完善我國環(huán)境保護(hù)稅問題研究

趙玉明，楊 穎

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴陽 550025）

0 引言

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐步加快，同時(shí)我國也面臨嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等問題。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，國際上逐漸興起了綠色稅收這一概念，許多西方國家通過綠色稅收制度來達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，綠色稅收制度也逐漸成為我國稅制改革的趨勢(shì)，2018 年征收的環(huán)境保護(hù)稅是我國第一個(gè)為保護(hù)環(huán)境而設(shè)立的稅種。在開征之前我國一些學(xué)者對(duì)環(huán)保稅的稅制設(shè)計(jì)、征管問題及建議等做過相關(guān)研究。從三年多的環(huán)境保護(hù)稅征收情況來看，很多企業(yè)實(shí)現(xiàn)了不同程度的節(jié)能減排，之前霧霾嚴(yán)重的城市環(huán)境也得到了改善，但同時(shí)也出現(xiàn)了污染物監(jiān)測(cè)難度大和征管部門的協(xié)調(diào)性差等問題。征收環(huán)境保護(hù)稅可以起到提高環(huán)境質(zhì)量的積極作用，探究如何提高環(huán)保稅征管效率對(duì)我國綠色發(fā)展非常重要。

1 環(huán)境保護(hù)稅基本概念及實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 基本概念

最先提出環(huán)境保護(hù)稅這一概念的是英國的庇古，隨后很多國家征收環(huán)保稅并初步建立了綠色稅收體系。環(huán)境保護(hù)稅以保護(hù)環(huán)境為目的，針對(duì)污染破壞環(huán)境的特定行為征稅。

1.2 實(shí)施現(xiàn)狀

2018 年我國開始征收環(huán)境保護(hù)稅，此前征收的是排污費(fèi)，國家在2003 年頒布《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，2014 年國家要求各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況上調(diào)排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。其中主要針對(duì)污水、廢氣等征收排污費(fèi)，當(dāng)時(shí)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)。我國目前征收的環(huán)境保護(hù)稅也遵循稅費(fèi)平移的原則征收稅款。

我國2018 年征收環(huán)境保護(hù)稅151 億元，2019 年221 億元。此次改革遵循稅費(fèi)平移原則，在納稅人，征稅對(duì)象和計(jì)稅依據(jù)上也基本沿用了之前的制度。但在征收范圍、費(fèi)用和減免政策上也有一些新的改變。從2018年上海市環(huán)保稅征收情況來看，約有三千戶納稅人開展納稅基本情況的申報(bào)，實(shí)際納稅的有兩千多戶，有四百多戶企業(yè)享受了稅收優(yōu)惠。這和之前的排污收費(fèi)范圍基本相符，較好地實(shí)現(xiàn)了費(fèi)改稅平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

從表1 可以看出，2015 年到2019 年國家財(cái)政支出中環(huán)保支出逐年增加。2015 年至2018 年國家財(cái)政支出中環(huán)保支出占財(cái)政支出的比重在2.5%到2.75%之間，在2019 年國家財(cái)政環(huán)保支出占比增長到3.1%，反映出我國對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度。五大發(fā)展理念之一就是綠色。征收環(huán)境保護(hù)稅對(duì)于我國的現(xiàn)代稅收制度改革起到了推動(dòng)作用，對(duì)繼續(xù)貫徹綠色發(fā)展理念也發(fā)揮了重要的作用。國家近些年越來越重視保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展理念。環(huán)保稅雖然是針對(duì)直接排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)征稅，但保護(hù)環(huán)境是每個(gè)人的責(zé)任，環(huán)保稅的征收對(duì)社會(huì)公眾也有一定影響。之前的排污費(fèi)制度管理不嚴(yán)格，違規(guī)成本低，使收費(fèi)非常被動(dòng)，企業(yè)的積極性也不高，出現(xiàn)欠繳、拖繳的情況，加大了環(huán)境破壞程度，也會(huì)出現(xiàn)地方政府為了自身發(fā)展而施行地方行政干預(yù)的情況。

表1 國家財(cái)政支出中環(huán)保支出變化表

2 國際借鑒

2.1 美 國

美國從1971 年開始探索環(huán)保稅征收體系，之后不斷完善發(fā)展其稅款的征收管理流程。在美國，石油和臭氧消耗等方面的稅由聯(lián)邦政府征收，并且各州政府有權(quán)根據(jù)自身情況制定稅收政策。同時(shí)通過不同的優(yōu)惠政策使企業(yè)和個(gè)人在減少損害自身利益的前提下提高對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極性。稅務(wù)登記要充分利用網(wǎng)絡(luò)，申報(bào)和征收等要廣泛運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)，提高征管效率。征收的稅種里有關(guān)汽車使用方面的最多。美國的環(huán)保稅收由環(huán)保局專門負(fù)責(zé)管理用于專項(xiàng)環(huán)保事業(yè)。通過開采稅的征收有效地抑制了過度開采利用資源。另外美國還要求只有擁有排污許可證的企業(yè)才能向外排放污染物。環(huán)保稅和排污權(quán)相互配合，利用市場(chǎng)鼓勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)技術(shù)減少排污，以此來獲得更多的收益。這種做法有效地促進(jìn)了對(duì)環(huán)境的保護(hù)并取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，空氣質(zhì)量也有所改善。

2.2 日 本

日本的地理位置比較特別，資源非常有限，但是想要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又不能離開對(duì)資源的利用。這種特殊的國情使日本很早就意識(shí)到環(huán)境保護(hù)和資源合理利用的重要性。日本嚴(yán)格的垃圾分類制度和公民較高的環(huán)保意識(shí)也體現(xiàn)了日本對(duì)資源和環(huán)境的保護(hù)重視程度。日本綠色稅收體系包括資源稅和環(huán)境稅兩大體系。早在2000 年日本的綠色稅收就包括了交通工具方面，而環(huán)境稅包括了機(jī)動(dòng)車輛噸位稅等。日本開征這些稅種的同時(shí)通過給予一定的優(yōu)惠政策和調(diào)整稅率的方式給企業(yè)減負(fù)，激發(fā)企業(yè)節(jié)能減排的主動(dòng)性。日本還有《節(jié)約能源法》主要針對(duì)資源浪費(fèi)的問題。

日本的環(huán)境稅主要針對(duì)化石能源中的碳含量進(jìn)行征稅，想要最終達(dá)到引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革的目的。日本重視可再生能源的普及與應(yīng)用，利用環(huán)境稅的價(jià)格效應(yīng)指引國內(nèi)投資和消費(fèi)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。日本的這一系列政策促進(jìn)了新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使汽車和太陽能發(fā)電等技術(shù)在國際上有較強(qiáng)的競(jìng)爭力。混合動(dòng)力車和低耗燃料車等具有節(jié)能減排性質(zhì)的車越來越受歡迎。日本嚴(yán)格控制二氧化碳的排放，以立法的形式規(guī)定了政府和公眾的責(zé)任和義務(wù)，定期公布環(huán)境信息保證公民對(duì)環(huán)保的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。能源價(jià)格的提升也是引導(dǎo)公民選擇節(jié)能型的消費(fèi)方式。

3 環(huán)境保護(hù)稅實(shí)施中出現(xiàn)的問題

3.1 征管部門溝通協(xié)調(diào)性不強(qiáng)

環(huán)保稅的申報(bào)需要很多環(huán)節(jié)的相互配合，最基礎(chǔ)最重要的是企業(yè)的基礎(chǔ)納稅信息。由于各部門之間的溝通協(xié)調(diào)不足，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)不能掌握全面準(zhǔn)確的企業(yè)申報(bào)數(shù)據(jù)。目前關(guān)于信息共享平臺(tái)端和環(huán)保端的建設(shè)等工作還沒有落到實(shí)處，征稅過程缺少復(fù)核環(huán)節(jié)。當(dāng)前金稅工程已經(jīng)到了金稅三期階段，相關(guān)的核心征管系統(tǒng)已經(jīng)正式上線。但是會(huì)出現(xiàn)金稅三期軟件和環(huán)境保護(hù)部門的信息共享平臺(tái)兼容程度低等問題。同時(shí)在征收環(huán)保稅的過程中因涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門，各部門之間會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致企業(yè)逃避納稅責(zé)任等情況。

3.2 征收范圍窄

目前只規(guī)定了四類應(yīng)稅污染物，很多對(duì)環(huán)境造成危害的污染物并不在征稅范圍內(nèi)。比如對(duì)形成霧霾的顆粒物、總氮等都不征稅。環(huán)保稅的稅額設(shè)置也相對(duì)偏低，環(huán)保稅的稅收負(fù)擔(dān)對(duì)企業(yè)決策影響較小。我國要建立健全的綠色稅收體系，就要不斷擴(kuò)大環(huán)保稅的征收范圍，增加征稅污染物類別，細(xì)化征稅標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求納稅企業(yè)。可以將有放射性的污染物，森林草原污染物等納入征稅范圍。對(duì)環(huán)境污染的治理任重道遠(yuǎn)，在完善環(huán)保稅的同時(shí)，對(duì)資源稅和車輛購置稅等具有綠色稅收性質(zhì)的稅種也要不斷加以完善，重點(diǎn)關(guān)注污染較嚴(yán)重地區(qū)的環(huán)保稅征收管理情況。

3.3 污染物監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確性低

《環(huán)境保護(hù)稅法》實(shí)施過程中的一個(gè)技術(shù)困難是關(guān)于污染物檢測(cè)以及計(jì)稅當(dāng)量。目前污染物的當(dāng)量計(jì)算主要依靠企業(yè)自己檢測(cè)。監(jiān)測(cè)的方式主要有企業(yè)提供數(shù)據(jù)，生態(tài)部門抽測(cè)和企業(yè)連續(xù)達(dá)標(biāo)檢測(cè)。但是大氣污染物的污染指標(biāo)變化不穩(wěn)定，會(huì)出現(xiàn)污染物排放在一瞬間超標(biāo)排放但是卻檢測(cè)不到的情況。對(duì)施工作業(yè)和交通產(chǎn)生的噪聲瞬間檢測(cè)難度較大。因污染物檢測(cè)的準(zhǔn)確性不高企業(yè)容易出現(xiàn)逃漏稅的行為。稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏專業(yè)的檢測(cè)設(shè)備就不能獲得準(zhǔn)確客觀的污染物排放數(shù)據(jù)，嚴(yán)重影響了對(duì)稅源的監(jiān)控。對(duì)鋼鐵，礦石等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)監(jiān)測(cè)難度更大。

4 對(duì)我國的啟示

4.1 完善環(huán)保稅制設(shè)計(jì)

我國環(huán)保稅的征收還在初級(jí)階段，目前只對(duì)四類污染物征稅，未來需要擴(kuò)大范圍包含其他各種污染物，結(jié)合我國是發(fā)展中國家的國情，對(duì)含碳化合物排放和臭氧物質(zhì)等征稅。在各種噪聲中只對(duì)工業(yè)噪聲征稅還不夠，現(xiàn)實(shí)中交通噪聲，建筑工程噪聲也需要考慮納入征收范圍。還要重視對(duì)光污染和其他污染物的征稅，擴(kuò)大揮發(fā)性有機(jī)物VOCs 征收范圍。此次改革遵循稅費(fèi)平移原則，在征稅對(duì)象和計(jì)稅依據(jù)上也基本沿用了之前的制度。但是稅率的設(shè)置上過低，提高稅率和加大懲罰力度會(huì)讓企業(yè)為污染環(huán)境的行為付出更大代價(jià)，提高企業(yè)自身的環(huán)保意識(shí)，為了企業(yè)發(fā)展而積極減少污染排放。完善環(huán)保稅稅制，制定更多稅收優(yōu)惠政策，如可以對(duì)使用風(fēng)能等可再生資源加大稅收優(yōu)惠力度，從而激發(fā)社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)的自覺性和持續(xù)性。提升地方政府環(huán)境保護(hù)意識(shí)，通過稅收減免和優(yōu)惠降低企業(yè)稅負(fù)，鼓勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。

4.2 完善監(jiān)管模式，提高企業(yè)納稅遵從度

完善監(jiān)管機(jī)制。環(huán)保稅正式實(shí)施只有兩年多的時(shí)間，在稅收征管和污染物監(jiān)測(cè)等方面還需要完善。我國環(huán)保部門的監(jiān)測(cè)技術(shù)和管理制度也不完善，應(yīng)適當(dāng)引入監(jiān)測(cè)技術(shù)水平高的中立的第三方進(jìn)行監(jiān)測(cè)，及時(shí)提交更新數(shù)據(jù)，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。加大人力資源投入，培養(yǎng)監(jiān)測(cè)專業(yè)型人才。鼓勵(lì)企業(yè)安裝專業(yè)監(jiān)測(cè)設(shè)備并予以補(bǔ)貼，對(duì)企業(yè)購買的監(jiān)測(cè)設(shè)備費(fèi)用和其他相關(guān)費(fèi)用可以考慮加計(jì)扣除，幫助企業(yè)提高保護(hù)意識(shí)，維護(hù)企業(yè)信譽(yù)。

4.3 提高征收管理效率

之前的排污費(fèi)沒有現(xiàn)在的環(huán)保稅管理嚴(yán)格，保證環(huán)保稅的征收就要不斷提高征收效率。加強(qiáng)環(huán)保部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的交流溝通，持續(xù)明確環(huán)保稅征管過程中的部門責(zé)任劃分。明確信息傳遞基本范圍，不斷細(xì)化明確雙方工作職責(zé)。建立相關(guān)績效考核制度，激勵(lì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)保部門合作。溝通也是很重要的一面，可以建立一個(gè)交流學(xué)習(xí)的制度，雙方定期交流溝通，互相了解工作流程，以此保證稅收征管工作的順利高效進(jìn)行。對(duì)污染物的監(jiān)測(cè)要增加頻次保證數(shù)據(jù)及時(shí)，提高監(jiān)測(cè)技術(shù)。繼續(xù)推進(jìn)電子申報(bào)，通過網(wǎng)絡(luò)靈活申報(bào)。完善信息共享平臺(tái)的建設(shè)，加強(qiáng)信息互通。提高征收管理效率，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保稅稅收征管專業(yè)人才的培訓(xùn)和環(huán)保部門污染物監(jiān)測(cè)人員的技能培訓(xùn)，使征收管理人員熟練掌握工作中的各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，保證環(huán)保稅征收工作順利進(jìn)行。

4.4 強(qiáng)化征管區(qū)域協(xié)同配合

我國國土面積大，東西部地區(qū)環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度差異大，各個(gè)地區(qū)的污染程度和治理環(huán)境側(cè)重點(diǎn)不同，不同地區(qū)的污染物排放有地域特征。當(dāng)前環(huán)保稅的實(shí)施也沒有關(guān)注到跨省的協(xié)同合作。例如三峽庫區(qū)是一個(gè)不能分割的整體，但是卻涉及湖北和重慶兩個(gè)地方。而當(dāng)前環(huán)保稅征收以傳統(tǒng)的行政區(qū)為單位，不同行政區(qū)對(duì)環(huán)保稅額的規(guī)定是不一樣的，因此應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)環(huán)保稅信息平臺(tái)的信息交換。重點(diǎn)關(guān)注跨地區(qū)污染企業(yè)的環(huán)保稅征收管理，區(qū)域協(xié)同合作的職責(zé)分工必須清晰，不同地區(qū)稅務(wù)管理人員信息互通，加強(qiáng)交流。環(huán)保稅作為地方財(cái)政收入，政府要加強(qiáng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理，鼓勵(lì)企業(yè)減少排放，通過稅收優(yōu)惠政策給企業(yè)減輕稅收負(fù)擔(dān)。

4.5 設(shè)立碳稅

碳排放是引起全球變暖的重要因素，全球變暖所帶來的危害正在時(shí)刻影響著地球上的每一個(gè)人，我國工業(yè)發(fā)展速度快，碳排放量一直較大。國際上很多國家通過征收碳稅來降低碳排放量，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。目前我國沒有設(shè)立單獨(dú)的碳稅，也沒有在綠色稅種中設(shè)置碳稅稅目，但也很重視碳排放量的控制和降低。我國出臺(tái)了很多措施控制碳排放，推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

我國在2011 年開始碳交易的試點(diǎn)，2017 年啟動(dòng)了全國碳排放權(quán)交易。交易機(jī)制經(jīng)過不斷完善，市場(chǎng)的交易量不斷增長，但也面臨機(jī)構(gòu)和企業(yè)信息互通效率低，補(bǔ)貼機(jī)制還有缺陷等問題。面對(duì)節(jié)能減排，不能太過心急。國家應(yīng)該進(jìn)一步推進(jìn)碳交易市場(chǎng)的完善，同時(shí)開展征收碳稅的相關(guān)工作，借鑒日本、瑞典等國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情科學(xué)地制定碳稅政策。稅率的設(shè)置上注意不能給企業(yè)增加過大的稅負(fù)，合理地制定稅收優(yōu)惠政策。也可在環(huán)境保護(hù)稅中增加碳稅這一稅目，可以在一定程度上降低綠色稅收實(shí)施成本，強(qiáng)化綠色稅收的環(huán)境治理效應(yīng)。