普惠性民辦園優質發展的問題與對策

海鷹 歐蕾 林銀新

【摘要】為持續推進學前教育改革，著力打造高質量的普惠性幼兒園體系，本研究以廣東省深圳市某區為例，調查“5080”背景下普惠性民辦園發展所面臨的現實問題，并提出改進對策及建議。研究發現，受“5080”目標的沖擊，當前普惠性民辦園普遍面臨著政府扶持力度不足、教師培訓成效欠佳和政府監管力度不夠等實際問題。本研究建議政府從進一步加大對普惠性民辦園的扶持力度，加強教師培訓的針對性、實用性和有效性，全方位、高標準建構普惠性民辦園監管體系三個方面入手，全面推進普惠性民辦園的優質規范發展。

【關鍵詞】普惠性民辦園;監管;優質規范發展

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2022）03-00035-04

為進一步推進學前教育普及普惠、安全優質發展，滿足人民群眾對“幼有所育”的美好期盼，廣東省深圳市相繼出臺了《深圳市人民政府辦公廳關于進一步深化改革促進學前教育普惠優質發展的意見》和《深圳市學前教育發展行動計劃（2019—2020年）》等文件，明確提出“到2020年，基本實現學前教育普惠優質發展。公辦幼兒園在園兒童占比達到50%，每個有條件的社區至少有1—2所公辦幼兒園，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園兒童占比達到80%以上”的發展目標（以下簡稱“5080”目標）。截至2020年底，深圳市公辦園達到856所，公辦園在園兒童占51.6%，普惠性幼兒園在園兒童占86.2%。

普惠性民辦幼兒園通常指國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費開辦的，面向大眾、辦園規范、收費合理、有質量保證的民辦幼兒園。〔1〕有學者認為，普惠性民辦幼兒園是普惠性政策“嫁接”在民辦幼兒園上的新生事物。當前，國內制定的相關政策均在強烈預示著普惠性民辦園的美好前景，然而許多研究者在實地調研中了解到的情況卻“事與愿違”。〔2〕有學者對全國11個省市2687所民辦園轉“普惠”的意向進行調查后發現，有50%的民辦園持觀望態度。〔3〕當前，相對于公辦園，普惠性民辦園獲得的政府資助較少，〔4〕進而導致園所總體質量較低，〔5〕普惠性民辦園教師的薪資待遇水平與公辦園編制內教師也有較大的差距。〔6〕這些都極大地限制了普惠性民辦園的發展。

為著力提升普惠性民辦園的教育教學質量，打造好口碑、高品質的學前教育公共服務體系，本研究從深圳市某區隨機選取了不同等級（省一級、市一級、區一級、規范園）的普惠性民辦園各1所，對其園長、中層管理人員、教師和保育員分別進行深度訪談，充分了解普惠性民辦園在完成“5080”目標過程中所取得的成效及面臨的問題，并據此提出改進建議。

一、“5080”背景下普惠性民辦園發展面臨的問題

自2018年學前教育深化改革以來，深圳市的學前教育事業在短時間內取得了較為豐碩的成果，但公辦園數量的急增也給本就處于弱勢地位的普惠性民辦園的生存與發展帶來了新一輪的沖擊，出現了一些問題。

1.政府獎補經費偏低，發展空間受到較大的限制

《深圳市普惠性幼兒園管理暫行辦法》中規定：“財政部門按區教育行政部門核定的班數向普惠性幼兒園提供獎勵性補助……補助標準不低于每班每年4萬元，具體標準由各區結合實際確定。”然而，實際情況卻是普惠性民辦園在轉型以后必須執行政府限價管理，收費標準較之前明顯下降，而政府提供的獎補經費根本無法補足這部分差價。有園長談到，“我們幼兒園轉普惠之后每個孩子每個月保教費降了500元，按班均30個孩子算，一年就少收15萬元，而區教育局的補助標準只有每班每年5萬元，我們10個班就相當于一年少了100萬元左右的收入，確實很艱難”。于是，部分舉辦者開始絞盡腦汁壓縮人員經費，行政后勤人員一人身兼兩職的情況比較普遍，特別是維修人員、門衛、倉庫管理員、廚工等后勤崗位配置嚴重不足，帶來了較大的安全隱患。此外，由于政府獎補經費標準偏低，轉為普惠性民辦園后教職工待遇未見明顯改善，以至于隨著“5080”目標的推進，大量優秀教師流向了福利待遇更好、晉升空間更大的新建公辦園。有園長表示：“‘5080’對我們的沖擊很大，再加上受疫情影響，我園12個班就有8名班主任主動辭職，其中大部分去了新建公辦園，留下來的也主要是因為學歷不達標或是為方便照顧自己的孩子。”以至于部分普惠性民辦園不得已通過降低招聘門檻或臨時安排實習生頂崗來維持正常的教育教學。由此可見，經營的入不敷出和教師的大量流失在一定程度上限制了普惠性民辦園的發展。

2.培訓與需求的契合度不高，教師培訓的成效欠佳

當前，普惠性民辦園教師參與各級各類培訓的機會相較以往雖有所增加，但仍存在培訓的安排與實際需求不夠匹配的問題。首先，培訓內容與實際需求不匹配。現有的培訓多由省、市、區統一組織，主要涉及幼小銜接、師德師風、環境創設、游戲組織、觀察評價等常設內容，鮮少涉及兒童急救、輿情處置、特殊兒童行為干預等一線教師廣泛關注且更具實用性和針對性的內容。培訓對象的遴選以園長根據工作安排直接指派為主，未能充分考慮培訓內容與個人實際需求的相關性和匹配度，導致培訓效果難以達到預期。其次，培訓方式與現實需求不匹配。目前，培訓方式多為線上、線下大規模集中的專業理論培訓，“效果不太理想，聽完熱血沸騰，但操作性不強”。實際上，教師們更青睞實地觀摩學習交流的方式，因為“會看得更清楚直觀，而且邊看會邊對照反思自己的教育教學行為是否適宜”。然而，現實是這種到名園參訪的機會并不多，特別是跨省、市、區的園際交流更是屈指可數。最后，培訓頻率也與教師期望不一致。針對普惠性民辦園師資隊伍流動性較大的問題，受訪者普遍期望能將培訓頻率增加至每學期人均3—4次，以幫助新入職教師盡快完成角色的轉變，實現自身的專業成長。

3.缺乏政府的有力監管，保教質量的提升困難重重

盡管《深圳市普惠性幼兒園管理暫行辦法》對普惠性民辦園的辦園行為提出了明確的要求，但在具體實施過程中監管力度稍顯不足。如文件中明確規定“獎勵性補助應當用于提高教職工待遇，提升保教質量，不得用于清償債務、回報舉辦者、支付捐款、贊助投資、罰款等其他用途……依法為教職工足額購買社會保險和繳存住房公積金”，但實際上“政策雖好，教師們卻感受不到實實在在的紅利”，部分幼兒園舉辦者并未嚴格按照要求將政府獎補經費全部用于教職工待遇的改善和保教質量的提升。同時，為了最大限度地降低人力成本，幾乎所有的舉辦者都是參照深圳市最低繳納基數和比例為教職工購買社會保險和繳存住房公積金，以至于有園長感嘆“我馬上面臨退休，可我的社保是最低檔的，退休后只能拿不到兩千元的退休金，想想真的是很難受”。除此之外，由于對普惠性民辦園的績效考評并未落到實處，所有園所獲得的獎勵性補助均是按同一標準發放的，難以充分調動舉辦者改善辦園條件、提升保教質量的積極性。隨著“5080”目標的推進，甚至有部分舉辦者因為提前聽到即將轉型為公辦園的風聲而早早停止了新的資金投入，這也極大地制約了普惠性民辦園保教質量的提升。

二、“5080”背景下普惠性民辦園發展的對策建議

隨著“5080”目標的不斷推進，為了更好地實現普惠性民辦園的優質規范發展，本研究針對上述問題提出如下對策建議。

1.進一步加大對普惠性民辦園的扶持力度

研究表明，政府財政補貼對普惠性民辦園的教育質量有顯著的正向預測作用。〔7〕為此，有必要在現有的基礎上進一步加大對普惠性民辦園的財政支持力度。令人欣喜的是，深圳市已對2012年頒布的《深圳市普惠性幼兒園管理辦法》進行了修訂，并于2021年4月面向社會公開征求意見，其中很重要的一條就是將普惠性民辦園的獎勵性補助最低標準調整為生均6000元，相較于原來的每班每年4萬元有了較大幅度的提高。有園長表示：“如果能真正落地的話，那無疑是天大的利好消息。”此外，2018年中共中央 國務院出臺的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中首次提出：“民辦園要參照當地公辦園教師工資收入水平，合理確定相應教師的工資收入。”因此，可結合《深圳市公辦幼兒園教職工過渡期薪酬參照基準》，合理測算出普惠性民辦園獎勵性補助用于保障教職工待遇的百分比，對履行承諾突出的園所適當上浮下一年度獎勵性補助標準。同時，明確普惠性民辦園在教師職稱評審、評優評先、師資培訓、教科研項目申報、評估指導等方面與公辦園享有同等待遇，切實促進普惠性民辦園與公辦園的協同均衡優質發展。

2.加強教師培訓的針對性、實用性和有效性

為促進普惠性民辦園教師隊伍整體質量的提升，除了提高待遇、把好準入門檻以外，更需要設計一套科學、適宜、實用性強的在職教師培訓課程體系。首先，針對教師不同的專業發展水平設計與之相適應的培訓內容和方式。例如，可為新入職教師提供環境創設與利用、教育活動的計劃與實施、兒童發展知識等相關內容，培訓方式以實地觀摩和跟崗學習為主;為經驗豐富的骨干教師提供更多的通識性知識以及促進其反思意識和能力提升的相關內容，培訓方式則以專家指導和集體教研為主。其次，針對教師實踐中的不同需求設計多樣化的培訓項目，除了師德師風、環境創設、家園共育等常設主題外，還可提供兒童急救、輿情處置、特殊兒童行為干預等更具實用性的主題供教師選擇。同時，嚴格按照“教師自愿報名—幼兒園選拔推薦—教育行政部門審核上報”的流程來遴選學員，最大限度地提升培訓內容與學員需求的匹配度，保障培訓的實效。最后，教育行政部門應進一步優化“5080”背景下的學區聯盟管理制度，按照位置相對就近和資源合理配置的原則，將各區所轄的各類幼兒園整合劃分為若干學區聯盟，由公辦園牽頭開展教科研合作、教師技能競賽、園本培訓指導等活動，充分發揮該學區聯盟中的名師、名園長和骨干教師的專業引領作用，不斷提升學區聯盟內各級各類幼兒園師資隊伍的專業水平。

3.全方位、高標準建構普惠性民辦園監管體系

為確保政策的順利落地，不斷推進普惠性民辦園的優質發展，有必要從規范辦園、經費使用、績效考評三個方面全方位、高標準建構普惠性民辦園監管體系。首先，進一步明確普惠性民辦園向社會提供公益性、普惠性服務的定位，建立并健全規范辦園的相關制度，在依法依規科學管理、不斷改善辦園條件、切實保障教職工福利待遇等方面對普惠性民辦園提出具體要求和監管措施。如將教師個人最低工資標準提高至當年全市職工最低工資標準的2.5倍，同時嚴格按照實際工資而非最低工資標準繳納社保和住房公積金，其中住房公積金繳存比例參照公辦園標準執行等。其次，增加對政府獎補經費使用情況監管的相關條款，明確其使用范圍，同時將其列為專項督導檢查的重點內容，靈活運用暗訪、飛行檢查、舉報核查等措施進行檢查，對違規使用經費和不配合監督、檢查、審計的園所予以通報批評并責令限期整改，整改不到位的取消普惠園資格，并追究舉辦者的法律責任。最后，從園所管理、保教質量、隊伍建設、安全衛生等方面探索并建立普惠性民辦園資格認定與績效考評指標體系，對認真履行辦學承諾、績效考評合格、愿意繼續簽約的普惠性民辦園辦理下一年度續約手續。同時，將績效考評結果與下一年度獎補資金掛鉤聯動，建立梯級式獎補標準，激勵舉辦者不斷提升辦園品質。

參考文獻：

〔1〕朱莉雅.普惠性民辦園的發展邏輯：過渡模式還是長期目標〔J〕.中國教育學刊，2021（8）：50-55.

〔2〕佚名.“迷茫”的三線：且看新政普惠下民辦幼兒園園長的焦慮、選擇與轉型〔EB/OL〕.〔2021-08-15〕.https：//www.sohu.com.

〔3〕胡晨曦，魏聰，胡辰方，等.分類管理背景下民辦幼兒園辦園意向研究：基于對全國11個省2687位民辦園舉辦者的實證調查〔J〕.教育發展研究，2018，38（8）：28-37.

〔4〕宋映泉.不同類型幼兒園辦學經費中地方政府分擔比例及投入差異：基于3省25縣的微觀數據〔J〕.教育發展研究，2011，31（17）：15-23.

〔5〕洪秀敏，朱文婷，鐘秉林.不同辦園體制普惠性幼兒園教育質量的差異比較：兼論學前教育資源配置質量效益〔J〕.中國教育學刊，2019（8）：39-44.

〔6〕劉天子，曾曉東，杜育紅.公辦園教師對民辦園教師形成工資參照的實證分析：以北京市海淀區和朝陽區為例〔J〕.基礎教育，2021，18（3）：5-13.

〔7〕劉焱，鄭孝玲，宋麗芹.財政補貼對普惠性民辦幼兒園教育質量的影響路徑〔J〕.教育研究，2021，42（4）：25-36.

The Development of Inclusive Private Kindergartens with Good Quality： Problems and Countermeasures

Hai Ying 1，2， Ou Lei 1， Lin Yinxin 1

（1 Faculty of Education， Shenzhen University， Shenzhen， 518060）

（2 Preschool Education Research Center， Central China Normal University， Wuhan， 430079）

【Abstract】To further reforming preschool education and build high quality inclusive kindergarten system， this study， taking X District of Shenzhen of Guangdong Province， investigates current problems in the development of inclusive private kindergartens under the background of “5080” and provides suggestions for improvement. The research found that with the goal of “5080”， the current problems that inclusive private kindergartens are facing include insufficient support from governments， unsatisfactory teacher training， and weak government supervision. It is suggested that governments should promote the development of inclusive private kindergartens from 3 aspects： providing stronger support， improving the practicability and effectiveness of teacher training， and building inclusive private kindergarten system with high standards.

【Keywords】inclusive private kindergarten; supervision; standardized development with high quality

*本文為深圳市教育科學規劃2021年度重大招標課題“深圳市民轉公幼兒園質量提升策略研究”、深圳市教育科學規劃2020年度課題“學前教育‘5080工程’建設與管理實踐研究——以深圳市南山區為例”（課題編號：zdfz20039）、廣東省教育科學“十三五”規劃2020年度課題“廣東省0—3歲嬰幼兒照護服務供需現狀研究”（課題編號：2020GXJK121）的研究成果之一。

**通訊作者：海鷹，深圳大學師范學院助理教授，E-mail：haiyingccnu@163.com