中國公共危機治理體系機構間網絡關系
——基于非典與新冠疫情期間政策量化對比分析

黃偉琨，楊劍

（安徽大學 管理學院，安徽 合肥 230039）

在經歷了許多次的公共危機事件后，我國的 公共危機治理體系已經逐步完善，隨之而來，我國政府各部門之間的分布結構與合作網絡也越來越復雜，如何準確厘清既有治理體系中各部門之間的關系，已經成為我國公共危機治理體系的一個重要議題。自2003年爆發非典型肺炎以來，我國政府以及大量學者開始反思和關注危機管理體系的建設。如何應對和完善危機管理機制和組織的建設逐漸成為公共管理學者需要思考和回答的問題。早在1955年原衛生部即頒布施行《傳染病管理辦法》，1989年頒布我國第一部《傳染病防治法》。抗擊“非典”期間，適時頒布施行《突發公共衛生事件應急條例》和修訂后的《傳染病防治法》。此后，《國家突發公共衛生事件應急預案》和《突發事件應對法》等法規制度相繼頒布施行。其間，我國應急管理體制機制迅速構建完善，形成與應急管理相關的16個國務院議事協調機構，以及覆蓋所有省級政府和絕大部分市、縣級政府的應急管理辦事機構。2004年，我國建成并啟用全球最大規模的傳染病監測網絡。2018年組建應急管理部，調整設立國家衛生健康委員會。2019年十九屆四中全會后，黨領導治理現代化目標下的組織重塑和職能重鑄加快推進[1]。處于公共危機這種沒有硝煙的戰場上，只有加強危機管控機制創新，整合信息戰略資源，激發公民社會責任擔當意識等，才能實現“戰役”的技防與人防完美結合，從而構建更加系統完備、科學規范、運行有效的危機治理制度體系，推進我國治理體系和治理能力現代化[2]。

目前學者們對于公共危機治理體系的研究基本歸結為對于整體治理體系的理論探究，即該如何改革與完善危機治理體系；或對不同體系框架的理論探究，即提出各種不同的且相對合理的治理體系結構。而這些探究大多為文字上的理論研究，并沒有對其結合定量化的研究。之所以對機構間關系的研究主要是定性的規范性研究，很重要的現實原因在于很難得到高質量的社會關系數據[3]?；诖?，本文通過提取公共政策文本中的結構性要素（發文機構）來實現對我國公共危機治理體系機構間的網絡關系的定量化分析。

一、基本概念厘定

在公共危機治理方面，我國學者大多遵循以多主體相互合作為主，包括政府與政府之間、政府與非政府之間、政府與社會組織之間等。其中，劉霞和嚴曉認為我國的公共危機治理體系是以政府為核心主導、第三部門組織化參與、企業制度化協同、上下互動的高度開放型組織網絡[4]。常明杰[5]、王琳[6]、張勤[7]等學者都認為我國公共危機治理體系需要從政府一元主體模式和“中心-邊緣”的同心圓治理模式向網絡合作治理模式轉型。這里所說的網絡，英文是network，而不是internet，也即這里我們所說的“網絡”指的是一種各機構間聯系相對緊密，但又有著明顯界限的，具有極大彈性但又有所集中的，相對地位、資源、信息平等對稱的綜合性多機構合作網絡。

相對于科層制，網絡制結構描繪了一種相對平等的關系。在這種關系中，各行為體在形式上是平等的。在制度層面，各行為體有平等的權利，任何一方都不能在未經另一方同意的情況下約束對方，但這并不排除權力不對稱的可能性[8]。傳統的自上而下、等級森嚴的科層制雖然不必完全摒棄，它仍有它不可或缺的作用，但是我們至少可以發現和建立并真正推動科層制之外的更具彈性、更加柔化、更有利于平等合作共同行動的組織體系，那就是網絡制。這種體制具有的優勢在于可以將現代化治理理論的作用充分地發揮出來，基于存在于網絡結構中的各個機構節點以及各機構所形成的柔性的網絡結構，治理理論將發揮其最大的效能。在這個網絡結構中，各個機構、部門甚至是個人或者其他的任何一個主體都可以隨時隨地地進行相互合作，從而實現管理的及時性、便利性，在面對隨時變化的未知危機事件時，其彈性化、靈活化的特點將成為極大優勢。隨著時間的推移，這種網絡體系無疑將成為蓬勃發展的組織形式。

在各機構關系方面，我國對于機構間關系的界定一直比較模糊，一部分學者認為僅僅政府機構才能稱為機構[9]。而另一部分人則認為機構不僅僅特指政府機關，還包括公民社會中的民間組織，比如非政府組織、公民自發組織的社會、協會、社區組織以及公民自發組織起來的各種運動等，又被稱為第三部門、公民社會組織等[10]。魏娜、范梓藤、孟慶國三位學者根據《現代漢語詞典》的解釋，將機構間關系定義為不同治理機構在公共事務治理過程中所形成的正式或非正式的互動、博弈機制[11]。即機構間關系不僅僅包括體制內的府際關系，還應包括體制外機構與體制內機構之間的互動關系。

本文考慮到政策本文計量的可操作性以及在面對重大公共危機時政策高度集中的特征，將機構間關系定義為僅中央層面的政府機關以及一些群團組織和行業協會在公共危機治理過程中的正式或非正式的互動、博弈機制。

二、數據基礎與研究方法

（一）數據來源

我國政府機構間關于公共危機治理的互動與合作是隨著政府機構改革以及特定事件的發生而發展的。自2003年非典疫情暴發以后，我國政府開始重視對公共危機治理體系的機構改革。直到新冠肺炎疫情之前，我國也經歷了一系列局部的公共衛生事件，相應的，我國的公共危機治理能力也在逐步提高，此次新冠肺炎疫情的全面爆發正是一次對于治理能力的考驗，因此，本文選擇非典型肺炎與新冠肺炎疫情為研究重點，來對比分析我國公共危機治理體系機構間網絡關系的內在變化機制。

這兩次疫情都具有極強的代表性，時間持續久、影響范圍廣、傳播性極強等都是其成為代表性公共危機事件的原因，因此本文將2003年4月2日至2003年12月30日、2020年1月23日至2020年11月10日作為主要時間段，在北大法寶數據庫疫情專題中搜集相關政策，在此基礎上結合中央政府網站及國家衛健委、國家交通運輸部等部門網站進行對比補充，并遵循以下三點要求進行篩選：第一，必須與“非典”和“新冠肺炎”兩次疫情高度相關，對一些邊緣化政策進行去除；第二，以國務院和國務院相關部門出臺的政策為標準，對地方性政策進行篩除；第三，主要選取一些確定性的、有具體操作方案的政策文本，例如相關法律法規、辦法、通知、意見、通告等類型，對一些案例、答復、試行方案等進行去除，最終共獲得637份可用政策文本。

（二）研究方法

近些年來，我國學者通過社會網絡分析（Social Network Analysis）對各個學科領域進行深入研究。例如，陳欣通過分析“一帶一路”沿線國家科技合作的社會網絡，得出其網絡整體結構、核心節點、拓撲結構及高頻合作對的演化過程[12]；朱桂龍與程強通過分析我國產學研成果轉化政策主體的社會合作網絡，得出我國產學研成果轉化政策制定主體眾多，網絡規模擴大，核心節點影響力增強等結論[13]；高霞與陳凱華則基于復雜網絡分析方法，研究我國ICT領域產學研合作創新網絡形成的動力學機制和結構演化特征，并為決策者制定合理的產學合作政策和ICT產業發展戰略提供了理論依據[14]?？梢钥闯觯鐣W絡分析方法已經被廣泛應用于各類主體關系網絡的研究中，這也為公共危機治理體系機構間網絡關系的構型提供了重要的經驗性支撐。

本文將不同機構間對于同一危機事件的聯合發文行為視為這兩個機構間存在聯絡關系，以此構建一個網絡體系，利用Ucinet6軟件計算不同網絡關系間的密度和中心度，并繪制中國公共危機治理體系機構間關系網絡圖譜。之所以用密度和中心度來刻畫我國公共危機治理體系機構間關系網絡圖譜，是因為相對于其他指標而言，中心度和密度更能準確刻畫網絡的形態特征[15]。

具體而言，中心度與密度均是利用Ucinet6軟件并根據相應公式計算得出的數據。二者都是對于整體網絡結構的一種定量化描述，前者更傾向描述一個網絡結構的集中程度，對于某一個節點來說，中心度表示的是其在整體網絡結構中處于何種地位，中心度越大則表示處于此節點位置的機構在網絡體系中的地位越高。據此，將中心度的概念擴大到整個網絡體系中，中心度則演變為中心勢，中心勢越大則表示整個網絡結構越集中，集權程度越高。與之相反，中心勢越低則表示整個網絡結構由多個節點所控制，網絡結構體系更加多元化。后者則傾向于描述的是一個網絡結構中各個節點間的關聯程度，密度越大則表示此網絡結構體系中各節點間的聯系越緊密，密度越小則表示在網絡結構中各節點間相互聯系的占比越小，幾乎都處于獨立狀態，整體網絡呈現分散形態。

最后，為了進一步對我國公共危機治理體系機構間的網絡形態進行分析和解讀，本文基于中心勢和密度，建立一個二維分類圖，用以表示不同的網絡構型。

如圖1所示，第一類為多元分散型，其表現特征為網絡中心勢與網絡密度都較低，即機構間集權性質和聯系程度都較低；第二類為集權分散型，其表現特征為網絡中心勢較高而網絡密度較低，即機構間集權性質較高，而聯系程度較低；第三類為多元緊密型，其表現特征為網絡中心勢較低而網絡密度較高，即機構間集權性質較低，而聯系程度較高；第四類為集權緊密型，其表現特征為網絡中心勢和網絡密度都較高，即機構間集權性質和聯系程度都較高。

圖1 公共危機治理體系機構間網絡關系類型

三、公共危機治理體系機構間網絡關系對比分析

（一）政策文本描述性分析

在本文篩選出的共637份政策文本中，由某個獨立的機構出臺的政策本文數量為502份，由兩個或兩個以上機構聯合發文的政策本文數量為135份。其中非典型肺炎時期共182份政策文本數據，新型冠狀病毒肺炎時期共455份政策文本數據。在這兩個時期中，政策文本和發文機構在數量上呈現明顯的非均衡分布（見表1、表2）。

其中，表1為非典型肺炎期間的政策發文機構統計。表1顯示由黨中央部門機構、國務院各部委、直屬機構、議事協調機構發布的部門規范性文件和部門工作文件數量最多，達到91.6%。由國務院發布的行政法規、國務院規范性文件雖然數目較少，但是這些文件都是級別較高的綱領性文件，統領公共危機期間政策目標的基本方向。由最高人民法院、最高人民檢察院發布的司法解釋相對較少，僅僅只有1份文件。在182份政策文件中，有5份是由群團組織和行業協會發布的相關團體規定和行業規范。

表2為新型冠狀病毒肺炎期間的政策發文機構統計。與表1結構相似，表2顯示由黨中央部門機構、國務院各部委、直屬機構、議事協調機構發布的部門規范性文件和部門工作文件數量最多，占據總發文數的比例達到了90.8%。與非典型肺炎時期相同，由國務院發布的行政法規、國務院規范性文件也是級別較高的、數量較少的綱領性文件。由全國人大常委會發布的法律文件和最高法、最高檢發布的司法解釋和兩高工作文件數量也較少，一共9份文件。由群團組織和行業協會發布的團體規定和行業規范一共7份文件。

表1 非典疫情期間政策分布

表2 新冠肺炎疫情期間政策分布

對比來看，新冠肺炎疫情期間我國政府相較于非典型肺炎期間作出的改變比較明顯。首先，從政策數量上來看，大幅提升，說明政府對于公共危機的應對更加全面、細致。其次，從聯合發文占總發文數的比例來看，新冠肺炎疫情期間比例大幅增長，從12.7%增加至24.6%，這表明政府各部門在應對公共危機時的聯動網絡更加密切，也從側面說明了我國公共危機治理體系網絡的成熟化。

（二）公共危機治理體系機構間網絡階段對比分析

本文通過Ucinet6軟件計算出不同機構在不同時間里的合作網絡的密度和中心勢，并進一步使用NetDraw軟件處理不同發文機構間的矩陣關系，繪制出“非典”時期和“新冠肺炎”時期中央層面不同治理機構間的網絡圖譜（如圖2、圖3）。兩個網絡圖譜中每個單獨的方塊代表一個獨立的治理機構，兩個治理機構之間存在連線則代表這兩個機構間存在聯合發文行為，并且連線越粗代表兩個機構間聯系越緊密，即聯合發文數量越多，每個方塊的大小則由中介中心性（Betweenness）來決定，其表示的含義為經過某個節點的最短路徑數目，即方塊越大代表此機構與別的機構的聯系程度越頻繁，在整個網絡結構中起到中介的作用。本文通過計算兩次疫情期間的網絡密度與網絡中心勢，并結合2003年和2018年政府機構改革，得出我國公共危機治理體系機構間的網絡關系特征及變化。

圖3 新型冠狀病毒肺炎期間公共政策制定機構間合作網絡

1.非典型肺炎期間公共政策制定機構間合作網絡

根據圖2和表1可以看出，非典型肺炎期間發布的政策共有182份，其中單獨發文數為159份，聯合發文數為23份。此次疫情可謂我國發生的第一次具有重大影響的傳染性疫情，政策部門在應對此次疫情時，初期的反應速度較慢，隨著疫情的發展而逐步作出相應反應。因此，可以看出本次疫情政策發布機構占據中心地位的是原衛生部，主要因本次疫情中的大部分政策都是為了抑制疫情傳播而出臺。與其聯合發文的機構主要包括財政部、國家發展和改革委員會、民政部以及原交通部，他們發文目的是為了維持社會穩定，保障民生。

圖2 非典型肺炎期間公共政策制定機構間合作網絡

非典型肺炎期間的公共政策制定機構間合作網絡的密度為0.063，中心勢為0.424，密度相對來說比較低，而中心勢相對較高，是因為當時我國政府初次面對重大疫情公共危機，故在面對此次疫情時，我國政府采取高度集權的管理方式，各個部門機構間聯動相對較弱。

2.新型冠狀病毒肺炎期間公共政策制定機構間合作網絡

相比上一階段，新冠肺炎疫情期間發布的與疫情高度相關的政策文件數量呈現巨大增長，共發布了455份政策文件，其中單獨發文數為343份，聯合發文數為112份。這不僅與此次疫情的傳播能力、持續時間有關，更與疫情的全球化相關。如何做好常態下對境外疫情的防控成為此次疫情的防控重點。因此，中國民用航空局、國家移民管理局、外交部在圖譜中的節點較大。

從其網絡圖譜中可以看出，國家衛生健康委員會占據主導的地位，財政部、人力資源和社會保障部緊隨其后。此次疫情整合了原衛生部以及國家衛生和計劃生育委員會職能的國家衛生健康委員會起到統領全局的作用，在疫情初期，整個社會處于“戰時”狀態，醫療資源極度缺乏，人民情緒不穩定，此時就需要科層制的治理手段，由一個總領部門來統一規劃資源，按部就班，井井有條，從而使資源得到合理、充分運用，群眾在大環境的影響下情緒逐步穩定并自覺參與到防疫工作中。

需要特別強調的是，圖譜存在“應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯防聯控工作機制”這一機構節點。這一特殊機構在圖譜中雖然并未與其他機構節點產生任何連接，但并不代表其只是一個單獨的發文機構。它是由國家衛生健康委員會牽頭建立的，成員單位共32個部門。聯防聯控工作機制下設疫情防控、醫療救治、科研攻關、宣傳、外事、后勤保障、前方工作等工作組，分別由相關部委負責同志任組長，明確職責，分工協作，形成防控疫情的有效合力[16]。在疫情期間，聯防聯控機制共發文78次，其中有11篇屬于國務院規范性文件，9篇部門工作文件，58篇部門規范性文件，從發文機構層次上可以看出，此機制涉及部門層次眾多，具有較高的靈活性，滿足了張仲權提出的建立公共危機管理快速反應機制這一要求[17]。它可以在危機事件發生后果斷采取措施，利用各種社會資源，及時控制事態蔓延，迅速恢復正常秩序。

新型冠狀肺炎期間，公共政策制定機構間合作網絡的密度為0.098，中心勢為0.392。相較于非典型肺炎期間，網絡密度相對較高，網絡中心勢相對較低，這說明我國政府在面對突發疫情時所發布的政策相對靈活，各部門間聯系越來越緊密，且集權性質相對削弱。不論是從政策覆蓋面，還是政府面對疫情的反應速度，各部門間的聯動合作都有較大改善。因此，可以看出我國公共危機治理體系機構間網絡關系越來越完善、合理。

四、結論與展望

（一）結論

根據以上分析與討論，本文以2003年非典型肺炎疫情和2020年新冠肺炎疫情時期共637份政策文本為數據樣本，將其按照發文層次、發文機構及發文數量進行分類統計并對比分析，同時通過NetDraw軟件繪制的網絡圖譜直觀的分析兩個不同時期的危機治理體系結構，得出其網絡中心勢和網絡密度等相關數據，從而總結出以下結論：

1.我國公共危機治理體系機構間網絡結構類型由集權分散型向多元緊密型轉變

從圖1和表3可以看出，在非典型肺炎期間，我國公共危機治理體系機構間網絡關系屬于模式Ⅱ，集權分散型，其網絡密度為0.063，網絡中心勢為0.424，節點平均距離為1.930，其表示的具體含義為各個機構間達成合作的最短平均路徑，這項數據與網絡中心勢共同反映了機構間網絡關系的集權程度。在新冠肺炎期間，我國公共危機治理體系機構間網絡關系則屬于模式Ⅲ，多元緊密型，其網絡密度為0.098，相較非典型肺炎期間上升一些，表明我國公共危機治理體系機構間的聯系程度越來越高。而在此期間，機構間網絡中心勢為0.392，相較非典型肺炎期間下降一些，表明我國公共危機治理體系機構間的集權程度有所下降，整個網絡體系向多元型轉變，同樣的，此期間的網絡節點平均距離為2.090，相較非典期間有所增加，也可以佐證這一轉變。

表3 我國公共危機治理體系機構間網絡機構特征

2.我國公共危機治理體系機構間網絡關系呈現擴大化的趨勢

表3顯示，新冠肺炎期間的發文數量為455份，相較非典型肺炎期間的182份，大幅度上升。同樣的，在不考慮機構改革與變遷的情況下，參與到我國公共危機治理體系的機構數量也呈現大幅增加的狀態，從非典型肺炎期間的46個治理機構發展到新冠肺炎期間的80個治理機構。這兩項數據都表明我國公共危機治理體系機構間網絡關系正呈現擴大趨勢。

對比這兩次重大疫情來看，增加的機構多為一些群團組織與行業協會，例如中國殘疾人聯合會、全國老齡工作委員會、全國婦女聯合會以及全國愛國衛生運動委員會等，主要原因是我國政府在面對這種重大疫情時，更加注重社會團體所發揮的作用。同時，一些銀行、證券機構也有所增加，比如中國進出口銀行、上海證券交易所、深圳證券交易所等，這些機構是由于新冠肺炎疫情持續時間久，對經濟影響較深而增加的。還有一些對外機構也呈現增長趨勢，比如外交部、國家外匯管理局、國家移民管理局等，這是因新冠肺炎疫情的全球化所造成的。

綜合來看，在經歷了非典和新冠肺炎疫情之后，我國的制度優勢正逐步轉變為治理體系優勢，集中了更多可用力量，參與到危機治理中來。

3.我國公共危機治理體系法制化治理加強，機構網絡核心向黨委領導轉變

從圖2中可以發現，中共中央辦公廳和國務院辦公廳單獨聯合發文，并未參與整體網絡結構，但這并不代表這兩個發文機構不重要，相反的，二者作為具有統籌性的治理機構，對于整個治理體系具有全局指導性。同樣的，圖3中中國共產黨中央委員會、中央軍委與國務院也獨立于整體網絡結構單獨聯合發文，統籌規劃整個治理體系機構網絡。對比來看，從中共中央辦公廳到中共中央委員會兩個機構的轉變可以發現，我國公共危機治理體系機構網絡的核心已發生變化，從黨委間接領導，政府統一指揮向黨委直接領導，部門聯防聯控轉變[18]，黨的領導不斷加強。

更加深入地觀察發文機構的發文層級和數量，可以發現新冠肺炎期間類似國家衛生健康委員會、財政部、交通運輸部、國家發展和改革委員會等行政級別較高的機構發文數量變多，并且最高檢與最高法也從非典疫情期間的單獨聯合發文轉變為參與整體網絡結構，相關法律文件也相應增多，這也是我國堅持依法治國的必然。

4.我國公共危機治理體系各機構間網絡關系正處于合理演變中

在這兩次相隔17年的疫情危機治理歷程中，每個獨立的治理機構都治理著各自相應的范圍，他們在自己的領域中都發揮著至關重要的作用，但由于危機的公共性，這些機構不可能在治理網絡中獨立存在，因此，他們又依據危機治理中的相關性彼此聯系在一起，形成錯綜復雜的合作關系。從公共危機的內在特性來分析，職能有所差異的治理機構在遇到公共危機事件時，特別是涉及各領域間的問題時，各個機構間的聯合與協同是必然的發展趨勢。如交通運輸部與國家衛生健康委員會之間的聯系會相當緊密，兩個機構之間通過控制人員流動傳播展開合作，從而達到有效控制疫情的目的。盡管我國公共危機治理體系發展十分迅速，但是新的危機隨時會來，這種危機形勢大都沒有前車之鑒，照搬照用先前的管理方式行不通。由于危機事件的不確定性與緊急性，不同職能與不同管轄領域的機構主體之間相互合作的網絡治理結構便成為解決危機的必然選擇[19]。

從整體網絡結構來看，占據重要角色的機構主要為國務院組成部門或國務院直屬機構等層級較為接近的部委機構。對比這兩次具有代表性的重大疫情，隨著時間的推移，由于危機的影響范圍不同、持續時間不同以及我國政府的機構改革等因素，我國公共危機治理體系機構間網絡結構正在逐步向合理化演變。從非典型肺炎期間的低密度、高中心勢到新冠肺炎病毒疫情期間的高密度、低中心勢的變化，可以看出，我國公共危機治理體系機構間的網絡關系已經從最初的高度集權、低網絡化發展到適當集權、高度網絡化的狀態。這樣一種演化過程更加表明我國公共危機治理體系機構間關系在一次次的未知危機的考驗下，正逐步向合理網絡化發展，擺脫原有單一政府的簡單管理。

（二）展望

1.我國公共危機治理體系尚未形成權責協調、優化協同、一核多元的合作治理結構

在經歷了非典與新冠肺炎兩次重大疫情危機之后，我國公共危機治理體系已發生巨大變革，特別是在此次新冠肺炎疫情的驅動下，我國公共危機治理體系變得更加完善。然而，公共危機治理體系，不僅包括政府與政府之間、政府與社會組織之間，還包括政府與公民之間的協同合作。隨著社會發展，公共危機的不確定性越來越強烈，復雜性也隨之增加，在面對這些未知的困難事件時，僅僅依靠政府機構的網絡化合作是遠遠不夠的。我們需要建立一個由中央-區域-地方三個層次的多元治理機構組成的網絡結構體系，并且，在每個層次的危機治理網絡中都需要設置該層次的決策核心機構，設定無爭議的、清晰的機構形式及職能，以此來整合該層次治理網絡中各個成員組織間的配合行動[20]。在此治理機構網絡體系中，各級機構在履行自我職能的同時還需要和廣大社會組織以及公民進行全方位、立體化的聯絡，從而在整個社會中形成一張松弛有度、層次分明的合作網絡，時刻準備好應對未知的公共危機事件。

2.群團組織與行業協會尚未充分發揮應有作用

在本次新冠肺炎疫情事件中，公民對于韓紅個人組建的慈善組織和對武漢紅十字會的情感態度上表現出了巨大差異，這主要是由于民眾多年來對于官辦慈善機構的不信任情緒的累積[21]。這一事例表明群團組織與行業協會仍然缺乏與各危機網絡機構及公民之間的良好溝通。

在目前的公共危機治理體系中，群團組織與行業協會相較于非典時期所發揮的作用已經變得更加突出，發文數量有所增加，但在整體網絡結構中所占有的比例仍十分渺小。公共危機所涉及的機構廣泛性，一核多元的合作治理結構是未來發展的必然，任何機構組織都發揮其不可或缺的作用，因此我國在未來的公共危機治理體系建設中，務必重視群團組織與行業協會的作用。

本文通過對中央層面機構政策發文進行量化分析，并統計測量各機構間的密度與中心勢從而更加深入的探究我國公共危機治理體系中機構間的互動關系，或能為今后研究和改進我國公共危機治理體系提供新的研究方式。