加強對高收入的規范和調節

黨和政府歷來高度重視抑制和消除貧富兩極分化問題。黨的十八大以來，黨中央把握發展階段新變化，把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上，推動區域協調發展，采取有力措施保障和改善民生，打贏脫貧攻堅戰，全面建成小康社會，為推動共同富裕創造了良好條件?，F在，已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段。

從世界范圍看，第二次世界大戰之后的幾十年中，全球經歷了一個收入不平等程度由低到高的變化過程，這已成為近年來各國經濟社會穩定的一大威脅。聯合國大學世界發展經濟研究所建立的世界收入不平等數據庫的數據顯示，自1980年以來，世界收入前1%的人群收入增長總額是后50%的人群收入增長總額的兩倍。2020年以來，隨著新冠肺炎疫情在全球暴發，這一差距進一步拉大。妥善應對收入分化、貧富懸殊以及相應的社會、經濟、政治問題，已成為許多國家的必然選擇。

1978年以來，我國經濟增長創造了一個世界性奇跡，但與此同時，我國也經歷了收入差距不斷擴大的過程。以基尼系數來說，改革開放之初大約為0.2，20世紀90年代末開始上升，2003年突破0.4的警戒線，達到0.479，2008年一度高達0.491，引發全社會的高度關注。在黨和政府的艱苦努力下，近年來基尼系數有所回落，2020年下降到0.468。盡管如此，我國的基尼系數仍然居于0.4的警戒線以上。

國家統計局公布的城鎮居民按收入五等份分組的人均可支配收入數據也顯示出我國近年來的收入分化情況。前20%的高收入組家庭人均可支配收入財富分化加劇。與收入分化伴隨而來的，是財富的更大更快分化。中國社會科學院經濟研究所收入分配課題組自2003年開始進行住戶收入、支出和財產方面的信息調查。調查數據顯示，2002—2012年，我國居民財產差距的基尼系數從0.538上升到0.746，超過0.7的警戒線?！?020方太·胡潤財富報告》的數據顯示，截至2019年12月31日，中國擁有600萬人民幣資產的富裕家庭數量已經達到501萬戶，比上年增加7萬戶，增加1.4%;擁有千萬人民幣資產的高凈值家庭數量達到202萬戶，比上年增加4萬戶，增加2%;擁有的人民幣資產達到億級別的“超高凈值家庭”數量達到13萬戶，比上年增加3000戶，增加2.4%;擁有3000萬美元的“國際超高凈值家庭”數量達到8.6萬戶，比上年增加2100戶，增加2.5%。

改革開放以來，我國收入分配制度從計劃經濟時期單一的按勞分配逐步轉向“按勞分配為主，多種要素參與分配”。一大批人憑借自己的知識、才能、創新和辛勤工作發家致富，但由于轉軌時期相關制度不夠健全，也為灰色收入、黑色收入的滋生提供了土壤。這些“高收入”是必須嚴格加以管控的，甚至是需要打擊取締的。

比如，各類黑色收入——包括但不限于鉆國家法律、政策中的漏洞獲得的收入，通過內幕交易、操縱股市、財務造假、偷稅漏稅等獲得的非法收入，通過制假販假、走私販毒獲得的收入等，是收入分配中的“毒瘤”，對此必須保持高壓態勢，嚴厲打擊，堅決取締。又如，在轉軌過程中，一度產生了大量的灰色收入。所謂灰色收入，是指法律或制度沒有明確界定其為合法或非法的收入，這類收入來源不明，具有較強的隱秘性，其產生既有制度的漏洞和監管不到位的原因，也與壟斷、傳統文化中的一些陋習相關。黑色收入、灰色收入不僅惡化了收入分配秩序，擴大了貧富差距，更重要的是影響了經濟肌體的健康、破壞了全社會的公平正義、阻滯了社會主義現代化發展，必須嚴加管控、堅決打擊。

對合法取得的高收入進行規范和調節，需要借助于有力、有效、公平、透明的政策工具。由于種種原因，這類政策工具還不是很健全。從個人所得稅上看，改革開放以來，《中華人民共和國個人所得稅法》已進行了七次修正，基本減除費用標準多次調整，專項附加扣除制度初步建立，綜合與分類相結合的個人所得稅制度基本形成，較好地發揮了調節收入分配的作用。但總體上看，部分要素設計還不完善，與企業所得稅的關系沒有完全理順，對勞動收入課稅較重，對資本性收入課稅較輕，個人所得稅中來自工資、薪金所得部分的稅收超過2/3。另外，目前對于股票交易、基金創投、信托投資、保險投資等方面的資本所得的稅收征管沒有完全到位。更突出的是，在當前稅制中，尚缺乏不動產持有環節的稅種，缺乏財富遺贈環節的稅種。另外，有益于促進三次分配的慈善公益組織發育不成熟，相關稅收制度不健全，等等，這些都還需要進一步建立健全。

工業時代，直接稅不再表現為農業時代的人頭稅和土地稅，而是發展為兩個部分，一是對流量意義上的收入征收所得稅，包括企業所得稅和個人所得稅，二是對存量意義上的財富征收財產稅，包括不動產稅、遺產與贈與稅等，而且這兩類稅都采用了累進制的形式。簡言之，經濟越發達，收入和財富越分化，因此就越需要發揮好政府的調節作用。

綜合而言，累進稅制主要有兩個方面的作用。

一方面，以更公平的方式籌集財政收入。相比于按同一個比例向所有社會成員征收一樣的稅，累進稅制更能體現稅收的縱向公平原則：收入（財富）多者多交，收入（財富）少者少交，無收入（財富）者不交。

另一方面，縮小貧富差距，促進社會公平。通過對占有最多資源和財富的人征收更重的稅，能在很大程度上限制收入及資產過度集中在極少數社會成員手中。要實事求是地看待經濟增長與收入分配之間的關系，將收入和財富差距控制在既不影響經濟增長，又不影響社會穩定的范圍之內，在效率與公平之間找到平衡點。

當今世界上經濟越發達的國家，個人所得稅在整個財政收入中的占比越高，個稅的設計也越復雜，個稅的累進程度越高。

個人所得稅累進功能的強弱主要與三個因素相關。一是稅率級距，級距越多，累進功能越強。二是最低邊際稅率，這一稅率越低，累進功能越強。三是最高邊際稅率，這一稅率越高，累進功能越強。各個國家往往根據自己的實際情況，對個稅進行有針對性的制度設計。以OECD國家為例（見表1），稅率級距從2級到8級不等，如英國為3級，法國、德國為5級，美國、日本為7級。從起始邊際稅率來看，法國、德國、挪威、瑞典等國家的起始邊際稅率為0，日本為5%，韓國為6%，芬蘭為6%，美國為10%，丹麥為12.11%，英國為20%。從最高邊際稅率來看，法國、英國、德國、日本、韓國為45%，丹麥為42%，美國為37%，芬蘭為31.25%，挪威、瑞典的最高邊際稅率均低于30%。

表1：2020/2021年度OECD國家個人所得稅情況

必須指出，由于信息和管理等方面的影響，本來應當集個人各種收入于一體進行計算、征收的個人所得稅，在很多情況下實際上都演變成了以工薪收入者為主要征收對象，我國也不例外。從相當大的程度上講，這也是高收入者承擔的稅負反而較低的制度性成因。解決這個問題的關鍵，不僅是降低工薪收入者的個稅負擔，而且要通過制度調整與改革將高收入，尤其是資本性收入納入個人所得稅的征收范圍，并切實加強稅收征管，以實現對高收入的合理調節。

資本利得，是指納稅人出售或交換房屋、土地、有價證券等資本性資產所獲取的收益。市場經濟條件下，資本利得收入是收入分配差距擴大，甚至出現貧富兩極分化的主要原因。為此，各國均要對資本利得征收不同程度的稅，但由于所處的階段不同，各國對于資本利得稅收管理的寬嚴程度有很大差別。總體而言，對資本利得征稅有三種模式：一是將資本利得與個人所得稅應稅所得合并，根據資本利得的性質征稅;二是分別計算資本利得，即征收資本利得稅;三是對資本利得實行免稅。

從OECD國家的實踐來看，美國、法國、丹麥、挪威、瑞典、芬蘭、日本、韓國將資本利得在個人所得稅的范疇內進行征收，而德國、英國則獨立征收資本利得稅，德國以25%的稅率對于資本投資所得征收固定統一預提稅，加上團結附加稅則增至26.375%。英國規定，如果個人所得稅適用高稅率或者加成稅率，其取得的住宅地產所得的資本利得稅為28%，其他資產所得的資本利得稅為20%;如果個人所得稅適用基準稅率，資本利得稅的具體稅率需要結合資本利得和應稅收入的數額確定。

新冠肺炎疫情發生以來，世界經歷了新一輪收入和財富不平等的加劇。為此，各國對于資本利得稅的關注大為增加。2021年9月，美國眾議院批準了一攬子稅改提案，推動《重建更好法案》（Build?Back?Better?Act）的立法進程，提出將資本利得的所得稅稅率從20%提高至25%。2021年8月，丹麥政府提出了一項計劃，將股票交易所得適用的個人所得稅最高邊際稅率從42%提高至45%。

當前，我國將資本利得在個人所得稅的范疇內進行征收，個人股權、房產等財產轉讓適用于個人所得稅20%的比例稅率，對于在二級市場轉讓有價證券暫免個人所得稅，故而勞動和資本要素在收入分配中存在一定的差距。這也是當前政府調節收入分配中的一個薄弱之處。我國需要平衡好勞動與資本利得稅的關系，以提升個稅稅制的國際競爭力。

未經消費的收入將轉化為財富。調節收入分配，除了對收入征稅外，也必須同時對財富征稅。放眼全球各國，財富在取得、交易、保有、繼承與轉贈的各個環節都對應著不同的稅收，其中能直接對財富水平進行調節的，主要是在財富的保有環節征收的不動產稅，以及在財富的繼承與贈與環節征收的遺產與贈與稅。

以OECD國家為例，各國對于不動產征收的稅種名稱各不相同，分別有房地產稅、房產稅、土地稅、凈財富稅、財產稅等不同稱謂，但都對不動產征稅。征稅時有對房、地產合并征收的，也有分開單獨征收的。稅率方面，主要有比例稅率、定額稅率兩種形式。一般而言，以房地產價格為稅基的，大多實行比例稅率，可以是單一比例，也可以累進征收。以房地產面積為稅基的，大多實行定額稅率。具體而言，法國為3%，德國不動產稅率為0.98%-2.84%，日本為1.4%，韓國為0.5%-2.5%，美國為0.2%-3%（見表2）。

表2：2021年部分國家不動產稅的基本情況

人皆有一死。在財富的繼承環節，各國通常要征收遺產與贈與稅，簡稱遺產稅。遺產稅征收的對象不僅包括不動產，而且包括能以經濟價值計量的所有資產，如有價證券、信托資產、公司股權、各類保險等，甚至包括古玩字畫、珠寶首飾等。

放眼全球，當今世界上有100多個國家都開征了遺產稅，OECD國家幾乎全部開征了遺產稅。從形式上講，遺產稅制度大體可以分為三種類型。一是“先稅后分”的總遺產稅制，即先對財產所有人死亡后遺留的財產總額征稅，再在其繼承人之間進行分配，美國、英國、新西蘭、新加坡、中國臺灣等國家和地區采用這種形式。二是“先分后稅”的分遺產稅制，即對各個繼承人分得的遺產份額分別征稅，日本、法國、德國、韓國、波蘭等國家采用這種形式。三是總分遺產稅制，即將前面兩種形式結合起來，先對遺產征收總遺產稅，再對繼承人所得的繼承份額征收分遺產稅。從稅率上看，遺產稅一般實行累進稅率。比利時遺產稅的最高邊際稅率達80%，日本為55%，韓國為50%，法國為45%，英國為40%，美國為40%，德國為30%。

需要指出的是，遺產稅也稱為富人稅，通常有著極高的征收起點，普通人不適用。比如，特朗普政府時期美國遺產稅的免稅額為1100萬美元，目前拜登政府正在尋求將其降至600萬美元。2020年10月25日，韓國最大的跨國企業集團三星集團掌門人李健熙因病去世，留下了價值超過22萬億韓元的資產，按規定，其子女將支付12萬億韓元（約合600億人民幣）的遺產稅，創造世界遺產稅史上的征收紀錄。

中國早在1940年7月1日正式開征過遺產稅。中華人民共和國成立后，1950年頒布的《全國稅政實施要則》將遺產稅作為擬開征的稅種之一，但限于當時的條件未予開征。1994年的新稅制改革，將遺產稅列為國家可能開征的稅種之一。1996年全國人大批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出“逐步開征遺產稅和贈與稅”，但由于種種原因，遺產稅在我國至今付之闕如。

“窮則獨善其身，達則兼善天下?！备鲊ㄟ^出臺稅收優惠政策，引導高收入者將財富回報社會，積極從事各類慈善公益事業。

一是提供所得稅方面的費用扣除。如美國允許企業在應納稅所得額的10%的范圍內將公益捐贈作為費用進行企業所得稅扣除，允許個人捐贈者享有經調整后總收入的50%的稅金扣除優惠。日本規定，企業對于特定公益增進法人的捐贈，將以“（期末資本金額×0.375%+當年所得金額×6.25%）×0.5”為限享有特別的扣除限額。對個人而言，超過2000日元的捐贈金額可享受個人所得稅減免，最高可達符合減免資格的收入總額的40%。

二是在資本利得稅、房產稅方面給予稅收豁免。如英國對于向政府部門和慈善機構的贈送行為，通常不征收資本利得稅。德國規定，用于慈善目的的不動產可以申請豁免相關的房產稅。英國規定，慈善機構用作慈善用途可以享受豪宅稅豁免。法國規定，從事慈善事業，同時能夠證明其對所涉不動產的所有權與上述活動有正當聯系的非營利機構可以享受房地產稅的豁免。

三是在增值稅方面給予相關的稅收優惠。以英國為例，對于慈善機構的入場費、慈善籌款活動、贊助慈善活動的貨物和服務免征增值稅。而慈善機構的廣告服務、慈善籌款活動出售的某些商品、慈善商店銷售的捐贈物品、為相關慈善目的建造及出售的新建筑物可以享受增值稅零稅率，同時慈善機構的非商業用途的電力、氣體、取暖油、固體燃料可以適用5%的低稅率。

四是在遺產稅方面給予稅收優惠。例如，英國規定，如果將大于10%的遺產捐給慈善機構，遺產稅的適用稅率由40%降低為36%。美國規定，捐贈給合格的慈善和公益組織、政府機構的財物，可在遺產稅中扣除。日本規定，從事宗教、慈善、科學或者其他公益活動的人通過繼承或者遺贈獲得的用于公共目的的財產，免予征收遺產稅。

共同富裕是社會主義現代化的特征之一，對高收入進行適當的規范和調節是其中的重要一環。綜觀世界各國，在規范和調節高收入的過程中，稅收都是最主要的手段和政策工具。相當長一個時期以來，我國稅收制度在組織財政收入功能方面成績斐然，但在調節收入分配的功能方面則存在短板。今后一個時期，要以強化稅收的調節功能為取向，加快稅收制度從間接稅為主向直接稅為主的轉型，進一步深化稅收制度改革。

個人所得稅是政府調節居民收入分配、促進共同富裕的主要政策工具。目前，從總量上看，我國個人所得稅在全部稅收中的占比為7%-8%，遠低于歐美等發達國家的水平。從結構上看，個人所得稅收入中大部分來自工薪階層，對高收入階層的調節力度不足。今后，為了發揮好個稅對居民收入分配的調節作用，要改變當前主要對工薪階層征稅的狀況，盡量將更多居民置于個稅的征收范圍。

加強對重點領域高凈值人群的稅收管理。有針對性地加強對一些重點領域的稅收征管，如家族財產依托、海外信托、資本利得等，填補這些領域的稅收空白。積極探求數字經濟新業態從業人員的稅收管理工作，將網絡主播、直播、打賞收入等新的高收入形式納入稅收征管范圍。可為高凈值人群設計一個必須承擔的最低稅率，將其所享受的稅收優惠控制在一定范圍之內。做好企業所得稅與個人所得稅之間的制度協調，削平兩者之間過于懸殊的稅率落差，堵上高收入者將個人收入轉化為企業收入從而少繳納稅款的制度漏洞。

加快完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度。要適應新經濟、新業態下居民收入形式多元化，并且生產性費用與生活性費用混合的特點，加快完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度。如擴大納入綜合征稅的所得范圍，繼工資薪金收入、勞務報酬、稿酬、特許權使用費之后，將其他符合條件的收入納入綜合所得的范疇。要適當增加專項附加扣除項目，將近年來社會關心的嬰幼兒照護費用、養老保險支出等納入扣除范圍，中長期而言還可考慮據實扣除，以均衡各群體之間的稅負水平。為充分發揮個人所得稅的收入調節功能，要盡量將盡可能多的人群納入個稅的管理范圍，為此5000元的個人所得稅起征點不宜再提高，同時出臺一些針對中低收入者的稅收照顧條款。

相較于流量意義上的收入分配，居民在財富分配方面的差距更大，而我國這方面的稅收制度尚處于空白狀態。大體而言，居民財富主要表現為兩種形式。一是房產，這占到我國居民財富的80%以上;二是金融資產，越是富裕的家庭占比越大。對這兩類資產，目前稅收的調節作用都嚴重不足。在現行稅制中，雖然與房地產有關的稅種多達數個，但一直缺少居民住房持有環節的稅收，這已成為我國稅收制度建設中的一個老大難問題。要以合并稅種為主要方向，按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，盡快完成房地產稅立法，適時推出房地產稅，解決這一長期應該解決而沒有解決的問題，實施上可考慮對高收入群體率先征收。對于金融資產，現有稅收制度需要在適用范圍和加強征管上多下功夫，比如，適時恢復對股票交易所得的征稅，出臺有關資本利得的相關稅收制度，加強對高凈值人群的稅收征管，加強對理財產品、信托產品、家族信托基金等的稅收管理。

主編：國務院發展研究中心黨組書記 馬建堂。出版：中信出版集團

另外，隨著時光流逝，且改革開放以來成長起來的第一代企業家已進入暮年，其多年打拼積累下來的財富需要向下一代傳承。在這一過程中，既需要保護企業家勤奮創業的積極性，有利于企業正常經營，也需要防止財富傳承中的階層固化和社會流動性減弱。國際經驗表明，在財富傳承環節針對巨富征收遺產與贈與稅，是其中的一個合理選項。我國也需要對此加以研究。

消費稅是對特定消費品征收的一種稅，目的是“寓禁于征”、合理引導消費。目前，我國消費稅征收對象共11類，主要集中在三個方面：一是對健康有影響的劣質消費品，如煙酒等;二是有環境污染效應的產品，如汽油、小汽車、鞭炮等;三是高檔消費品，如化妝品、珠寶首飾等，總體而言以有形的商品為主。隨著經濟社會的發展和居民消費結構的變化，應研究擴大消費稅征收范圍，加大消費環節稅收調節力度。一是將近年來出現的一些新型高檔消費品，如私人飛機、游艇等納入消費稅征收范圍。二是提高部分高檔消費品的稅率，如白酒、高檔香煙、大排量的燃油汽車等。三是將部分高檔服務消費納入消費稅征收范圍，如高爾夫、狩獵、跑馬、賽馬、高檔歌舞廳、夜總會、游藝廳、高檔桑拿、高檔美容健身院、高檔酒店、私人會所、高級會員俱樂部等。

慈善公益組織是社會組織中具有公共利益導向的特殊群體，各國慣例均對其實行稅收優惠，我國也不例外。稅收優惠主要體現在兩個方面。一方面是對慈善公益組織本身的稅收減免，如對取得的與“宗旨”相關的收入予以所得稅免除，對其用于從事公益性活動的固定資產，如房屋等給予免稅等;考慮到我國稅收環境的實際情況，慈善公益組織所從事的與其宗旨無關的收入則應分別記賬、依法納稅。另一方面是對向這些經過稅法認定的慈善公益組織捐款的企業和個人，可在一定范圍內免除所得稅。我國稅法已有相關規定，如對個人捐贈可從其應稅所得中按30%的標準扣除，對企業則按12%的標準扣除。今后，要進一步完善慈善公益的稅收優惠政策，積極引導高收入者回報社會。可適當增加優惠條款，不僅有企業所得稅、個人所得稅方面的優惠政策，增值稅、房產稅也可以適當出臺一些稅收優惠條款。適當放寬慈善公益組織設立的條件。擴大可享受稅收優惠的慈善公益組織的范圍，打通慈善公益發揮“第三次分配”作用的渠道。

對壟斷行業要實行企業工資總額和工資水平雙重調控政策，建立與全社會平均工資水平的聯系機制，逐步縮小行業工資收入差距。進一步規范國有企業、金融機構經營管理人員，特別是高層管理人員的收入，建立根據經營管理績效、風險和責任確定薪酬的制度，完善監管辦法，并對職務消費做出嚴格規定。對非國有金融企業和上市公司高管薪酬，也要通過完善公司治理結構，增強董事會、薪酬委員會和股東大會在抑制畸高薪酬方面的作用。

圍繞國企改制、土地出讓、礦產開發、工程建設等重點領域，強化監督管理，堵住獲取非法收入的漏洞。堅決遏制權錢交易，堅決打擊通過內幕交易、操縱股市、財務造假、偷稅漏稅等獲取非法收入的行為。嚴厲查處權錢交易、行賄受賄行為。加強反洗錢工作和資本外逃監控。大力加強反腐倡廉制度建設，從源頭上消除腐敗行為滋生的土壤。

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