互依結構中的樞紐型社會組織*
——以浙江省 “Y中心”為例

鄧志鋒 陸圣杰

（東華大學人文學院，上海 200051）

一、引言

在社會組織快速發展壯大的背景下，樞紐型社會組織作為“橋梁紐帶”的特殊類型社會組織進入國家治理體系。近年來，黨和政府給予社會組織發展充分的支持和引導。在社會組織作用方面，黨的十八屆三中全會決議中提出，“要創新社會治理體制，激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”，確立了社會組織在社會治理中的角色。在社會組織發展方面，2016年，《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》出臺，提出培育社區社會組織，并降低準入門檻、建立綜合性服務平臺、完善資金和人力資源，支持社會組織參與基層治理。伴隨著政府職能改革，樞紐型社會組織成為政府職能的重要接盤手和社會力量集體行動的組織載體，[1]兼具官方合法性與社會組織代表性的樞紐型社會組織廣泛參與社會治理。在此過程中，“樞紐”如何運作與形成，通過何種方式成為社會治理中的“紐帶”，其在國家與社會關系中占有的獨特位置和所面臨的現實困境成為值得深入思考的重要議題。

二、文獻綜述和研究意義

中國社會組織具有類型、功能、組織結構和組織關系等多個層面的復雜性。因此，學界嘗試從不同理論視角解釋中國社會組織發展過程中體現的國家與社會關系。分析政社關系時主要在國家與社會二分的基礎上采用“社會中心”或“國家中心”視角。前者表現為強調社會力量和社會組織自主性，突出國家與社會邊界的“多元主義”，[2]而后者表現為主張政府對各種社會力量進行政策性引導，并走向一種政社協作關系的“法團主義”。[3]

近年來社會組織的實踐不斷發展，越來越多的學者發現，我國政府與社會的邊界感明顯弱于西方社會，“多元主義”與“法團主義”難以準確描述中國社會組織發展中政府與社會關系的實際情況。[4]我國政府與社會關系既非彼此獨立基礎上的相互制約，也非彼此分立后的融合，而是各種社會力量在現有制度框架下通過與國家合作來逐步獲得自主性的動態過程。[5]伴隨社會發展與轉型，國家的治理需求與“政府失靈”“市場失靈”等現象為社會組織發展提供了契機。[6]在治理需求推動下，國家與社會的互動空間逐步敞開，社會組織獲得存在和發展的可能。立足于我國實際情況，學者們嘗試突破國家與社會的二分，理解并闡釋我國社會組織實際運行情況。一些學者以國家視角分析政府處理社會組織關系的行動邏輯，康曉光和韓恒提出“分類控制”模式，即國家利用“非政府方式”，根據社會組織提供公共物品和面對挑戰的能力，對不同類型社會組織采用差異化的控制策略。[7]劉鵬提出中國政府的社會組織管理體制在分類管理和行政吸納不斷加強的情況下，出現了由分類控制到“嵌入型監管”的逐步轉向。[8]唐文玉提出的“行政吸納服務”，進一步強調“行政吸納”中國家的主導性地位，并分析國家與社會融合的核心互動機制是通過讓社會組織“支持”與“配合”政府來實現的。[9]江華等依據轉型時期中國的國家主導地位和較高的自由裁量權，提出決定國家對社會組織選擇支持或限制的行動邏輯取決于“利益契合”程度。[10]與上述理論相對，部分學者站在社會組織角度分析其自主性在國家主導下逐漸加強的現象。鄧寧華使用“寄居蟹的藝術”這一形象比喻在國家的特殊合法性支持下體制內社會組織進入到社會領域中汲取資源的過程，并以此解釋社會組織自主性的行動策略。[11]管兵研究發現政府購買服務使國家反向嵌入社會，帶來了社會組織在傳統條件下未曾發展的競爭性。[12]紀鶯鶯提出一種政府與社會組織間“雙向嵌入”結構使國家與社會雙方在“雙向賦權”過程中都得到了能力提升。[13]

近年來，以上兩種視角的研究成果逐步走向融合，實踐中也表現為國家更多使用非直接性控制策略，賦權方式上也走向多類型多方位，社會組織發展策略逐步多元化。[14]中國社會組織在國家與社會關系的不斷變化中，實現政府與社會組織的合作。此外，依附、分立、嵌入等不同互動形式也正走向交叉融合。[15]

在政府與社會關系框架下的社會組織研究主要從靜態的政社關系結構或動態的社會組織行動邏輯兩種視角出發，探討社會組織所處地位和發展中面臨的外部環境與內部因素，但這也容易陷入“二元化”陷阱，將政府與社會視作分別獨立的兩個整體并預設了社會組織是“被整合”“被吸納”的消極角色。[16]樞紐型社會組織作為一種“游走”在政府與社會組織之間的角色，發揮橋梁紐帶作用，[17]并拓展出國家與社會關系的新層次。同時，作為具有獨特合法性與資源優勢的主體，樞紐型社會組織在建立與發展過程中不斷將自身整合進政府政策制定與執行的結構中。在目前對樞紐型社會組織的各種研究中，雖然從不同方面分析其理論價值和現實意義，但對其“半官方化”與“樞紐性”特征下的行動邏輯與現實困境未能深入挖掘。本文通過選取樞紐型社會組織的案例進行剖析，描述其身處政府與社會組織之間的具體情境，探討社會組織成為“樞紐”的條件與方式。

三、獲取“樞紐”性位置：治理主體“互依”的前提

隨著社會組織不斷發展，如何將不同類型和功能的社會組織規范管理成為政府調整國家與社會關系的一個重要議題。在早期“分類控制”或“行政吸納”等社會組織管理模式基礎上，推動建設“中心型”或“支持型”的社會組織成為政府在社會組織登記注冊制度實施后，面臨新的社會管理需求的情況下，更好地承接政府對社會組織培育工作，減輕政府管理壓力的必然選擇。[18]國內率先提出“樞紐型社會組織”建設構想的是北京市社工委。2009年3月，北京市《關于構建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》定義了樞紐型社會組織：“由市社會建設工作領導小組認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁 紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上經市政府授權承擔業務主管職能的市級聯合性社會組織。”近年來，樞紐型社會組織肩負的使命主要是解決社會力量“碎片化”問題和緩解政府與社會雙重失靈，[19]在制度構建、組織架構、治理主體與治理方式等方面進行探索，并實行政府購買服務[20]和項目制運作的模式。樞紐型社會組織的產生和發展能解決政府有限的管理能力和龐大的社會組織的結構性矛盾。在建設樞紐型社會組織的過程中，從原先由政府單一主導的社會治理體系中獲取“樞紐”性位置是實現“互依”式治理結構的必要前提。

本文以案例研究方式對浙江省H市的樞紐型社會組織“Y中心”進行個案研究，筆者于2020年11月至2021年2月通過參與式觀察和深度訪談收集資料，嘗試為以上問題提供實踐經驗與學理解釋。

（一）案例選擇

H市位于浙江省北部，截至2019年末，常住人口298萬。近年來，H市黨委和政府都注重社會組織和社會工作，出臺多項政策文件，從資金、宣傳、人才、技術等方面給予支持，培育各類社會組織和社會工作人才。H市Y公益組織發展中心（以下簡稱“Y中心”）于2014年成立，主要業務包括社會組織培育、第三方評估、標準化服務、社區社會工作服務等，作為H市社會組織發展的支持型與樞紐型中心組織，擁有11所高校和20多家同行樞紐型機構的督導支持，還有5位資深社會工作或NGO研究專家作為督導顧問。目前中心團隊成員15人，涵蓋社會工作、心理學、醫學、財務管理學、企業管理等專業人才，主要業務模塊包括社會組織培育、第三方評估、標準化服務、社區社會工作服務四大領域。Y中心于2017被H市民政局評為品牌社會組織和“5A級社會組織”。Y中心是H市民政標準化技術委員會秘書處單位，是H市重要的樞紐型社會組織，在市域社會治理結構中起到“紐帶”作用。

（二）成為“樞紐”：優勢條件、能力建設與資格獲取

1.先期優勢：制度環境下的內外雙向驅動

Y中心的創立來自于H市政府創新社會組織管理體制的需求和社會組織發展研究機構品牌擴散的雙重驅動力。2013年，為加強對社會組織的標準化管理，浙江省民政廳印發《浙江省社會組織評比達標表彰活動管理實施細則（試行）》。在此背景下，H市民政局開始積極尋求實現全市各類社會組織統一協調管理的新方式。最終，建設樞紐型社會組織成為主要實踐方向。同時，H市Y中心的創立緣起于長沙Y公益組織發展與研究中心的學者與負責人到H市進行培訓指導，初步設想拓展機構。①長沙Y公益組織發展與研究中心成立于2012年3月，在長沙市民政局登記注冊，致力于社會治理創新和專業服務提供；是集評估、督導、研究、服務功能為一體的樞紐型社會服務機構。在建立初期，H市內部政府治理改革的現實需求、外部理論支持和品牌經驗拓展需要的雙向驅動，賦予Y中心先期優勢，為其成為治理結構中的“樞紐”提供了支撐條件。

2.能力建設：社會組織培育為核心

在H市政府與長沙社會組織發展研究機構的合力下，Y中心成立并不斷發展升級，通過社會組織培育為核心領域的能力建設，獲得內部能力提升和外部治理資源。社會組織培育結合第三方評估、標準化服務、社區社會工作服務等工作共同構成了Y中心能力建設的體系。社會組織培育是Y中心貫穿始終的核心工作，以社會組織服務中心托管運營為主要載體進行社會組織孵化工作，連續5年承接4個平臺運營。同時，在Y中心擔任政府購買服務的評估方，對社會組織承接公益項目進行全流程督導，以第三方身份，作為政府與社會組織間的“中間人”。此外，Y中心擔任市民政標準技術委員會秘書處單位，參與基本公共服務和基層社會治理等方面的標準化建設。從2019年至今，參與管理社會組織公益創投標準、社會組織黨建、幸福鄰里中心建設與管理服務標準，起草《社會組織參與社區協商議事》《社區社會工作站建設與服務標準》《社會組織參與社區矯正》等地方標準。參與標準制定讓Y中心獲得了一般社會組織無法擁有的政策制定參與權，提升Y中心將管理和培育社會組織的實踐經驗理論化、制度化能力，以及從市域層面與政府部門共同規劃社會工作和公共服務的能力。科學、合理地參與社會組織管理工作，不僅需要宏觀理論視角，還需要微觀實踐經驗。社區社會工作方面，Y中心承接“社區幸福鄰里中心”試點項目，以派駐工作人員的方式，開展社區社會服務工作，進行社區協商議事、社區社會組織培育和社區居民服務等工作。直接管理經驗讓Y中心直面與其培育、督導的社會組織在社會服務中面臨的相似困境，能更直觀地了解一線情況，更好幫助社會組織進行社區工作。

在能力建設中，Y中心將“發展社會組織、創新社會治理”視為核心任務，通過全流程的幫扶、指導、評估項目運行，參與政策制定，獲取一線經驗等方式，形成社會組織培育循環結構，并有效促進政府、社會組織及志愿者實現廣泛合作。Y中心被H市民政局評為5A品牌社會組織，為“樞紐”位置的獲取提供了堅實基礎。

圖1 Y中心社會組織孵化流程

3.資格獲取：實現政社關系的雙向整合

Y中心以能力建設為“樞紐”位置的獲取構建起基礎，而真正實現成為政府與社會組織“紐帶”的目標還需要雙向整合政府部門與社會組織職能。在創立初期，借助外部理論指導，借鑒成熟樞紐型社會組織的運行模式，Y中心將“社會組織培育、第三方評估、標準化服務、社區社會工作服務”四大核心業中所涉及的不同層級、不同屬性的主體逐步聯結成為社會治理網絡，使自身成為一個積極主動且不斷獲得內外雙向賦權的行為主體。

樞紐型社會組織能有效緩解政府對社會組織管理“一放就亂，一管就死”的矛盾，這也使政府對包括Y中心在內的官辦①官辦樞紐型社會組織包括各類社會組織服務中心、行業協會與其他群團組織及其下屬機構。樞紐型社會組織給予更多信任與賦權，讓它們“集權威性、統籌性和協調性于一身”且在“官管民”到“民管民”的過程中帶有極強的行政色彩。[21]H市政府在職能轉移與推動社會力量發展的過程中，主動選擇了具有黨政部門支持并獲得長沙Y中心專業支持的H市Y中心作為同全市社會組織進行連接的紐帶。官方基于促進政府與社會組織間職能耦合的目標，將原本政府直接管理的部分社會職能交由社會組織承接。2016年，H市發布《開展政府職能向社會組織轉移試點工作實施意見》，以轉變政府職能為目標，簡政放權，將社會能自我管理、行業組織能自行解決的事務轉移給社會組織，《H市政府職能向社會組織轉移事項目錄》規定了政府部門職能轉移的事項名單。關于職能轉移方式，H市根據不同職能事項的屬性，安排“直接轉移”和“委托轉移”兩種形式向各類社會組織轉移。2016年至今，H市各類社會組織服務中心、行業協會與其他群團組織直接或間接地承接政府轉移的社會職能。

在政府強有力支持的有利形勢下，Y中心借助市政府的社會職能轉移的政策導向推動國家與社會關系的調整。通過雙向整合，“粘合”起政府部門與社會組織，實現組織間上下聯動和功能上內外粘合的結構性優勢。[22]以創建時期的優勢條件為發端，依靠社會組織培育中建設起的綜合能力，Y中心推動政府與社會組織間的雙向整合。由于政府需要減輕對社會組織直接管理的負擔；而社會組織也需要聯系政府獲得治理資源。因此，Y中心實現了社會治理體系中“樞紐”位置的獲取，“互依”式治理結構也在此基礎上展開。

四、增能、治理與平臺化：“互依”結構產生的作用

依托自身定位和在實踐中獲得的各項資源優勢，Y中心通過以社會組織培育為核心的能力建設實現自身聯結各基層治理主體的“樞紐”性質。“樞紐”位置的獲取是Y中心參與并改變政府、樞紐型社會組織、其他社會組織三者間關系，促進三方形成“互依”性治理共同體的前提。治理主體在行動中調整政府與社會的關系結構，而增能、治理與平臺機制是“互依”結構產生的附加作用。

（一）標準化項目制下的組織增能

“項目制”與“行政發包制”是近年來分析我國國家治理體系和政府運行模式的重要理論。行政發包制在政府內部上下級間形成發包關系并成為介于韋伯提出的科層制和外包制之間的一種混合形態。[23]項目制則表現為政府提供公共產品和公共服務，通過對民生性事務的財政轉移支付，強化國家的再分配能力以顯示社會公平。[24]這種“行政發包制”和“項目制”下的政府購買公共服務方式也成為目前政府管理社會組織并調配社會資源的流程和內核機制。[25]Y中心成為承接H市政府購買服務的主體，為政府職能轉型搭建國家與社會合作平臺。在聯結政府與各社會組織的過程中，Y中心將自身打造成多方利益契合的交匯點：一方面，政府購買服務能避免政府在社會事務方面投入過多精力和非財政資源；另一方面，以公益項目培養社會組織能力，給予有行動意愿和專業潛力的社會組織團隊至關重要的資金和政策合法性支持。同時，Y中心不僅成為了政府社會事務的承接者，還通過“項目”吸引和監管本地區社會組織。正如Y組織負責人在訪談①該訪談對象為現任H市Y中心主任，領導并負責Y中心各方面工作。中所提及：“只有這樣才有培育的作用，‘蝦兵蟹將’先培養一批，撒一點組織資金，300萬，在H市整個市區300萬其實很少。但有些社會組織看到了，來報（申請項目）。報了以后，他就會學習，逐漸的正規化。”②2021年H市政府給予Y中心進行公益創投項目的資金共300萬元，來自H市福利彩票收入。（訪談20210226）

Y中心以舉辦“H市社會組織公益創投會”的方式承接政府服務項目。截至目前，H市共資助700多個社會組織公益項目，累計投入3000多萬元福彩公益金。如果說項目制的政府購買服務方式滿足了政府職能轉型和實現組織外擴張的目標，那么對樞紐型社會組織來說則獲得了來自政府的合法性支持和社會的組織管理權限，而參與公益項目的社會組織則獲得權威背書、資金支持，三方通過彼此組織間的治理資源交換與共享，實現了組織“增能”。

在2021年的“第六屆H市社會組織公益創投會”中，Y中心延續了此前對社會組織參與公益項目的全流程監管與督導，并加強了H市政府著重要求的社會組織“團隊管理制度”與“經費審計監督”。政府民政部門為規范社會組織管理，制定統一的項目管理標準，所有參與項目的社會組織都需要簽署《公益創投項目協議書》，協議規定項目需提供詳細的執行情況及佐證材料，以保證項目的規范化。

“前兩年有些組織做到一半出現問題，就是因為管理團隊交接有問題，因為前面的管理制度沒搞好，大家不清楚自己干什么。”（第六屆H市社會組織公益創投會項目簽約儀式2021.2.26）

另外，財務制度監管也是公益項目創投中的另一核心重點。2020年受疫情影響，各級政府必須節約開支，在全市創投總資金被削減46萬元的情況下，Y中心運用其與政府部門的聯絡優勢保障了市區公益創投經費額度不被縮減。但政府部門也要求Y中心加強對項目資金運用的全流程標準化監管，更強調各社會組織根據項目通知書做好經費使用情況的記錄。

“前面幾年，我們只是總分不及格才停止或者追回。但是今年，財務不及格，也是要追回的。”（第六屆H市社會組織公益創投會項目簽約儀式2021.2.26）

公益創投項目要求社會組織將所負責項目的財務憑證資料保留30年，機構負責人或法人代表即使更換或離職，出現問題也可追責。這種接近終身負責制的財務負責制度，能夠確保財務報告和財務材料的完整及時。在政府給予的經費額度收緊并對Y中心提出嚴格管理項目資金的要求下，Y中心使用更為標準化、流程化的項目資金監管制度，加強了對各社會組織的指導和控制力度，政府、Y中心與社會組織在更嚴格的要求下從相對孤立走向了互相依賴下的組織能力協同提升。

“請別的單位的人講課，一下打給他5000塊錢或者1萬塊錢，這是不對的。只是把合作單位的這些老師或專業力量請過來，需要全權委托并建立協議書，明確具體內容。不是平白無故的做了一件什么事情，就拿多少錢整個打給他。你按根據你的項目里面的具體需求就一項一項打給他，這樣就比較清晰。”（H市第六屆社會組織公益創投項目簽約儀式2021.2.26）

綜上，在“項目制”運作的政府購買公共服務背景下，Y中心不僅將“項目”作為其承接的必要任務，還將嚴格標準化的項目制作為推動專業性社會組織培育的方式，力圖使承接項目的社會組織在“公益創投會”所要求的項目全流程督導下走向人事、規章和財務等多方面的專業化和標準化。在此過程中，Y中心與最具潛力的社會組織形成共生關系，在實踐中相互依賴。

“開始我們就把這個創投的工程搞得好長好復雜，每一個環節都是督導、評估、建議、指引，非常標準化的。從申報書開始，就要開大會培訓，網上申報加上線下申報。我們對怎么進行社區調研，調研檢查表怎么弄，然后你那個最終的社區調研的報告要蓋章。第二部分申報完后我們進行初篩，之后讓修改4到5次，是面對面修改。”（訪談20210226）

（二）多元化社區公共服務實現治理目標

社區社會工作服務是Y中心作為治理結構“樞紐”，在與基層社區相關的居委會、業委會、物業和居民等多方主體的互動中，通過執行政府社區服務政策的方式參與基層治理。在設置重點項目、進駐試點社區、社區協商議事、社區社會組織培育等服務中，Y中心同樣與政府、社會組織形成“互依”關系，推動基層社會治理效能不斷提高。

1.重點服務項目

社區綜合治理類項目被選中為H市民政部門年度重點推動的社會工作運營內容。作為重點考核項目，Y中心每月會對承接服務項目的社會組織進行例行檢查，出現無法有效解決的困難，社會組織可與Y中心對接，由Y中心會協助社會組織與相應政府部門進行協調。在社區綜合治理類項目中，Y中心重點選取“居家養老”項目，配合社會組織推進實施。在社區開展社會服務需要社會組織深度參與，并在基層社會治理中體現社會工作的專業性力量。為此，Y中心在引導社會組織進入社區前會進行一些前期準備，獲取居民關注，實現對社會組織的初步了解和早期互動。Y中心通過明確的分階段規劃，在先期工作中，使居委會、物業、社區居民等社區主體習慣Y中心與社會組織的存在，實現走向深度參與式的社會服務，提高社區工作質量。通過開展文化娛樂類居民活動，增加居民對社會組織工作人員的了解。隨著專業社工逐步獲得居民認可，居委會、業委會也對社會組織參與社區治理充分理解后，多元化且有重點的社區公共服務得以展開。

“居家養老”項目以社區老年食堂建設和志愿者上門服務為先期準備逐步推進。在Y中心的推動下，試點社區建設起老年食堂，后改為社區食堂。社區食堂兼具公益與盈利雙重屬性，擁有“造血”功能。對行動困難的老人，由志愿者提供基本生活照料服務。Y中心在與社會組織、社區內部各主體“互依”合作的基礎上，對經濟困難、失能、失智、失獨、獨居等特殊老年人，進行居家養老服務。通過將“居家養老”作為重點服務項目推進，Y中心幫助承接項目的社會組織同社區進行聯結，并在具體公益服務中牢固自身樞紐功能。

2.進駐試點社區

Y中心派出人員常駐YJ社區，并在社區所轄的6個小區范圍內開展社會組織參與社區治理試點工作。Y中心常駐的試點社區成為Y市2020年度8個五星級幸福鄰里中心之一。通過派駐人員進駐試點社區并參與運營“幸福鄰里”中心的相關社區公共服務，Y中心、同社區居民、居委會、物業公司等交往更為緊密，通過直接參與社區治理，Y中心獲得社區治理一線實踐經驗，并與目前的社會組織政策和管理模式進行比較，獲得調整、彌補不足的可能性。與社區基層組織和社會組織的“互依”和互助，為社區提供了成為樣板模范的機會，讓試點模式下的社區治理創新得到實踐檢驗。

3.社區協商議事

協商議事是基層社會民主的重要形式，在社會成員“原子化”的時代，有效的社區協商議事需要對社區居民進行長期培養，實現社區基層社會再組織化。為此，Y中心與各街道、區級民政部門合作，建立社區“鄰里中心”并通過社工組織活動，讓居民從家里“走出來”，打破居民間的關系隔閡。隨著居民間關系的拉近，社工組織幫助居民組建團隊進行自我管理，參與社區公共事務。“幸福鄰里中心”成為H市基層治理品牌項目，逐步實現了社區、社會組織和社會工作的整體性運作。

由Y中心組織社區居民、物業公司、社會組織等多方參與，在多個社區進行協商議事，主題包括垃圾投放驛站選點、社區綠化、社區污水管道整治等社區公共生活領域。在社區兩委的引領和第三方的協商議事規則下，根據《幸福鄰里中心建設與服務管理規范》的要求廣泛征集社區居民意見，最后，根據“少數服從多數”原則，確定最終方案并予以公示。社區居民協商議事過程中，Y中心、社區工作人員、社區居民等多方共同參與下，依賴各自優勢的治理資源，形成社區多元共治治理結構。

4.社區社會組織培育

Y中心對社區社會組織的培育目標相較于承接政府購買服務項目的專業性社會組織有很大不同，按照Y中心規劃：“在老年人比較多的社區，我們中心進行社會組織培育，很多老年人喜歡唱唱跳跳，那么我們也支持他們組建了合唱隊、舞蹈隊。”（訪談20210222）Y組織進行社區社會組織培育的目標是實現居民自組織，并逐步在自我管理中加強社區居民凝聚力，構建和諧社區人際關系氛圍，為協商議事和社區社會服務開展提供人際關系支持。

同時，Y中心也將社區社會組織作為發展專業性社會組織的搖籃。一方面表現在并未對“僵尸組織”進行清理，因為絕大部分非專業社區社會組織未承接項目，也未使用公益資金，支持此類居民自組織存在。另一方面，對具有專業性社會組織發展潛力的社區社會組織，Y中心鼓勵其按照“公益創投”要求參與項目申報，引導它們向專業化發展。Y中心與居民自發形成的社區社會組織間形成了“互依”關系，基層治理也產生了穩定的組織“孵化池”。

（三）標準制定與第三方評估建立平臺

參與地方標準制定與進行第三方評估是Y中心同政府部門聯系的主要方式。Y中心作為政府與社會組織間的第三方，對承接項目的社會組織進行監督并評估項目的執行過程和結果。同時，Y中心陸續參與制定地方規范性文件，包括設計社區治理的社區矯正、社區協商議事、社區社會工作站建設等。此外，Y中心參與制定的《社會組織培育規范》《社會組織公益創投規范》《社會組織綜合黨委工作規范》等市級地方標準也在全省范圍內率先發布。

在協助政府進行涉及社會組織與社會工作的地方標準制定過程中，Y中心既加強了與政府的聯系，成為政府獲得相關標準制定的專業機構，又能匯聚社會組織、社工和服務對象的意見和建議，凝聚共識后并向政府反饋。這一過程突破了傳統“上傳下達”式的行政部門工作模式，使Y中心的連接樞紐作用進一步加強。同時，Y中心也在參與標準制定的過程中讓自己的工作方式和發展目標獲得了規范性文件的支持，增強了合法性。在系統化、綜合性的工作歷程中，Y中心將治理結構的幾條線狀流程串聯為治理網絡，建立起以自身為樞紐的政社互動平臺，結構性地實現政府、樞紐型社會組織、社會組織間的資源互補和能力提升。

五、行政化、功能受限與創新難：結構互依的現實困境

在社會治理共同體建設過程中，包括“Y中心”在內的樞紐型社會組織借助“政府代理”者身份，[26]嵌入社會治理各環節中，在與政府、社會組織形成互依結構、增強社會治理能力的同時，也面臨現實困境，具體表現在“項目標準化”與社會組織培育的矛盾；條塊關系下的“紐帶”功能限制；“形式化”帶來的社會治理創新困難等問題。

（一）行政化后果：重“項目”輕“培育”

互依結構中，樞紐型社會組織天然帶有的政府支持也導致其“行政化”程度在政府購買服務的“項目制”的運行和監管中不斷提高，成為培育社會組織培育的主要途徑。“項目”的全流程監管有助于社會組織實現標準化和專業化，但“項目創投”和不斷加碼的“留痕”要求下，以公益項目運作來培育社會組織的形式逐步顯現出形式主義的特征。這種情況從所有參與項目的社會組織都需簽署的《公益創投項目協議書》中就有所體現：每月執行情況、活動的照片和文字記錄、財務憑證、資金額度與使用方式、負責人追責制等。可見，自從“項目制”被確定為Y中心培育社會組織的主要形式后，社會組織在“全流程督導”要求下，其人事、規章和財務等多方面標準化獲得巨大提升。但與此同時，“項目”主導的社會組織培育模式很難完全涵蓋目標和效率之外的許多潛在指標，譬如相關社會組織成員的實際心理感受、工作獲得感與壓力等。此外，在公益項目走向標準化的過程中，基于奉獻與服務的社會工作理念，可能在形式主義和目標至上的各項標準之下產生動搖，這將對社會組織長期發展產生負面影響。未來，需要為樞紐型社會組織尋找“項目”之外，有效培育社會組織，將標準化與自主性有機結合，保持社會組織公益活動的志愿性，減輕“行政化”帶來的弊端。

（二）功能受限：部門利益與屬地化

在互依結構中，政府不同職能部門的利益差別與社區事務的屬地化管理也限制了Y中心作為樞紐型社會組織進一步發揮紐帶作用。職能部門利益差異給“紐帶”作用帶來的限制體現在社區業委會與物業的矛盾中。H市《物業管理條例》內容的發起方是建設局，且作為物業公司的主管單位，建設局在條例制定中偏向管轄的物業公司一方。在條例征求意見的過程中，社區業委會認為物業條例應向社區居民開放，而Y中心由于與建設局在組織關系和職能劃分上有緊密聯系，因此僅能在組織協調各方的過程中嘗試影響政策。在這個過程中，Y中心與居民、業委會開會討論，打市長熱線，最終不得不邀請城建局、物業公司、街道等各方開展調解會議解決社區業委會與物業的矛盾。可以說，部分間條塊分割讓治理資源的充分共享和各主體間協同行動受到了限制，提高了基層社會治理的成本。

社區事務的屬地化管理方面，資金、人力限制了公共服務質量。例如，“幸福鄰里”項目經費標準是每個社區2萬元，在資金、人力有限的情況下，Y中心不得不采取自己成員參與，由社會組織承接并且提高志愿者補貼的方式完成項目，這讓公共服務質量受到不利影響。

“招不到人，聽到工資就不來了，基層（工作人員）工資才（每月）3000多。”①該訪談內容來自Y中心駐YJ社區試點中心兩位一線工作人員和一位退休并長期參與Y中心社區服務的老年志愿者。(訪談20210226)

社會組織的社會認識不足。2021年K社區開展的元宵節社區活動中，由于K社區居委會與居民間關系并不密切，信息傳達出現偏差，導致現場較為混亂，嚴重影響了活動的實際效果。②筆者于2021年2月參與了Y中心對YJ社區3個小區的元宵節居民活動。居民不了解社會組織參與，將社會組織工作人員誤解成居委會或政府部門工作人員；同時，部分社區居委會工作人員也會將志愿者當成下屬，或因社會組織舉辦活動地點為社區屬地開展而加入額外要求。社區工作人員對于社會組織重要性的認識，目前仍然依賴上級政府的推進才能提高。2019年到2020年，隨著H市全市推開社會組織參與社區治理，社區工作人員的觀念才有了明顯轉變。但對社會組織和社會工作了解較少的基層社區干部在實際工作中，仍然帶有對社會組織的許多誤解，加大了Y中心幫助社會組織融入社區治理的困難，“紐帶”的聯結效果進一步受限。

Y中心通過理念倡導協助社會組織進入社區服務并帶動社區、街道干部的觀念轉變，還需要更長的時間。街道、社區對社會組織參與常表現出抵觸，把社會組織當成一種不可控的外來力量。對社區工作來說，社會組織進入社區增加責任風險和工作量。同時，一些資金原本可能劃撥社區，社區可自行調配或鏈接社區外資源，但由社會組織使用后，社區工作人員還需配合社會組織開展工作，這也加大了社區工作人員對社會組織的不理解。可見，亟需進一步深化政府職能部門“簡政放權”，并自上而下推動社區工作人員學習社會工作知識，突破條塊分割和屬地化管理中不利于樞紐型社會組織發揮“紐帶”作用，推動多元治理參與主體走向組織互助和功能互補。

（三）創新難：形式主義加重工作負擔

Y中心在社會組織參與社區治理的創新中都體現出一定程度的“創新困難”與“形式化創新”。在民政局層面，由于部門權力限制和責任規避的行政心理，涉及多部門權力限制或具有高責任風險的活動，如老年人的集體活動項目在實踐中很難執行。在各社會組織與社區居委會層面，由于自身資源、權力有限，且需耗費大量精力記錄、留痕各類“臺本”“賬本”的要求，導致很多日常性的、不利于留下文字、圖片、影像資料的社區服務被壓縮和擱置。社區治理和公共服務的創新形式被局限在“形式化”創新或“碎片化”創新。“元宵節燈謎游園會”等居民參與度高，便于影像留痕、時間、地點固定，經費易規范化管理的活動成為多方滿意的“創新”項目。但這樣的社區治理與公共服務“創新”，往往流于表面，不夠深入。在一定程度上，這類“創新”能逐步調動居民參與，但也因為其改變微弱，難以深入并常態化地幫助居民解決實際困難，難以對社區治理的真正難點、痛點進行針對性地解決。

六、結語

樞紐型社會組織作為基層社會治理體系與治理能力現代性建設中重要的參與主體，對調整政社關系，特別是在政府與社會組織關系中起到紐帶作用。為此，樞紐型社會組織需要適合自身功能定位的發展方式和行動空間。Y中心借助制度環境所賦予的資源優勢，通過核心業務的運作發展機構并與政府和其他社會組織形成社會治理的“互依”結構，但也存在因資源不足和多元主體利益差別而產生的困境和挑戰。