“單套制”模式下電子文件歸檔和電子檔案管理研究

譚蘭芳

摘 要：隨著檔案信息化的深入發展，傳統的數字檔案管理系統明顯滯后，已不能滿足新時期的檔案管理要求。本文主要對單套制模式下電子文件歸檔和電子檔案管理進行闡述，分析單套制模式的推進舉措，提出建設性的完善意見，希望對電子檔案管理水平的提升起到一定的作用。

關鍵詞：單套制模式;電子文件歸檔;電子檔案管理

電子檔案單套制歸檔，是指歸檔現代信息辦公系統產生電子文件時，不再保存紙質憑證，只保存電子媒介的制度。在單套制歸檔模式中，利用電子簽章與數字簽名等現代技術，在文件形成與運轉利用的各環節，施行全生命周期的電子文件管理，以全面提高電子檔案的專業化管理。但單套制模式的應用，仍處于摸索階段，還需加強實踐經驗總結，采取加強檔案信息化人才建設與數字檔案資源體系建設等多措并舉方式，高效解決單套制模式下的應用問題，以切實發揮電子政務的效能。

一、電子文件檔案概述

處于信息化時代，人們對數據信息的價值挖掘與利用率提升更為重視，而電子文件與電子檔案，作為新時代社會運轉與政府管理及經濟運行等領域現代化發展的重要載體，逐步向國家發展戰略層面邁進。在大數據與人工智能等現代科技的發展帶動下，電子文件與電子檔案在國家治理及公共服務等方面的應用價值逐步提升。隨著各種法律制度對電子文件與電子檔案概念的明確界定，以及對電子文件歸檔與電子檔案管理的法律約束，促使電子文件與電子檔案的保存價值逐步提升，對檔案管理提出了更高要求。應嚴格按照電子政務歸檔程序，完成電子文件的歸檔與保存等工作，在電子屬性方面，也是傳統載體檔案不能比擬的。從電子環境下的歸檔程序及要求入手分析，首先，加強對電子文件及元數據的歸檔程度、實踐、格式等要求的了解;其次，辦理電子文件結束后，需定期展開歸檔工作;再次，是同時歸檔電子文件及元數據，加強對電子文件形成年度及元數據數量等內容的核實清點工作。同時，鑒定電子文件的安全性、完整性及準確性;最后，在離線存儲介質與安全網絡條件下，展開規范的電子文件歸檔與電子檔案管理工作。

二、歸檔管理模式概述

1.雙套制模式

雙套制的歸檔管理模式，是指同時歸檔保存紙質版本與電子版本電子文件的歸檔管理模式。雙套制的電子文件歸檔管理難度較大。首先，針對電子文件的法律效力問題，現行法律政策的不完善，無法為電子文件的法律效力與憑證作用提供保障基礎，導致大部分電子文件的利用價值無從發揮;其次，是電子文件的長期保存問題，受電子文件的便于復制、信息易更改及非直讀性等特征影響，電子文件的可用性、安全可靠性及完整性等屬性無法保證。因此，采取雙套制的歸檔管理模式，不僅是為了滿足文件證據性要求和長期保存需要，更是歷史環境下的現實選擇。雙套制歸檔管理模式在長期發展中取得了不錯成就，在電子文件歸檔和電子檔案管理工作中，宏觀與微觀層面的法律制度逐步完善，如《電子文件管理暫行辦法》與《文書類電子檔案檢測一般要求》等標準規范的實施，不僅夯實了雙套制歸檔管理模式的運行基礎，更為單套制歸檔管理模式的應用推廣保駕護航。

2.單套制模式

雙套制歸檔管理模式適合在特定的時期應用，在現代科技的發展帶動下，紙質文件將逐步被電子文件取代。利用信息技術對電子文件展開安全性、可用性及準確性等屬性的檢測，并利用檔案固化、數字摘要及電子簽名等技術，確保電子檔案內容的完整性，避免出現檔案信息被篡改等問題，以接收完整、真實、可用的電子檔案，切實為單套制模式下的電子文件歸檔與電子檔案管理提供技術性支持。隨著電子政務建設與電子檔案單套制及單軌制管理試點工作的推進，為切實發揮電子政務效能，國家領域頒布了電子簽名、電子公文具有法律效力的規定，深入推進電子文件歸檔與電子檔案管理工作的展開。電子檔案的法律效力，在各項措施引導下，逐步與紙質檔案持平，尤其是《會計檔案管理辦法》的規定施行，要求電子會計資料可通過電子形式形成電子會計檔案，并進行歸檔保存。為加強對單套制管理工作的推廣，2016年國家檔案局聯合國家發展改革委遴選了33家單位開展企業電子文件歸檔和電子檔案管理試點工作。推進試點工作的同時，還需加強實踐經驗總結與教訓積累，為后續或同類型的工作展開提供價值參照，實現單套制歸檔模式應用問題及管理工作難點的有效攻克，切實提高電子政務效能、行政效率及電子檔案管理效率，積極拓展單套制歸檔模式的應用發展空間，實現其應用體系的逐步完善。

隨著國家對開展電子政務工作逐漸重視，加速了電子政務的發展步伐，尤其是互聯網+政務服務的發展模式，在《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》等文件的引導下，國內一體化線上政務服務平臺的建設進程加速，對各部門與各地區政府服務平臺的互通共享，以及平臺的集約化、標準化建設提供了基礎保障，促使全國政務服務網絡的逐步成型。

線上施行政務服務工作，不僅能夠提高服務質量與效率，同時加速了政府職能轉型，加速了“放管服”的轉型升級進程。為滿足各平臺建設文件的任務要求，相關管理部門需加強思想觀念的轉變，積極梳理與平臺建設要求不符的內容，并定期召開修訂工作會議，為法律規定的修訂工作獻計獻策，規范布置各工作任務。尤其是在政務服務“一網通辦”的工作環節，不能忽視電子文件歸檔和電子檔案管理工作展開的關鍵性，根據各項工作通知等規范要求，加強對不適應法律制度的修訂。影響電子政務發展的因素較多，尤其是雙套制管理模式因素的影響。

隨著法律制度的逐步完善，相對于傳統載體檔案，電子檔案的法律效力逐步提升，對電子檔案的管理等工作展開提供了規章化保障。尤其是《電子公文歸檔管理暫行辦法》條例的修改，對電子公文歸檔進行了明確要求，促使電子文件歸檔與電子檔案管理工作得以規范展開。加大了對電子公文歸檔的檢查力度，包括安全性、可用性及完整性等方面的檢查。

隨著互聯網+政務服務與電子政務建設的深入推進，政府公共服務方式發生了巨大轉變。電子政務建設與無紙化辦公的工作推進，受雙套制歸檔模式的影響越發嚴重。隨著電子文件管理規范與標準的逐步完善，電子文件歸檔與接收工作條件的日益成熟，電子檔案管理體系逐步成型，對檔案載體轉型與資源高效利用等方面有著積極意義，值得深入研究。

三、檔案館推進電子文件歸檔和電子檔案管理的舉措

1.加速電子文件歸檔接收

和紙質文件在進行歸檔的過程相比，電子文件在歸檔過程中，是一項更為艱苦細致且難度較大的工作。其主要原因是大多數電子文件在形成過程中，由于受傳統觀念影響，很多工作人員會誤認為電子文件不是文件而直接忽視其歸檔方式，或者認為歸檔工作直接增加了工作量，為此不愿承擔此項工作。由于電子文件對計算機系統本身有非常強的依賴性，需要借助計算機編目進行歸檔，這對不熟悉計算機操作技術的工作人員而言，在實際工作中無法達到像從事紙質文件立卷工作那樣駕輕就熟，工作中存在著內容、目標不明確的現象。比如，山東省檔案局印發了《山東省省直單位電子檔案進館辦法的通知》，電子檔案的收集范圍與數據要求及移交接收方式等內容更加明確，電子檔案移交進館工作更加規范，確保進館電子檔案的真實、完整、準確以及可用性。

2.數字檔案館升級

隨著省級數字檔案館數量的增多，加速了檔案信息化的發展進程，檔案館的現代化水平與檔案公共服務能力隨之提升，推動了檔案資源的共享優化與高效利用。在現代科技的發展帶動下，以往數字檔案館系統的滯后性特征突出，儼然不能滿足檔案館的現代化發展與需求。電子文件歸檔與電子檔案的安全保管以及移交接收和規范管理等功能有待完善，也是影響電子檔案移交進館工作展開成效的關鍵因素。應當迎合試點工作契機，嚴格按照政務信息系統整合共享與數字檔案館建設等相關法律法規及任務要求，采取多措并舉方式，全面升級改造數字檔案館，從以往的數字檔案館系統，逐步走向各種功能集中化的新型數字檔案館系統，包括辦公自動化與檔案利用及檔案管理等功能，更利于數字檔案館系統的應用價值發揮。

3.加大系統開發力度

為有效推進電子文件歸檔與電子檔案管理工作的規范展開，應當積極建設基于政務云的統一數字檔案管理系統。通過系統項目建設，規范歸檔各類電子文件的同時，使其成為標準的電子檔案，向數字檔案館系統移交，最終由數字檔案館系統完成對電子檔案的長期保管與共享利用等工作。

四、單套制模式下對檔案工作的建議

1.規范建設數字檔案館

緊跟信息時代的發展步伐，迎合時代的發展要求，加強建設數字檔案館，靈活利用現代信息技術完善數字檔案信息的收集、整理、保管等工作。數字檔案館隨著現代信息技術的發展而產生，是傳統檔案館功能的延伸與繼承。數字檔案館的建設，不僅需考慮檔案信息的長期可讀性、系統性等屬性，還需考慮檔案信息資源的共享性、廣泛性及持久性等特征。這些特性的實現，要依靠數據檔案館的標準規范建設。而標準規范體系建設，也是數字檔案館的重要組成部分，是檔案信息數字化處理與數字檔案館平臺建設及長期保存利用的基礎條件，并在各網絡平臺上提供公共檔案信息服務與共享利用的檔案信息管理系統。通過對數字檔案館的建設與投入使用，檔案管理的現代化水平與工作效率顯著提升，實現了對數字檔案的長期與安全存儲保管，公共檔案服務能力不斷強化，加速了檔案信息資源共享互通的進程。政務信息系統包括業務應用系統與辦公自動化系統等，是產生電子文件的重要渠道，電子文件歸檔完畢后，向數字檔案館移交。受數字檔案館與政務信息系統建設錯位等因素影響，導致留存在政務信息系統中大量的電子文件無法形成格式標準的電子檔案。影響電子文件歸檔成效的因素較多，尤其是檔案信息化建設與電子檔案管理的全流程脫節等原因，還需加強數字檔案館與政務信息系統的建設整合，實現各建設工作的統籌規劃，確保電子文件得以完整并及時歸檔，帶動電子文件與電子檔案管理成效的逐步加強。

2.規范建設數字檔案資源體系

不能主觀盲目開展電子文件資源整合優化工作，更不能一蹴而就，應始終圍繞增量電子化的要求進行，緊跟電子政務發展步伐，抓住信息化時代發展機遇，規范展開政務數據、電子文件歸檔及電子檔案管理等工作。各級檔案部門應當本著認真負責的原則，貫徹落實數字檔案室建設等現行的法律文件，對電子文件的產生、收集及鑒定歸檔等工作，以及電子檔案的移交、存儲與備份、利用等工作，規范展開全過程管理。加強對政務數據與電子文件的歸檔范圍、標準及保管期限的明確，確保歸檔的政務數據與電子文件得以規范有序、齊全完整，確保電子檔案的長期安全保存與高效利用。

3.加強人才培養

檔案信息化人才隊伍建設，是當今時代的呼喚與未來發展要求，利用人才規范展開檔案事業，加速檔案的信息化發展進程。檔案信息化人才隊伍的結構，體現在管理人才、新型檔案人才、信息技術人才和法律人才等方面。檔案信息化建設需要多方面人才，因此培訓教育方案也存在差異。一是應當加強對現有檔案人員的教育培訓。通過對檔案業務人員的培訓，為檔案信息化建設提供組織保障，切實提高檔案人員的信息化技能水平。在培訓方式與內容等方面加強創新。從培訓教育內容入手分析，將與檔案信息化建設相關的網絡技術知識與數字化技術知識、計算機應用知識等學科知識納入培訓內容體系中，促使檔案人員能夠熟練自如地應用現代信息技術。從培訓教育的方式入手分析，注重社會培訓與檔案部門培訓的整合，發揮協同效應的優勢，確保培訓教育成效。檔案部門自行培訓方面，應當建立人才培訓中心或研究機構，加強對高級信息人才的培養。社會協助培養方面，加強高校與國內外教育或信息及技術機構的合作，共同設立人才培訓中心，為檔案業務人員提供深造的機會，切實提高檔案業務人員的信息化技能水平;二是引進人才。拓展人才隊伍建設的思路，不斷完善人才引進機制，滿足檔案信息化建設的人才需求。要求人才具備檔案學理論與檔案業務能力，同時緊跟時代發展步伐，不斷提高自身的信息管理與信息技術等方面的綜合能力。通過人才培訓與引進等方式，積極打造綜合型人才，使其能夠及時適應單套制模式下的電子文件歸檔與電子檔案管理等工作。根據檔案職業特征，不斷完善人才吸引政策，留住與吸引人才。加強人力資源規劃，逐步完善要求與原則，避免出現盲目引進人才等問題;三是做好人才的短期聘用與借用等工作。在檔案信息化建設工作中，各階段所需的人才結構存在明顯差異，為降低人才成本，實現人力資源的高效利用，針對檔案信息化建設中的純技術性或高級技術人才，尤其是編程與布線等方面的人才，可采取合作或外包的方式處理。

五、總結

單套制歸檔模式的應用推廣，是順應信息化時代發展趨勢、推進檔案事業轉型升級及檔案服務水平提升的必然要求。檔案部門應當加強思想觀念與手段的創新，緊抓住時代發展機遇，加大對法規制度、技術支撐及標準規范等方面的研究力度，夯實單套制模式下電子文件歸檔與電子檔案管理工作展開的基礎，包括組織、技術及法律政策等方面的保障基礎，形成檔案事業發展的新局面，提高檔案的信息化與現代化管理水平。

參考文獻：

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（作者單位：珠海市城市建設檔案館）