政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的結(jié)構(gòu)邏輯與推進(jìn)策略

杜倩博

〔摘要〕借鑒物質(zhì)化學(xué)反應(yīng)的一般規(guī)律，從政府部門(mén)輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置和職能配置實(shí)踐可知，政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”可以看作一個(gè)政府部門(mén)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”建立在部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其組成元素的基礎(chǔ)上，旨在實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)部元素的有效銜接與深度融合。政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”應(yīng)遵循部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素的制約共變邏輯，基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正式自主性與事實(shí)自主性形成縱向上的制約共變關(guān)系，在輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間形成橫向上的制約共變關(guān)系。同時(shí)，也應(yīng)遵循部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素深度融合邏輯，形成縱向上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)班子之間、橫向上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同關(guān)系。因此，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”，應(yīng)采取部門(mén)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方式，通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同，完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕機(jī)構(gòu)改革，“化學(xué)反應(yīng)”，政府部門(mén)，內(nèi)部結(jié)構(gòu)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2022）01-0092-09

長(zhǎng)期以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)改革關(guān)注較多的是機(jī)構(gòu)外延式整合，而內(nèi)涵式的政府部門(mén)機(jī)構(gòu)建設(shè)尚待繼續(xù)大力推進(jìn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“完成組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了‘面’上的問(wèn)題，真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)’，還有大量工作要做。”〔1〕106因此，實(shí)務(wù)界如火如荼地推進(jìn)著機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”，并形象化地稱(chēng)之為機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”。其中一條重要思路是重視部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。例如：探索內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，將部門(mén)職能細(xì)化分解到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)〔2〕，科學(xué)設(shè)定部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能清單、編制、崗位、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、崗位的職能有效銜接〔3〕;在部門(mén)內(nèi)部強(qiáng)化“分解反應(yīng)”方程式，將部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能分解為若干工作任務(wù)，并對(duì)每項(xiàng)工作制作流程圖〔4〕;運(yùn)用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)思維優(yōu)化政府流程，促進(jìn)部門(mén)內(nèi)部數(shù)據(jù)融合〔5〕。這些舉措旨在實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職能與人員的有效匹配和深度融合，最終推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”取得成效〔6〕。

與實(shí)務(wù)界如火如荼的改革實(shí)踐形成鮮明對(duì)比的是，理論界對(duì)這一問(wèn)題尚未引起足夠重視，特別是從部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革視角進(jìn)行的研究還明顯不足。相關(guān)研究體現(xiàn)在早些年的內(nèi)涵式大部門(mén)制改革、機(jī)構(gòu)合并誘發(fā)的新問(wèn)題、大部門(mén)制組織模式與權(quán)力結(jié)構(gòu)、部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與整合等研究當(dāng)中。因此，從部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的視角，探討政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”的邏輯與途徑，是當(dāng)前政府改革領(lǐng)域的重要問(wèn)題。

一、政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的概念與結(jié)構(gòu)邏輯

政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”研究，可借鑒物質(zhì)世界中化學(xué)反應(yīng)的基本規(guī)律，從而對(duì)機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”產(chǎn)生思維上的啟發(fā)。基于此，應(yīng)從部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的視角回答如下兩個(gè)問(wèn)題：什么是政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”？機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”總體上遵循著哪些組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的基本邏輯？

（一）何謂政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”

“化學(xué)反應(yīng)”指的是物質(zhì)發(fā)生化學(xué)變化而產(chǎn)生性質(zhì)、組成、結(jié)構(gòu)與原來(lái)不同的新物質(zhì)的過(guò)程。物質(zhì)在發(fā)生“物理聚合”之后，不同物質(zhì)的結(jié)構(gòu)組成元素之間會(huì)發(fā)生相互作用與共同變化，并且通過(guò)新的“化學(xué)鍵”將各種物質(zhì)組成元素緊密連接、融合在一起，形成新物質(zhì)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)狀態(tài)，從而完成物質(zhì)的化學(xué)反應(yīng)過(guò)程。

物質(zhì)化學(xué)反應(yīng)規(guī)律為本文研究政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”提供了重要啟示。完成了機(jī)構(gòu)整合的“物理聚合”之后，政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”應(yīng)關(guān)注如下三個(gè)層面的含義：其一，機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”建立在政府部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其組成元素的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極探明政府部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其組成元素。機(jī)構(gòu)改革遵循著結(jié)構(gòu)與流程兩條道路之間的辯證邏輯：結(jié)構(gòu)關(guān)注的是元素之間的關(guān)系問(wèn)題，為流程和功能設(shè)定基本的排列組合;流程關(guān)注過(guò)程和組織運(yùn)行，能夠?yàn)榻Y(jié)構(gòu)的形成與發(fā)展提供資源。因此，政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”首先是一個(gè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。從實(shí)踐情況來(lái)看，政府部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素主要包括領(lǐng)導(dǎo)班子成員、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等，其中的領(lǐng)導(dǎo)班子成員是政府機(jī)構(gòu)改革的首當(dāng)其沖者，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置也會(huì)隨著部門(mén)職能的整合進(jìn)行優(yōu)化。其二，部門(mén)內(nèi)部組成要素之間發(fā)生相互聯(lián)系的共同變化，部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在相互制約與依存的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)各自的職能優(yōu)化。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以靜態(tài)的職能配置為基礎(chǔ)，在行使職能的過(guò)程中會(huì)與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)聯(lián)，從而形成相互制約與依存的動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制，而“化學(xué)反應(yīng)”恰恰發(fā)生在這種動(dòng)態(tài)的運(yùn)行機(jī)制當(dāng)中。其三，部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間應(yīng)形成有效的職能協(xié)同與深度融合，使得機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式、機(jī)構(gòu)內(nèi)部各要素的配置以及相互關(guān)系都形成新的穩(wěn)定狀態(tài)。政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”就是在促成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與其他主體之間新的制約與依存關(guān)系后，在組織運(yùn)行的過(guò)程中形成彼此之間穩(wěn)定而有效的銜接、協(xié)同、融合。在此基礎(chǔ)上，改革后的機(jī)構(gòu)在性質(zhì)與功能上才能發(fā)生改變，部門(mén)內(nèi)部職能劃分與相互聯(lián)系更加合理，機(jī)構(gòu)在動(dòng)態(tài)運(yùn)行上更加具有效能，更能體現(xiàn)公平性與民主性。

（二）政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”結(jié)構(gòu)邏輯的分析框架

對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”進(jìn)行分析，應(yīng)該明確政府部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)及其內(nèi)部元素之間的關(guān)系框架（如圖1所示）。筆者對(duì)H省37個(gè)省直單位（包括H省政府辦公廳、政府組成部門(mén)、政府直屬機(jī)構(gòu)、政府直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合考察后看到，除領(lǐng)導(dǎo)班子以外，每個(gè)政府部門(mén)的結(jié)構(gòu)元素主要包括兩類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這體現(xiàn)著組織內(nèi)部直線(xiàn)職能和參謀職能相區(qū)分的組織規(guī)律。業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)處理部門(mén)內(nèi)與機(jī)構(gòu)職能息息相關(guān)的各種業(yè)務(wù)，直接與部門(mén)服務(wù)或管理的對(duì)象相關(guān)聯(lián)，制定與業(yè)務(wù)相關(guān)的各項(xiàng)制度并監(jiān)督實(shí)施。輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要為領(lǐng)導(dǎo)班子服務(wù)，起參謀、協(xié)助作用，對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、綜合或服務(wù)。

其中，業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依據(jù)各部門(mén)職能細(xì)分而設(shè)置與配備，輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作性質(zhì)不同劃分為如下三類(lèi)（具體設(shè)置情況如表1所示）：一是決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)內(nèi)部政策研究、起草重要文件文稿、規(guī)劃制定、信息處理等決策支持性工作;二是管理服務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政服務(wù)、機(jī)關(guān)管理等工作;三是監(jiān)督類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)，其主要職能是對(duì)部門(mén)管轄范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督，以提升工作效率、保障各項(xiàng)政策的落實(shí)、預(yù)防與懲治腐敗。需作出特殊說(shuō)明的是，紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)的性質(zhì)并不屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是隸屬于紀(jì)委、獨(dú)立于部門(mén)的反腐敗機(jī)構(gòu)。但是，由于紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)駐在部門(mén)工作，是部門(mén)內(nèi)部組織良性運(yùn)行的關(guān)鍵力量之一，因此本文將其與監(jiān)督類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一同討論。

以上述結(jié)構(gòu)元素為基礎(chǔ)，政府部門(mén)內(nèi)部存在著結(jié)構(gòu)元素之間如下兩個(gè)方面的“化學(xué)反應(yīng)”邏輯：一是基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化的結(jié)構(gòu)元素制約共變邏輯。“‘結(jié)構(gòu)’是一個(gè)完整的整體，它雖然由許多元素組成，但這些元素間是緊密相互制約的，以致其中的任何一個(gè)都無(wú)法獨(dú)自發(fā)生變化。”〔7〕80各元素之間通過(guò)互相影響的共同變化來(lái)實(shí)現(xiàn)事物結(jié)構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)化，即實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的“化學(xué)反應(yīng)”。政府部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處于縱向與橫向的兩種制約共變關(guān)系當(dāng)中：從縱向看，領(lǐng)導(dǎo)班子與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力此消彼長(zhǎng)、相互制約，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化相應(yīng)帶來(lái)領(lǐng)導(dǎo)班子權(quán)責(zé)的變化，進(jìn)而帶來(lái)部門(mén)組織中縱向關(guān)系上的變化，促成部門(mén)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化、性質(zhì)轉(zhuǎn)變和功能優(yōu)化的“化學(xué)反應(yīng)”;從橫向看，輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均需進(jìn)行自身的職能優(yōu)化，將各自的職能與優(yōu)勢(shì)限定在合理范圍內(nèi)，形成二者之間的良性關(guān)聯(lián)與制約。二是基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能協(xié)同的結(jié)構(gòu)元素深度融合邏輯。結(jié)構(gòu)元素之間只有形成穩(wěn)定的相互協(xié)同關(guān)系與深度融合，才能在化學(xué)反應(yīng)的基礎(chǔ)上形成穩(wěn)定的、具有約束性的物質(zhì)新結(jié)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”同樣需要內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間形成深度融合狀態(tài)，這主要基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同邏輯，根源于二者之間存在著潛在的沖突性：輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)本質(zhì)上是組織領(lǐng)導(dǎo)者的參謀助手而非實(shí)際控制者，但是“幫助和控制的界限常被打破，‘純參謀’作用常摻雜著發(fā)布命令和提供建議的成分，甚至輔助單位的明顯謙虛也會(huì)被認(rèn)為是權(quán)力的運(yùn)用”〔8〕106，從而犧牲業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主性。然而，如果輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的控制手段，其建議也往往難以被業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)真正接受。此外，領(lǐng)導(dǎo)班子與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間需要等級(jí)型職能協(xié)同，單個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間同樣需要平行的職能協(xié)同。

二、結(jié)構(gòu)元素制約共變邏輯：部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化

政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”，一部分任務(wù)就是通過(guò)縱向上領(lǐng)導(dǎo)班子與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能制約共變、橫向上兩類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能制約共變，形成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)較為清晰的職能界定，形成縱向與橫向的制約關(guān)系，實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)部職能結(jié)構(gòu)的平衡與穩(wěn)定。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和職責(zé)體系建設(shè)更重視組織橫向之間的關(guān)系優(yōu)化，而縱向的組織層級(jí)之間職能關(guān)系并未同步得到優(yōu)化〔9〕。即使在對(duì)機(jī)構(gòu)橫向關(guān)系較為重視的情況下，也并未對(duì)政府部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的橫向關(guān)系予以足夠考察。

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能自主性：結(jié)構(gòu)元素縱向制約共變邏輯

在組織結(jié)構(gòu)的縱向關(guān)系中，下級(jí)自主性是一個(gè)重要維度。自主性是指組織內(nèi)的人員在何種程度上需要將決策向更高級(jí)別匯報(bào)，高層管理者何種程度上將一些事務(wù)決策權(quán)下放給下屬。在部門(mén)的直線(xiàn)職能制組織結(jié)構(gòu)中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的自主性與領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)控反映著二者之間的縱向制約共變關(guān)系。這種縱向制約共變關(guān)系主要體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：

1.基于部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正式自主性的縱向制約共變關(guān)系。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)獲得的由法律明確設(shè)定的正式自主性并不強(qiáng)，在法律地位上僅為領(lǐng)導(dǎo)班子的輔助機(jī)構(gòu)。一般而言，部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳外不能對(duì)外正式行文，無(wú)行政主體資格和民事主體資格，不能以自己的名義作出行政行為。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有得到法律法規(guī)的授權(quán)才具備行政主體資格和民事主體資格，例如，H省市場(chǎng)監(jiān)督管理局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——標(biāo)準(zhǔn)化處，由于獲得《地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》授予的對(duì)地方標(biāo)準(zhǔn)起草中的調(diào)查分析、論證、意見(jiàn)征集等職責(zé)，才可以用自身名義就上述工作內(nèi)容對(duì)外發(fā)布通知，具備相應(yīng)工作的正式自主權(quán)。

對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正式自主性進(jìn)行嚴(yán)格限制有其積極意義，可以將政府部門(mén)內(nèi)部大部分事務(wù)的最終決定權(quán)統(tǒng)一歸屬部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子，使政府部門(mén)的行政行為更具統(tǒng)一性、權(quán)威性，防止產(chǎn)生內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行政行為脫離部門(mén)控制、相互扯皮打架等問(wèn)題。同時(shí)，業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)正式自主性不足也容易產(chǎn)生相應(yīng)的負(fù)面問(wèn)題，大大減弱部門(mén)縱向上的制約關(guān)系。主要體現(xiàn)為：一是從制度安排上強(qiáng)化權(quán)力集中結(jié)構(gòu)，加重首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政集權(quán)體制與中國(guó)歷史傳統(tǒng)中的官僚文化相互疊加;二是由于部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子成員并不能成為每一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能領(lǐng)域內(nèi)的專(zhuān)家，外行管內(nèi)行問(wèn)題難以避免;三是從H省各部門(mén)權(quán)力清單中的數(shù)百項(xiàng)權(quán)力來(lái)看，這些具體行政行為的最終決定必須留有領(lǐng)導(dǎo)審批環(huán)節(jié)和時(shí)限，即使最終審核毫無(wú)懸念與修改必要的情況下亦是如此，從而影響行政效率。在機(jī)構(gòu)與職能整合形成大部門(mén)的情況下，部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量增加，這些問(wèn)題會(huì)得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

2.基于部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)事實(shí)自主性的縱向制約共變關(guān)系。在正式自主性不足的同時(shí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)則擁有較強(qiáng)的“事實(shí)自主性”。例如：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有領(lǐng)導(dǎo)班子決定事項(xiàng)的“承辦權(quán)”，將領(lǐng)導(dǎo)班子的宏觀行為意向進(jìn)行具體化、操作化;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)政策制定的“建議權(quán)”，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)成員不便對(duì)其合理化建議進(jìn)行否定;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有具體行政行為的“前定權(quán)”，在領(lǐng)導(dǎo)班子成員最終決定的前置環(huán)節(jié)具有重要影響力;部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的管理幅度較大，其控制能力無(wú)法遍及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的所有事務(wù)，客觀上為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)提供了自主性空間;在一些專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通過(guò)在事實(shí)上壟斷技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)對(duì)信息進(jìn)行篩選，影響部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的決策，并具有在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)意志進(jìn)行過(guò)濾的空間。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在事實(shí)上具備的自主性具有合理性，能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)班子及其成員客觀上產(chǎn)生自下而上的制約作用，在客觀上能夠緩解部門(mén)權(quán)力過(guò)于集中的結(jié)構(gòu)弊端。但是，如果內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化水平高、事實(shí)自主權(quán)大，不易被領(lǐng)導(dǎo)班子、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及外部非專(zhuān)業(yè)人員監(jiān)督，那么政府權(quán)力部門(mén)化的趨勢(shì)就會(huì)向內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)蔓延，造成政策歪曲執(zhí)行、形式主義、“處長(zhǎng)治國(guó)”、政策“中梗阻”等問(wèn)題。李克強(qiáng)總理也曾對(duì)此進(jìn)行過(guò)批評(píng)，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)層討論通過(guò)的政策在處長(zhǎng)層面被卡住，是程序上的顛倒〔10〕。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)事實(shí)自主權(quán)的規(guī)范化，理順部門(mén)內(nèi)部的縱向職能關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)“化學(xué)反應(yīng)”的目標(biāo)。同時(shí)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)事實(shí)自主權(quán)的規(guī)范化，還需要各種輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別在決策、監(jiān)督、管理過(guò)程中，發(fā)揮對(duì)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的制約作用。

（二）兩類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相互制約：結(jié)構(gòu)元素橫向制約共變邏輯

在橫向上，輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間是一種相互制約的結(jié)構(gòu)共變關(guān)系。一方面，由于業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往從自身的局部專(zhuān)業(yè)職能出發(fā)看待問(wèn)題，并且可能利用業(yè)務(wù)活動(dòng)掌握的資源對(duì)組織高層領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生抵制，因此輔助類(lèi)機(jī)構(gòu)需發(fā)揮整體研究、輔助與控制、密切聯(lián)系部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)等作用，對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)形成有效制約。另一方面，業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)憑借自身的信息優(yōu)勢(shì)、業(yè)務(wù)活動(dòng)直接作用優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)、聲譽(yù)和影響力優(yōu)勢(shì)，可以對(duì)輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政策建議和監(jiān)督檢查形成反向約束。在當(dāng)前輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能相對(duì)弱化的背景下，在這種橫向的制約共變關(guān)系中更應(yīng)著重強(qiáng)化輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能。主要表現(xiàn)為如下三類(lèi)輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的制約作用及職能強(qiáng)化訴求：

1.決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政策制約作用及職能強(qiáng)化訴求。從H省各部門(mén)來(lái)看，普遍存在決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與職能弱化的情況。主要表現(xiàn)在：以政策研究為主責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置率較低，大多數(shù)的部門(mén)將政策研究職能分散到法規(guī)處、辦公室、規(guī)劃處等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，或者僅僅被賦予“寫(xiě)材料”的職能，甚至有的部門(mén)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上遺忘政策研究職能;對(duì)部門(mén)決策起到重要支持作用的信息搜集與處理職能并未引起足夠重視，僅19%的部門(mén)成立信息處或信息中心，大多數(shù)部門(mén)將信息搜集與處理職能置于辦公室中，甚至無(wú)法保證有一名專(zhuān)職信息員;與此相類(lèi)似，大多數(shù)部門(mén)政策過(guò)程中的政策評(píng)估與跟蹤、發(fā)展規(guī)劃及其實(shí)施、意見(jiàn)搜集、決策聽(tīng)證等職能并未得到應(yīng)有的重視。

決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)弱化，造成了兩個(gè)方面的組織內(nèi)部運(yùn)行問(wèn)題：一是部門(mén)內(nèi)部決策支持機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)部門(mén)重大決策形成可靠的決策信息基礎(chǔ)、建議支持機(jī)制與決策咨詢(xún)路徑，在公共事務(wù)管理專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化的背景下缺少部門(mén)內(nèi)部專(zhuān)業(yè)化的政策建議力量，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都無(wú)法形成政策影響力和約束力。二是決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)班子、其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系紐帶被弱化，決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并未真正融入部門(mén)內(nèi)部運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中。這樣，部門(mén)內(nèi)部的決策輔助者與領(lǐng)導(dǎo)成員在信息占有、時(shí)間約束、行動(dòng)邏輯等方面調(diào)和難度較大，構(gòu)成了“專(zhuān)家—決策者非協(xié)同行動(dòng)”〔11〕狀況。因此，提高決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)化水平、優(yōu)化決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能，是政府機(jī)構(gòu)“化學(xué)反應(yīng)”的重要內(nèi)涵。

2.管理服務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的管理制約作用及職能強(qiáng)化訴求。辦公室、財(cái)務(wù)處、人事處等管理服務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有部門(mén)內(nèi)部的綜合管理與協(xié)調(diào)職能，對(duì)部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素融合發(fā)揮著不可替代的作用。從H省各部門(mén)的情況來(lái)看，現(xiàn)有的政府組織機(jī)制并未賦予管理服務(wù)類(lèi)機(jī)構(gòu)充分的協(xié)調(diào)職權(quán)。例如：僅有兩個(gè)部門(mén)設(shè)立了綜合協(xié)調(diào)處，專(zhuān)司部門(mén)內(nèi)部的綜合協(xié)調(diào)事務(wù);未設(shè)立綜合協(xié)調(diào)處的部門(mén)，辦公室本應(yīng)具有綜合協(xié)調(diào)職能，但實(shí)際上它們更多地只是承擔(dān)一些機(jī)關(guān)辦文辦會(huì)、日常督促、政務(wù)公開(kāi)、信訪(fǎng)接待、保密保衛(wèi)、行政后勤等日常管理工作，其綜合管理和業(yè)務(wù)整合的功能并未得到有效發(fā)揮，甚至有的部門(mén)在對(duì)辦公室的職能配置中未提及綜合協(xié)調(diào)。辦公室、財(cái)務(wù)處等部門(mén)承擔(dān)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理與服務(wù)職能制度化程度有待提高，制度供給數(shù)量不夠、權(quán)威性不足，不能對(duì)其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行、自身建設(shè)管理與保障、機(jī)關(guān)運(yùn)行成本控制等形成有效的約束〔12〕。

3.監(jiān)督類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約作用及職能強(qiáng)化訴求。綜合監(jiān)督、機(jī)關(guān)紀(jì)委等部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其作用是輔助領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行的過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)部門(mén)內(nèi)部的各種違法違規(guī)行為進(jìn)行誡勉與懲處。紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)（非內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）既具有紀(jì)委分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)威，又能夠發(fā)揮熟悉政府部門(mén)業(yè)務(wù)活動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)了部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性和便利性。然而，從H省各部門(mén)的實(shí)際情況來(lái)看，部門(mén)機(jī)關(guān)雖然成立了機(jī)關(guān)紀(jì)委、綜合監(jiān)督處等內(nèi)設(shè)監(jiān)督類(lèi)機(jī)構(gòu)，但其獨(dú)立性還有待提高、機(jī)構(gòu)地位仍然相對(duì)弱勢(shì)、監(jiān)督作用尚未充分顯現(xiàn)。各部門(mén)的紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)已設(shè)立至少四年，機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和監(jiān)督效能得到提高。但派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)尚未系統(tǒng)化、明確化，干部在紀(jì)委與派駐機(jī)構(gòu)兩個(gè)機(jī)構(gòu)中的發(fā)展空間均感到不容樂(lè)觀，派駐機(jī)構(gòu)因參加部門(mén)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可能成為部門(mén)“擋箭牌”，獲得的部門(mén)業(yè)務(wù)信息仍然難以滿(mǎn)足監(jiān)督工作需要，這些問(wèn)題都制約著派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督效能的提高。合理設(shè)定與強(qiáng)化監(jiān)督類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)的職能，是促進(jìn)部門(mén)內(nèi)部權(quán)力制約的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由此促使部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行朝著廉潔高效的方向發(fā)生共變。

三、結(jié)構(gòu)元素深度融合邏輯：部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能協(xié)同

通過(guò)機(jī)構(gòu)整合，政府各行業(yè)領(lǐng)域“統(tǒng)一決策權(quán)”初步形成，大大緩解了部門(mén)間協(xié)同的壓力。然而，“組織規(guī)模的增大將導(dǎo)致工作分工的增加，而工作分工的增加則增大了組織在水平和垂直兩個(gè)方向上的復(fù)雜性”〔13〕195。并且，部門(mén)間的職能整合與協(xié)同取得一定成效后，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量膨脹，領(lǐng)導(dǎo)之間、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同壓力隨之增大〔14〕234-239。由此決定政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”遵循結(jié)構(gòu)元素之間深度融合邏輯，表現(xiàn)出內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)縱向與橫向的職能協(xié)同訴求。

（一）輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同訴求

輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的劃分雖然是組織管理職能日益專(zhuān)門(mén)化的結(jié)果，但這種劃分也會(huì)帶來(lái)這兩類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能交叉。管理人員對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的影響力職能本來(lái)屬于內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)職能，但是由于利用輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)知識(shí)、采取部門(mén)統(tǒng)一行動(dòng)等需要，輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也就會(huì)擁有這些本身屬于業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的職能〔15〕64-65，從H省各部門(mén)來(lái)看正是如此。例如：綜合監(jiān)督處除監(jiān)督政策落實(shí)外還承擔(dān)一些市場(chǎng)監(jiān)管等業(yè)務(wù)職能，辦公室承擔(dān)個(gè)別非常規(guī)性的綜合業(yè)務(wù)工作，政策法規(guī)處承擔(dān)行政體制改革和專(zhuān)門(mén)行政審批機(jī)構(gòu)的系列工作，等等。因此，輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也會(huì)面臨業(yè)務(wù)工作的協(xié)調(diào)需求。

除此之外，兩類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在組織運(yùn)行過(guò)程中同樣需要進(jìn)行職能協(xié)同。具體表現(xiàn)在：一是當(dāng)面臨某些牽扯到多種內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)共同完成的特殊任務(wù)、政策制定、制度設(shè)計(jì)時(shí)，很容易因?yàn)閷?duì)各自職能不熟悉或部門(mén)利益的牽扯，導(dǎo)致不同類(lèi)型內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間職能相互碰撞;二是管理服務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作為領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的輔助機(jī)構(gòu)，對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、上傳下達(dá)、信息匯總，因此辦公室、政策法規(guī)、體制改革等輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就會(huì)與業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生職能銜接與協(xié)同需求;三是監(jiān)督類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)需要對(duì)其他機(jī)構(gòu)的政策執(zhí)行效果以及違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)控，因此就需要在保持相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)上審視、檢查、督促各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的工作，需要與各類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行有效協(xié)同。

（二）業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同訴求

業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同訴求，主要來(lái)自于如下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是實(shí)踐中的政府部門(mén)在對(duì)各業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體劃分職能時(shí)，或多或少存在職能重疊與交叉的情況，這是由組織職能交叉屬性決定的，是難以完全避免的。例如，H省文化和旅游廳的旅游推進(jìn)處和產(chǎn)業(yè)發(fā)展處職能差異較為明顯，分別設(shè)立這樣的兩個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也是合理的。但這兩個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都具有一定的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能，由此產(chǎn)生的職能交叉問(wèn)題更多地應(yīng)依靠?jī)蓚€(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同來(lái)解決，而未必需要進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)合并。二是部門(mén)機(jī)構(gòu)合并或整合時(shí)，原來(lái)各部門(mén)的業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)往往被“拼湊”起來(lái)，改革后的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量大大增多，原來(lái)部門(mén)之間職能交叉、職能不清的外部矛盾轉(zhuǎn)移到部門(mén)內(nèi)部，業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能協(xié)同的壓力和難度都隨之加大。這種情況在H省新組建的市場(chǎng)監(jiān)督管理局中表現(xiàn)得比較明顯。該局領(lǐng)導(dǎo)班子成員達(dá)到18名之多，其中實(shí)職領(lǐng)導(dǎo)成員9名，總工程師、巡視員共9名;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)到27個(gè)。機(jī)構(gòu)改革前的工商、食品、質(zhì)監(jiān)等各部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)雖然在改革后有所整合，但知識(shí)產(chǎn)權(quán)職能仍分散在3個(gè)處，食品監(jiān)管職能分散在5個(gè)處，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)管理職能分散在3個(gè)處，職能配置仍然顯得分散、交叉。在這種情況下，如果組織內(nèi)部協(xié)同不到位、組織運(yùn)作不流暢、內(nèi)部推諉扯皮情況頻繁，部門(mén)就需要投入更多的資源來(lái)進(jìn)行內(nèi)部機(jī)構(gòu)事務(wù)綜合管理。

（三）輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同訴求

三種輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)輔助領(lǐng)導(dǎo)班子履行部門(mén)決策、組織控制的職能，實(shí)際上是將組織的監(jiān)督、決策、控制職能在橫向上的分散化，是一種橫向分權(quán)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)模式。這將給部門(mén)內(nèi)部運(yùn)行帶來(lái)兩個(gè)方面的結(jié)構(gòu)性影響：一方面，行政決策、組織控制與監(jiān)督的職能被分散到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，就會(huì)導(dǎo)致這些輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部分職能的重疊與交叉，輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間協(xié)同機(jī)制的重要性由此得以凸顯。另一方面，部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督、決策支持等輔助職能和權(quán)力也越來(lái)越得到加強(qiáng)，承載這些職能的機(jī)構(gòu)種類(lèi)和數(shù)量也不斷增加，并且這些輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都需要更多的相對(duì)獨(dú)立性，輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間職能協(xié)同的難度也隨之加大。表1中所列的H省各部門(mén)設(shè)立的輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中往往稱(chēng)之為“綜合處室”，顧名思義可知這些機(jī)構(gòu)行使綜合管理、協(xié)調(diào)、決策、監(jiān)督等職能。然而，目的在于促進(jìn)職能綜合性的機(jī)構(gòu)在設(shè)置上呈現(xiàn)出分散性，各部門(mén)雖然并未全部設(shè)置表1中所列機(jī)構(gòu)，但每個(gè)部門(mén)輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能協(xié)同的需求都是比較龐大的，這就為組織帶來(lái)了更多的職能協(xié)同任務(wù)。

（四）領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行等級(jí)型協(xié)同的訴求

由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)同樣具有自身的部門(mén)利益，各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物資源往往較難形成有效聯(lián)動(dòng)，這就呼吁形成一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)利益整合、科學(xué)民主、公平公正的大部門(mén)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子統(tǒng)一行使的決策權(quán)、監(jiān)控權(quán)，形成依賴(lài)于領(lǐng)導(dǎo)班子的等級(jí)型協(xié)同權(quán)。這首先是因?yàn)椋翱v向干預(yù)在中國(guó)是促進(jìn)協(xié)作機(jī)制深化發(fā)展的必要因素，它能夠強(qiáng)化參與者間的橫向互動(dòng)，而非只是自發(fā)協(xié)作動(dòng)機(jī)不足時(shí)的補(bǔ)充”〔16〕。這種自上而下的等級(jí)型協(xié)調(diào)方式可以利用層級(jí)結(jié)構(gòu)發(fā)揮監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指揮的作用，更有效率地統(tǒng)一組織力量，重塑內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作意愿，基于制度建立起內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間穩(wěn)定的信任關(guān)系，提供必要的合作資源與協(xié)同能力支持，化解部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間利益的矛盾沖突。第二個(gè)原因是，等級(jí)型協(xié)同追求縱向等級(jí)間達(dá)成共識(shí)，這種等級(jí)間共識(shí)依賴(lài)于上級(jí)決策的合理性、下級(jí)執(zhí)行的可操作性、上下級(jí)之間的交換機(jī)制，能夠在縱向上對(duì)委托—代理結(jié)構(gòu)與壓力型體制形成有益補(bǔ)充。

另外，實(shí)踐中普遍實(shí)行的分管副職分工慣例，也為部門(mén)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子的統(tǒng)一協(xié)同帶來(lái)挑戰(zhàn)。從目前流行的部門(mén)副職分工安排策略來(lái)看，他們的分工往往以?xún)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)任務(wù)、資源的多寡為主要考慮因素，并不是按照職能類(lèi)別進(jìn)行分管，以保證部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)副職的分管職責(zé)大體均衡。這就造成了同一位副職領(lǐng)導(dǎo)分管的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間職能關(guān)聯(lián)度不大，同一職能領(lǐng)域的多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由不同的副職分管。例如，各地衛(wèi)健委副職領(lǐng)導(dǎo)的分管部門(mén)往往交叉涉及衛(wèi)生、計(jì)生、食品安全等不同領(lǐng)域，食品安全、計(jì)生等本屬同一類(lèi)職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)又由不同的副職領(lǐng)導(dǎo)分管。因此，本來(lái)負(fù)責(zé)職能協(xié)同的分管領(lǐng)導(dǎo)，同樣需要他們之間的職能協(xié)同。

四、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)視角下政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的推進(jìn)策略

在明確政府部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)著眼于部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，遵循結(jié)構(gòu)元素制約共變邏輯、深度融合邏輯，實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化與協(xié)同，在政府部門(mén)內(nèi)部的整體結(jié)構(gòu)中推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)視角下推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”，應(yīng)基于組織機(jī)構(gòu)載體的機(jī)制建構(gòu)，整體作出政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素相互連接與協(xié)同的結(jié)構(gòu)性安排。

（一）推進(jìn)政府部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化

根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的結(jié)構(gòu)元素制約共變邏輯，應(yīng)采取如下四個(gè)方面的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化策略。

1.推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能自主性的規(guī)范化，進(jìn)一步細(xì)化、具體化“三定”規(guī)定中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能。完善部門(mén)內(nèi)部的正式授權(quán)機(jī)制，以審批專(zhuān)用章、財(cái)務(wù)專(zhuān)用章、處罰專(zhuān)用章、征用專(zhuān)用章等形式為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)授予相關(guān)事項(xiàng)的最終決定權(quán)，并通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力清單的形式加以明確界定，相關(guān)事項(xiàng)范圍內(nèi)的常規(guī)性職權(quán)由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自主行使，不需向領(lǐng)導(dǎo)班子匯報(bào)、審批。以部門(mén)權(quán)力清單制度為基礎(chǔ)，認(rèn)真研究制定部門(mén)各項(xiàng)行政權(quán)力運(yùn)行流程中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，發(fā)揮權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程在組織縱向關(guān)系上分配職能的作用。逐步建立完備的崗位說(shuō)明書(shū)，明確規(guī)定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各級(jí)工作人員的崗位決策職能，并將崗位決策職能與崗位績(jī)效評(píng)價(jià)緊密結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮崗位職能說(shuō)明書(shū)的組織設(shè)計(jì)功能。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)政策草擬過(guò)程中，建立健全社會(huì)力量制度化參與的機(jī)制與平臺(tái)，規(guī)范社會(huì)力量在專(zhuān)業(yè)知識(shí)、民意反饋、技術(shù)平臺(tái)等方面對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的支持作用。

2.優(yōu)化監(jiān)督類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)職能，配齊行政投訴、績(jī)效評(píng)估、責(zé)任追究等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或相關(guān)職能，通過(guò)決策程序監(jiān)督、合法性審查、決策效果評(píng)估、績(jī)效監(jiān)管等機(jī)制進(jìn)行政策監(jiān)督。強(qiáng)化紀(jì)委派駐紀(jì)檢組對(duì)派駐部門(mén)黨組提出廉政意見(jiàn)的職能，并具體履行廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)研判、廉政制度建設(shè)建議、督促駐在部門(mén)黨組整改、接受重大決策與大額資金使用過(guò)程中的廉政舉報(bào)等職能;強(qiáng)化內(nèi)設(shè)審計(jì)機(jī)構(gòu)或財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的審計(jì)職能，加強(qiáng)對(duì)可能存在廉政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的職責(zé);優(yōu)化配置紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)對(duì)中層以上干部的問(wèn)責(zé)職能強(qiáng)化機(jī)關(guān)紀(jì)委對(duì)普通干部的問(wèn)責(zé)職能，重視綜合監(jiān)督處室對(duì)政策執(zhí)行不力問(wèn)題的問(wèn)責(zé)職能，詳細(xì)規(guī)定問(wèn)責(zé)主體、內(nèi)容、流程與方法。

3.優(yōu)化決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，強(qiáng)化政策研究、政策法規(guī)、政策評(píng)估、信息搜集與處理、綜合協(xié)調(diào)、發(fā)展規(guī)劃、對(duì)外聯(lián)絡(luò)、聽(tīng)證等決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置或職能配置。提升政府部門(mén)內(nèi)部決策支持機(jī)構(gòu)人員的學(xué)歷層次、研究素質(zhì)與能力，形成內(nèi)設(shè)政策研究機(jī)構(gòu)調(diào)研的方法、步驟等指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn);健全決策咨詢(xún)程序、決策方案擬訂程序等制度，切實(shí)履行決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的政策合法性審查職能;強(qiáng)化部門(mén)內(nèi)部信息管理職能，健全部門(mén)決策過(guò)程中的信息搜集、報(bào)送、處理和采納機(jī)制;加強(qiáng)信息系統(tǒng)的整合和互動(dòng)信息的搜尋，建立部門(mén)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程集合系統(tǒng)，建立部門(mén)內(nèi)部協(xié)同的信息互動(dòng)平臺(tái)，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間通過(guò)內(nèi)外網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、信息交換共享，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理過(guò)程留痕化管理。

4.優(yōu)化管理服務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，發(fā)揮內(nèi)設(shè)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的資源調(diào)配中樞作用。以后勤服務(wù)社會(huì)化等方式發(fā)揮機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理中的市場(chǎng)化機(jī)制作用，建設(shè)機(jī)關(guān)內(nèi)部經(jīng)費(fèi)管理信息平臺(tái)，為交通、會(huì)議、乘車(chē)、調(diào)研、訪(fǎng)談等各種“元?jiǎng)幼鳌保ú煌?lèi)型機(jī)關(guān)運(yùn)行所必須開(kāi)展的共同活動(dòng)）制定機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理職能優(yōu)化重塑的目標(biāo)〔17〕。基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各崗位職責(zé)建立機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)績(jī)效考核機(jī)制，切實(shí)履行管理服務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、結(jié)果評(píng)估與鑒定等業(yè)務(wù)控制職能;強(qiáng)化管理服務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)審查與目標(biāo)管理機(jī)制，在充分吸收業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員意見(jiàn)的基礎(chǔ)上設(shè)定合理的業(yè)務(wù)目標(biāo)。

（二）推進(jìn)政府部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能協(xié)同

政府機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”的最后一步，就是理順內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)之間的職能協(xié)同，達(dá)成結(jié)構(gòu)元素之間相互融合、相互促進(jìn)的穩(wěn)定形態(tài)。

1.促進(jìn)業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。建立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)定期向紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況、督查事項(xiàng)要求執(zhí)行情況等制度，建立針對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢監(jiān)察專(zhuān)員制度，強(qiáng)化對(duì)紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)人員的部門(mén)相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進(jìn)業(yè)務(wù)類(lèi)與監(jiān)督類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)之間的信息交流與溝通;建立更具業(yè)務(wù)針對(duì)性的決策支持團(tuán)隊(duì)人才選拔機(jī)制、培訓(xùn)培養(yǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)決策支持機(jī)構(gòu)人員參加業(yè)務(wù)實(shí)踐，鼓勵(lì)業(yè)務(wù)實(shí)踐人員加入政策研究團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)人員與決策支持機(jī)構(gòu)人員直接對(duì)接，為決策支持人員盡量提供政策研究所需業(yè)務(wù)資料，以促進(jìn)業(yè)務(wù)類(lèi)與決策支持類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同;建立業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與管理服務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的人員定期輪崗交流制度、意見(jiàn)雙向反饋機(jī)制、績(jī)效結(jié)果雙向評(píng)價(jià)機(jī)制，以促進(jìn)業(yè)務(wù)類(lèi)與管理服務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的相互理解與職能協(xié)同。

2.促進(jìn)業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。完善部門(mén)內(nèi)臨時(shí)工作小組制度，具體包括：設(shè)置臨時(shí)工作小組的組建方式、權(quán)責(zé)分配、注意事項(xiàng)與階段性目標(biāo)，構(gòu)建和完善小組內(nèi)部的溝通機(jī)制與信任機(jī)制;建立并完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)間聯(lián)席會(huì)議、工作組等機(jī)制，詳細(xì)規(guī)定聯(lián)席會(huì)議或工作組的牽頭機(jī)構(gòu)、成員機(jī)構(gòu)確立方式，明確牽頭機(jī)構(gòu)、成員機(jī)構(gòu)的具體職能配置與聯(lián)絡(luò)員設(shè)置的方式，定期召開(kāi)成員機(jī)構(gòu)間例會(huì)，建立業(yè)務(wù)信息通報(bào)制度;完善聯(lián)席會(huì)議或任務(wù)組的牽頭內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職能協(xié)同機(jī)制，明確牽頭內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能、成員內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)與配合方式，賦予牽頭內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)各成員內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)參與協(xié)同過(guò)程的貢獻(xiàn)認(rèn)定職能，完善成員內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)牽頭內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的信息反饋機(jī)制;明確成員內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在事務(wù)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)中的具體職能，通過(guò)人員與業(yè)務(wù)的融合推進(jìn)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的“化學(xué)反應(yīng)”〔18〕;完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政協(xié)助制度，以規(guī)范性文件的方式規(guī)定各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的行政協(xié)助責(zé)任與義務(wù)，完善行政協(xié)助的啟動(dòng)、流程、費(fèi)用、爭(zhēng)議及處理等多方面的程序與機(jī)制〔19〕250。

3.促進(jìn)輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。在決策支持方面，以部門(mén)重大政策草擬過(guò)程為依托，建立辦公室、政策研究、法律法規(guī)、體制改革等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的工作小組、協(xié)商研判、調(diào)查研究等機(jī)制，建立整合化的檔案存放調(diào)取、信息收集、合法性論證、政策效果評(píng)價(jià)等機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，形成紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)（非內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）、綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)黨委、機(jī)關(guān)紀(jì)委的監(jiān)督合力，強(qiáng)化人事處、財(cái)務(wù)處對(duì)監(jiān)督類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能配合，制定定期監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督制度。在管理服務(wù)方面，賦予業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)建立管理服務(wù)協(xié)同機(jī)制的職能，由與業(yè)務(wù)直接相關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)需要，發(fā)起包括辦公室、人事、財(cái)務(wù)、政策法規(guī)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的聯(lián)席會(huì)議，成立工作小組。

4.促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的等級(jí)型協(xié)同。健全部門(mén)內(nèi)部“領(lǐng)導(dǎo)小組”工作機(jī)制，建立領(lǐng)導(dǎo)小組具體運(yùn)行的規(guī)章制度，促進(jìn)部門(mén)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)小組的“機(jī)構(gòu)設(shè)置制度化、機(jī)構(gòu)運(yùn)行程序化、機(jī)構(gòu)職能規(guī)范化、機(jī)構(gòu)權(quán)力法治化”〔20〕;建立健全部門(mén)內(nèi)部的等級(jí)間協(xié)商溝通機(jī)制，尋求部門(mén)內(nèi)部的層級(jí)間共識(shí);建立基于業(yè)務(wù)領(lǐng)域的分管領(lǐng)導(dǎo)等級(jí)協(xié)同機(jī)制，按照內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的類(lèi)型、業(yè)務(wù)領(lǐng)域相似性進(jìn)行副職領(lǐng)導(dǎo)的分管職責(zé)分配，保證每一種輔助類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均由同一位副職領(lǐng)導(dǎo)分管，每一類(lèi)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)亦由同一位副職領(lǐng)導(dǎo)分管，以更有利于在副職領(lǐng)導(dǎo)層面實(shí)現(xiàn)部門(mén)內(nèi)部同類(lèi)職能的統(tǒng)一指揮。

綜上所述，在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)與職能整合的外延式改革的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)改革的“化學(xué)反應(yīng)”。在物質(zhì)化學(xué)反應(yīng)普遍結(jié)構(gòu)規(guī)律的啟發(fā)下，應(yīng)遵循政府部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素縱向、橫向制約共變的邏輯，推進(jìn)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)化;按照政府部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素縱向、橫向深度融合的邏輯，推進(jìn)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職能協(xié)同。通過(guò)這樣的部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化與協(xié)同，在縱向、橫向兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)內(nèi)部結(jié)構(gòu)元素的有效銜接與深度融合，才能真正鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，提升政府機(jī)構(gòu)的治理效能。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕習(xí)近平談治國(guó)理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔2〕江西省委編辦.打好“四再”舉措組合拳 做深做實(shí)機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”〔J〕.中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2020（03）：24-25.

〔3〕濟(jì)南市委編辦.開(kāi)展機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化流程再造 高質(zhì)量做好機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”〔J〕.機(jī)構(gòu)與行政，2020（07）：13-16.

〔4〕臨沭縣委編辦.“三個(gè)方程式”促機(jī)構(gòu)改革“化學(xué)反應(yīng)”〔J〕.機(jī)構(gòu)與行政，2019（10）：40-42.

〔5〕逯 鷹.運(yùn)用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)思維推動(dòng)政府流程再造 以新思路做好機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”〔J〕.中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理，2021（09）：19-21.

〔6〕唐佩佩.機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”如何做——體制內(nèi)群體的認(rèn)知、評(píng)價(jià)和期待〔J〕.人民論壇，2020（10）：126-131.

〔7〕高宣揚(yáng).結(jié)構(gòu)主義〔M〕.上海：上海交通大學(xué)出版社，2017.

〔8〕詹姆斯·W.費(fèi)斯勒，唐納德·F.凱特爾.公共行政學(xué)新論：行政過(guò)程的政治〔M〕.陳振明，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013.

〔9〕宋世明.新時(shí)代深化行政體制改革的邏輯前瞻〔J〕.中國(guó)行政管理，2020（07）：6-14.

〔10〕李克強(qiáng)嚴(yán)斥“處長(zhǎng)把關(guān)”耽誤政策〔EB/OL〕.http：//www.gov.cn/zhengce/2015-04/16/content_2847537.htm.

〔11〕肖 濱，費(fèi)久浩.專(zhuān)家-決策者非協(xié)同行動(dòng)：一個(gè)新的解釋框架——以A市政府決策咨詢(xún)專(zhuān)家的政策參與為例〔J〕.公共管理學(xué)報(bào)，2020（03）：37-48.

〔12〕孫麗霞.機(jī)關(guān)事務(wù)管理職能機(jī)構(gòu)制度化研究〔J〕.中國(guó)行政管理，2020（03）：23-26.

〔13〕海爾·G.瑞尼.理解和管理公共組織〔M〕.王孫宇，等譯.北京：清華大學(xué)出版社，2002.

〔14〕陳天祥，吳海燕，等.中國(guó)地方政府大部制改革模式研究——來(lái)自珠三角的調(diào)查〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017.

〔15〕朱國(guó)云.組織理論：歷史與流派〔M〕.南京：南京大學(xué)出版社，2014.

〔16〕周凌一.縱向干預(yù)何以推動(dòng)地方協(xié)作治理？——以長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理為例〔J〕.公共行政評(píng)論，2020（04）：90-107.

〔17〕蔣 震.機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理職責(zé)重塑研究〔J〕.中國(guó)行政管理，2020（04）：35-39.

〔18〕張志紅.中國(guó)政府職責(zé)體系建設(shè)路徑探析〔J〕.南開(kāi)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020（03）：10-18.

〔19〕蔣敏娟.中國(guó)政府跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制研究〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2016.

〔20〕張 錚，李政華.“領(lǐng)導(dǎo)小組”機(jī)制的發(fā)展理路與經(jīng)驗(yàn)——基于歷史制度主義的分析〔J〕.中國(guó)行政管理，2019（12）：103-108.

責(zé)任編輯 周 榮