為鄉村振興夯實農村財務管理根基
——《農村集體經濟組織財務制度》解讀

楊 霞

日前，財政部、農業農村部制定印發《農村集體經濟組織財務制度》(以下簡稱《制度》)，自2022年1月1日起施行。農村財務管理是農村經濟社會事務管理的基礎，管好農村集體資產財務對于推進鄉村振興、實現共同富裕具有特別的重要意義。

一、制定背景

此前，農村財務管理的主要依據是1996年財政部頒布的《村合作經濟組織財務制度（試行）》。隨著農村集體產權制度改革全面推進，集體資產日益增加，經營方式更加多元，內部治理結構更加完善，與其他經濟主體聯系更加緊密，集體資產財務管理目標、手段、方式都發生了很大變化，對農村集體資產財務管理工作提出了新的要求，迫切需要明確的制度層面的指導。

在此背景下，財政部、農業農村部綜合了《村合作經濟組織財務制度（試行）》和《企業財務通則》的框架結構，圍繞2016年中共中央、國務院出臺的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，起草完成了《制度》，對于鞏固農村集體產權制度改革成果，保障集體經濟組織及其成員的合法權益，促進農村集體經濟發展具有重要意義。

二、主要內容

《制度》全文八章共40條，綜合考慮農業農村具體情況，在財務制度的普遍規范要求基礎上，突出“農”字屬性，突出集體經濟組織特別法人地位、突出農村集體產權制度改革成效、體現社會主義市場經濟要求、兼顧地區差異。

（一）總則部分

該章節內容包括制度制定的目的及依據、適用范圍、主要任務、遵循原則、外部監督、審計制度等方面，對農村財務活動作出原則性規定。主要的要求包括：

一是《制度》適用范圍是依法設立的農村集體經濟組織。

二是農村財務活動應遵循民主管理、公開透明、成員受益、支持公益4項原則，必須依靠農民群眾，將民主管理貫穿于農村集體資產管理的全過程，保障成員對財務活動和財務結果的“四權”；要把財務公開作為村務公開的重點，按照原農業部、監察部2011年印發的《農村集體經濟組織財務公開規定》要求，落實財務公開“四規范”；集體經濟發展成果要由全體成員共享，支持村級組織運轉、公益事業發展。

三是農村財務活動要依法依規接受外部監督，包括鄉鎮人民政府（街道辦事處）和農業農村部門、財政部門的監督指導，審計等相關部門的監督。

四是將村級新增債務納入審計重點內容。近年來，黨中央高度重視村級債務問題，要求加強制度建設，注重風險防控，為此，《制度》特別強調建立健全集體經濟組織負責人任期和離任審計制度，將新增債務作為重點審計內容。

（二）財務管理主體及職責部分

該章節明確了農村財務管理層次，即在農村黨組織領導下，成員（代表）大會、理事會、監事會和會計人員四類內部財務管理主體按規定履行職責，對成員（代表）大會、理事會、監事會和會計人員各自的職責作出了詳細規定。

一是成員（代表）大會負責審議、決定本集體經濟組織年度財務計劃、重大財務收支事項、年度收益分配方案、資金籌集、資源發包租賃、對外投資、資產處置、主要經營管理人員聘用及薪酬方案等財務事項。

二是理事會負責起草、執行、實施本集體經濟組織章程規定及成員（代表）大會決定的財務事項，提出主要經營管理人員薪酬建議，決定其他工作人員薪酬。

三是監事會監督理事會、主要經營管理人員和會計人員履職行為，組織開展民主理財、提出質詢等。

四是會計人員審核會計憑證、編制會計報告、配合開展資產清查和審計等。

五是購買或者出售資產、對外簽訂合同、債權債務重組等重大財務事項決策，參照執行“四議兩公開”機制，并報鄉鎮黨委、政府或農業農村部門審核或備案。

（三）資金籌集部分

該章節對農村集體經濟組織資金籌集渠道、籌資方式、管理要求、債務控制、對外合作等作出了明確規定。

一是資金籌集方式。農村集體經濟組織除原有資本積累外，還有從各級政府獲得資金、接受捐贈資金、“一事一議”籌資等三種方式籌集資金。農村集體財產屬于成員集體所有，要防范社會資本稀釋成員權益，把農村財產權益改垮改少改沒，被少數人控制或外部資本侵占。

二是籌集資金的原則性要求。農村集體經濟組織依法依規采取多種形式籌集資金，應當遵循量力而行、成員受益、民主決策、上限控制等原則，履行本集體經濟組織決策程序，確定籌資方式、規模和用途，控制籌資成本和風險。

三是嚴控債務及風險。為保障農村集體資產安全和成員權益，防范風險，農村集體經濟組織不得舉債興辦公益事業；為開展經營活動確需舉債的，實行申報審批制，納入“四議兩公開”范圍；直接與社會資本合作從事經營活動的，應當在合同中明確權責邊界和收益分配。

四是嚴禁將農村集體經濟組織債務轉嫁給地方政府。要通過增收節支、盤活存量資產、債務剝離、收回債權、核本減息、爭取上級財政獎補資金等措施，積極化解村級債務。

（四）資產運營部分

該章節從會計科目角度出發，對流動資產、固定資產、在建工程、生物資產、無形資產、對外投資、資產處置等提出規范要求。

一是流動資產管理。這是重點，要切實做好貨幣資金管理，切實盯住集體資產財務管理最直接、最容易、最集中產生的風險點；加強對原始憑證的審核把關，嚴禁公款私存和私設小金庫，杜絕“白條”抵庫。

二是加強集體資產管理。按照宜粗不宜細原則，對固定資產折舊、在建工程轉固定資產提出原則性要求；發生資產估價和價值重估時，堅持實事求是，不得隨意多估或少估；將生物資產、無形資產納入賬內核算，落實經營管理責任，依法合規進行攤銷。

三是建立健全對外投資內部控制機制。從防范投資風險、切實保障成員權益角度出發，加強投資風險評估和防范，履行“四議兩公開”民主決策流程，嚴禁任何個人擅自決定。

四是不得向他人或其他機構提供擔保。為從源頭上防止村級債務發生，規定不得以本集體資產為企業和個人貸款提供擔保或抵押。

（五）收支管理及收益分配部分

該章節包括財務收入管理、財務支出管理、收益分配管理等內容。

一是收支管理規定。將農村集體經濟組織經濟利益總流入、總支出全部納入財務制度管理范疇，對集體不同來源取得的收入，要求全部納入賬內規范核算；對集體各項支出，要求及時進行費用化、成本化處理，同時要求規范支出審核審批，體現支持公益原則。

二是規范收益分配。收益分配以效益為基礎，堅持效益決定分配、集體福利與成員增收兼顧的原則；堅持分配與積累并重，充分尊重農民群眾的意見；要統籌兼顧各方利益，規范履行民主程序，主動向集體經濟組織成員公示公開。

三是不再計提應付福利費。結合基層實際，將村級組織運轉、村內公益事業發展等支出作為當期費用，在可分配收益順序分配中不再提取應付福利費。集體經濟組織會計制度將同步進行修訂。

（六）產權管理部分

該章節從會計處理角度出發，對產權確認、產權變更、村莊撤并時登記臺賬、賬務處理等作出規范要求。

一是建立年度資產清查制度。要建立年度資產清查制度和定期報告制度，每年度清查核實集體資產、明確資產權屬，登記資產臺賬，編制資產負債表。

二是撤并村資產收益處理。集體資產收益與集體資產權屬一一對應，各農村集體經濟組織的資產收益仍歸本集體經濟組織成員集體所有，保障村莊撤并中的農村集體經濟組織成員權益。

（七）財務信息管理部分

該章節對賬目分設、原則性要求、信息報送、信息公開、檔案管理等作出詳細規定。

一是具備條件的農村集體經濟組織和村民委員會賬務分設。農村集體經濟組織和村民委員會均具有獨立的法人資格，屬于獨立的會計主體，應當分設會計賬套和銀行賬戶。《民法典》規定法人以其全部財產獨立承擔民事責任，實行賬務分設，能夠劃清集體財產界線，保障集體資產安全。為避免“一刀切”，僅對具備條件的村作出原則性規定。

二是對財務的信息化手段、財務報告編制和報送、財務信息公開和會計信息檔案管理都作出明確規定，有利于提升財務信息的質量。

（八）附則部分

明確規定代行農村集體經濟組織職能的村民委員會、村民小組，也在《制度》適用范圍之內，可參照執行。此外，考慮到農村集體經濟組織法尚未出臺，為提高制度適用性，鼓勵地方因地制宜細化財務管理要求。