萬畝見效益，17.1 萬畝荒山造林中有13.8 萬畝見效益。特別是核桃產業，部分面積已逐步進入了豐產期，退耕還林增加農民收入的效果逐漸顯現。退耕還林工程使農民不需要再從事經濟效益極低的耕作工作，促進農村勞動力向高效產業轉移。外出打工農民收入顯著提高，勞動經濟在農民增收成果中扮演重要角色。圖2 為退耕還林經濟效應的影響機制。

圖2 退耕還林經濟效應的影響機制

（4）促進了貧困人口脫貧致富。

2 新一輪退耕還林工程的重要性

退耕還林工程不是最終的項目，因此也需要后續行動來確保前一階段的建設成果延續和發展，從而保護該項目取得的初步成果。為此，國家啟動了新一輪退耕還林工程，從而讓各級政府和群眾增強貫徹可持續發展建設理念，增強工程服務保護意識。近年來，由于北方地區霧霾、沙塵暴等大風頻繁，中國南方泥石流、塌方事件時有發生，生態建設工作再次被提到人們眼前，也使人們重新意識到了這一工作的重要性，并開啟了新一輪的退耕還林建設。因此，早在我國發動新一輪的退耕還林工程建設以前，貴州、四川、甘肅等十多個省區就已經針對生態問題，向國務院提交了在區域發展中逐步恢復退耕還林的計劃；由于退耕還林工程建設并不僅僅是一個生態建設工程，而且還是一個社會經濟的建設工程[3]。所以，廣大農戶，尤其是在部分邊遠地區的經濟困難農戶，能夠利用新一輪的退耕還林工程政策性補貼來擺脫經濟困境，以農業生態發展模式脫貧致富，建設美麗中國是新時期政府為國家建設設計的新的發展規劃，新一輪退耕還林工程的啟動是第一步，是建造一個美麗和諧的中國的必然前提。圖3 為農戶視角下的退耕還林工程重要性。

圖3 農戶視角下的退耕還林工程重要性

3 新一輪退耕還林政策的變化

新一輪退耕還林政策正確順應社會發展趨勢。因此較第一輪退耕還林工程相而言有一些變化。

（1）建設目標的變化。新一輪退耕還林的目標是到2020 年，全國約4240 萬畝符合退耕還林還草條件的耕地，重點是對主要陡坡超過25°的耕地，或嚴重荒蕪的農田以及對主要山水源坡為15°～25°的農田實施修整。

（2）思路的變化。新一輪退耕還林工程建設的總體思路是“自下而上、上下結合”的方式實施，即在農民自愿申報退耕還林還草任務基礎上，中央核定各省總規模，并劃撥補助資金到各省；省級人民政府對退耕還林還草負總責，自主確定兌現給退耕還林還草農戶的補助標準。而這一理念的轉變，不僅體現了我國政府重視農民退耕意愿的民主政治精神，也同時體現了國家通過積極轉變地方政府職能，來實施國家宏觀調控政策的經濟體制改革理念。

（3）補貼標準的變化。即新一輪退耕還林工程，確立了新的補貼政策，中央政府每畝補助1600 元，分三次使用，第一年900 元（其中，種苗造林費400 元），第三年300 元，第五年400 元。此外，這種資助政策不再區分生態林和商品林，也不再區分南方和北方。這次對退耕還林的支持標準低于上一輪。

4 新一輪退耕還林工作中出現的問題

雖然新一輪退耕還林工作在國家政策的領導下進展順利，經過各級工作人員的努力和農民的合作，取得了一些成績，但也存在一些不容忽視的問題。

（1）基層組織并不熱衷于將農田變回森林。在國家層面，退耕還林補貼政策只包括對農民的補貼和種植費，而基層委員會、政府和村委會必須進行大量土地調查、數據歸檔和簽訂退耕還林條約，退耕還林和退耕還林過程中耕地的維護和管理[4]。在城市和地區層面，由于缺乏政治資源，沒有相應的支持工具。圖4 為退耕還林成果項目及資金計劃安排制度。

圖4 退耕還林成果項目及資金計劃安排制度

（2）退耕還林政策補貼水平低，農民退耕意愿低。2002—2006年第一輪退耕還林時，國家對退耕還林農民的補貼為3080 元畝，而自2014 年新一輪退耕還林工程實施以來，農民退耕還林補貼僅為1200 元畝，不到上一輪同等價格水平退耕還林補貼的1/3，這是群眾投降意愿不強的主要原因。此外，新一輪退耕還林政策的支持周期相對較短。2002—2006 年實施第一輪退耕還林時，農民退耕還林補貼為8 年，然后延長8 年，補貼總額為16年。然而，新一輪退耕還林工程的政策補貼僅為五年。林業的見效周期很長，許多樹種在補貼到期時看不到任何經濟效益。此外，在照料、管理和保護退耕農民的意愿和技術方面也存在問題。雖然宣威52.3 萬畝已實現退耕還林，特別是在實施新一輪退耕還林中，宣威仍然堅持環境保護和扶貧開發并重，以退耕還林為載體，大力發展以商品林和水果為主的林業。全市已栽植核桃、蘋果、辣椒、油茶、板栗等經濟林和水果25 多萬畝。然而，很少有大規模土地轉讓進行退耕還林和林業產業發展。大多數農民的耕地退耕還林面積僅為2 畝左右。退耕還林造林結束后，，他們對依靠退耕還林栽植的經濟林獲得收益的意愿不強。他們很少進行撫育、管護，讓它自然生長。同時，宣威是一個典型的農業大城市，主要種植傳統作物，農民缺乏施肥、拉枝、蟲害防治等撫育技術。

5 新一輪退耕還林工作中政策建議

5.1 提高退耕補助標準

目前退耕補貼標準為24000 元/hm2（其中，種苗造林費6000元），補償年限為五年，對農戶缺乏吸引力。為增強農戶投入退耕還林的積極性，有必要進一步提高退耕還林補償標準。上一次退耕還林工程項目的執行期內，物價水平提高了45.5%，新一輪退耕項目補助標準為不降低至61980 元/hm2，將補助年限延期至八年內，以進一步提高農戶的生產積極性。同時，各地人民政府也應當在工程項目執行方面提供必要的資金保障，而中央政府則提出同等的保障條件，以補償種苗成本和項目實施單位，以緩解新一輪退耕還林工程項目的資金問題。因此，國家轉移支付資金用以補償在項目執行過程中的政府專項資金、種子和苗木費用，及其對項目實施單位的補助金。

5.2 確認好可退耕地面積

新一輪退耕還林的實施，主要是為了減少坡耕地和沙化耕地面積，提高耕地利用率，提升水源的涵養能力，降低自然災害發生的概率。因此，在新一輪退耕還林工程中，要做好可退耕地的統計工作。①對地方基本農田和耕地保有量指標進行調整，將以下類型的耕地確定為非基本農田：a.生產能力比較差的耕地；b.坡度超過25°的上坡耕地；c.重要水源地和水庫周邊15°～25°的坡耕地。②將實地調查摸底數據作為確定可退耕區域和地塊的依據，并根據農民的耕地情況和耕地經營能力，將以下類型的區域作為允許納入退耕還林區域：a.整村辦理的區域；b.與農戶居住地比較遠，不能用于耕地經營的區域。③要確定可耕區域時，要充分考慮退耕還林的資金投入和實施效果。要重點解決退耕效果比較差和增加退耕還林成本的問題。若以標準確定退耕地塊而不考慮成本，則在發放退耕還林經費時，要考慮工程的實際執行成本，對其進行撤銷，如圖5 所示。

圖5 土地利用總體規劃調整

5.3 建立符合退耕還林工程實際的生態補償制度

土地具有生產資料和農民社會保障的雙重功能。土地的喪失意味著最基本的生產和生計手段的喪失。退耕還林是一項重大的生態復性工程，農民響應國家聲譽，用生產資料換取生態改善。因此，它不同于一般的造林活動。在當前促進和加強農業的背景下，國家應該充分保護農民的利益，政治平衡應該得到加強而不是削弱。建議通過政治補貼將退耕還林領域納入國家生態補償范圍，但補償標準不得低于農業綜合補貼，以保護退耕農戶的收益不因退耕還林而降低。

5.4 出臺針對退耕還林項目流轉的優惠政策

為確保退耕還林項目與林業產業有效銜接，讓退耕還林經濟林果成為退耕群眾的富民產業，建議出臺針對退耕還林項目流轉的優惠政策，讓公司、大戶有意愿對散而小的農戶退耕地塊流轉，實行“公司＋基地＋退耕農戶”經營模式，做大做強宣威市經濟林果產業，讓退耕農戶從退耕還林項目中切實得到實惠。

6 結論

由此可見，在我國建設工作開展過程中，退耕還林這一項治理措施尤為重要，其在推動林業可持續發展方面發揮著不可或缺的作用。所以，在進行新一輪的工作時，要適當調整對應于退耕的補貼，計算好可退耕地面積，提高生態補償水平，以保證退耕還林工程實施通暢無阻，實現人民群眾增收，實現保護生態、促進生態平衡發展的目標，使我國生態建設進一步發展。