數字經濟與全面依法治國共益治道變革:運行機理和實現路徑

陳兵

一、邁向全面依法治國的數字經濟治理變革

法治是經濟社會發展的基本原則，核心在于以良法促發展、保善治。正如黨的二十大報告中所指出的，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。數字經濟是當前我國經濟社會發展的關鍵引擎，亦是現代化治理的重要手段和工具，數字經濟的高質量發展更離不開法治的保駕護航，需要將法治貫穿數字經濟發展全過程。

一方面，科學完善的法律制度和法治水平，能夠為數字經濟發展提供統一明確的規范和準則，提升執法與司法效能，保障數字經濟高質量發展；另一方面，數字經濟的飛速發展有利于加速數字中國的實現進程，提升數字化技術的科技水平與應用場景。在全面堅持依法治國、推進法治中國建設的進程中，我國治理體系和治理能力現代化水平的提升也需要引入數字化技術，現代法治監管手段需要發揮數字技術和數字經濟的作用，以數字化法治建設提高全面依法治國能力和水平。概言之，數字經濟與法治存在著高度價值統一性，兩者相互促進、互益共生，亟須探索出適合我國現實需求的，數字經濟治理提升與全面依法治國共益的實現路徑。

目前，以數據和算法為關鍵要素，以數字數據技術和信息通信技術為基礎架構，以數字平臺企業為生產組織結構的數字經濟，譬如零工經濟、無接觸經濟、直播經濟、智能經濟等新經濟業態和模式得到高速發展，創造了極大的社會財富，增加了社會就業。作為新業態、新模式、新技術、新產業，數字經濟在國內外的發展迭代速率非常快，且在國內外超預期情勢的加持下，已經成長為支持國民經濟穩定發展的關鍵業態和領域。然而，隨著數字經濟的強勁發展，數字治理問題也相應增多，且其復雜性遠超其他經濟形態。因此，有效治理數字經濟，對促進我國數字經濟健康發展，推進中國式現代化具有重要意義。總體來講，我國數字經濟治理的主要挑戰表現為制度層面的供需失衡與失序并存，在治理層面的規制不足與過度規制并存，其根源還是對數字經濟關鍵要素、底層邏輯及技術因素等缺乏系統性、全面性及整體性的了解，這是推動數字經濟法治化治理的難點，其涉及多學科知識與方法的綜合運用①陳兵.法治推進下的數字經濟規范發展［M］.北京：社會科學文獻出版社，2022：333-334.。

從現有研究成果來看，學界普遍認為加強數字經濟治理具有理論上和實踐上的必要性與緊迫性，然而，具有不同學科思維和研究范式差異的學者，所提出的治理方式方法的側重點不盡相同，主要聚焦于經濟學、公共管理學、法學、計算機科學、人工智能科學等文理學科的交叉領域。有的學者對數字經濟治理的推進表示認可，認為數字經濟治理問題的重要舉措在于國家層面建立一個統一的數字經濟監管協調推進機構，通過該機構實現對數字經濟治理資源的整合，從而為數字經濟治理提供更豐富的資源②李勇堅.數字經濟治理碎片化問題及對策［J］.信息通信技術與政策，2021（2）：8-14.。也有學者對此保持更為謹慎的態度，指出推動數字經濟治理，既有一定的必要性，也存在有待克服的障礙，應強化參與者的責任意識③陳晨靜.我國數字經濟治理的有效路徑探索：以參與者責任意識為視角［J］.經濟師，2019（2）：56-57，59.。亦有學者認為，數字經濟治理在推動其自身創新發展的同時也存在一定困境，不可忽視數字經濟監管和治理中難以逾越的現實鴻溝，其能否成功取決于對多元利益的平衡，需要多元主體參與④杜慶昊.數字經濟治理的基本遵循和實現路徑［J］.中國井岡山干部學院學報，2019（5）：14-22.。

具體到法治領域，數字經濟與經濟法治的關系尤為密切，譬如，數字經濟發展對競爭政策的影響、數字經濟新業態發展對現行法治的挑戰、數字平臺監管的多維度與多工具、數字經濟發展核心要素的專項治理等都涉及市場經濟法治理論創新、制度規范革新、實施方法出新等問題。為了及時捕捉和回應這些新挑戰與新問題，有必要從宏觀到微觀，從規制需求、規制基調、規制體系到規制對象，分層次展開，從離散走向聚合，直指數字經濟發展中的基點、要點及難點問題，形成一個相對系統和完整的分析架構。

譬如，2022年1月12日，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》，明確了“十四五”時期推動數字經濟健康發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務和保障措施。在有關數字經濟的基本法律方面，2021年《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）、《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）相繼出臺并實施，有利于規范數據及個人信息處理活動，保障其安全有序流動，進一步促進數據與個人信息的合理開發利用，保護合法權益。在實踐中，阿里巴巴集團“二選一”案、“滴滴數據處理活動危害國家安全被處罰”“騰訊音樂違法實施經營者集中”等亦作為典型案例引起了社會的廣泛關注，對數字經濟領域的治理具有較強的指導意義。2022年6月24日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十五次會議二次審議通過了《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》，于2022年8月1日起正式施行。新修訂的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）對數字經濟領域也作出了規定。

現有法律供給并不能妥善解決數字經濟領域的新挑戰與新問題，其也是目前法治與數字經濟交互面臨的首要困境。在司法領域，由于市場體制的基本邏輯和現實情況的復雜性，實踐中針對數字經濟領域的新型競爭行為，如“二選一”“自我優待”“數據爬取”等案件不能統一裁判標準，存在適用法律不明確、同案不同判等現象。在執法領域，由于數字經濟具有跨市場、跨領域、網絡效應、規模效應等特點，兼具技術上的復雜性，牽涉經營者、消費者、社會、國家等多元主體利益，需要統籌大量數據處理中的安全保障與高效流通，執法者需要進一步優化監管工具，創新執法手段，提高治理效能，促進政府內部不同部門之間的聯動協作，構建政府、平臺企業、行業協會等不同主體之間多元合作的治理體系，保證執法過程的合理化與精確化。基于此，為進一步優化數字經濟治理的法治框架，亟須厘清法治與數字經濟共益發展的現狀，明確二者互促互進上仍存在的問題，以問題為導向，探索互動機制，找到增強二者互促互進的著力點，進而達到互益共生，共同發展的狀態。

二、數字治理助力全面依法治國何以可能

法治是治國理政的基本方式。無論是國家治理體系的完善，還是國家治理能力的提升，法治都扮演著“軌道”角色，即發揮著規范、引領和保障作用。法治對于國家治理體系具有“固根本”的規范作用。黨的二十大報告強調，要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展、保障善治。

數字經濟領域作為立法的重點領域與新興領域，應將實現產業數字化與數字產業化，推動數字經濟高質量發展作為立法目標，在此基礎上增強立法的系統性、整體性、協同性、時效性，確保各類要素的數字化和數字化的要素的系統協調發展，以保證在法治框架下推動數字經濟規范發展。與此同時，將各類數字化要素與要素的數字化形態運用到法治建設與完善中則必將有助于法治資源的挖掘、配置及使用效率的提升。實現依法治數、以數鏈法、數法結合、提質增效的有機統一。

首先，數字經濟作為一種新經濟形態，其核心要素的強科技特征與高創新性有別于傳統經濟形態，致使對數字經濟的有效治理，需要監管部門依法加強和提升數字化水平建設，提高認知數字經濟下市場主體競爭行為的能力，即數字經濟發展促進依法治數能力的提升。

譬如，監管部門只有真正厘清并掌握“數據”“算法”“API端口”“直鏈”“互操作”“深度學習”等概念，才能有針對性地提出相應的規制要求，區分哪些是技術行為，哪些是市場行為，哪些是客觀結果，哪些是主觀動機，在此基礎上方能作出具體判斷，實現精準化有效性監管，以高水平監管促高質量發展。這不僅是對監管部門法治化監管能力的提升，也是對相應的法理依據與法治體系與時俱進的要求，更是為了通過科學合法有效的監管保障和促進數字經濟規范健康可持續發展，數字經濟與法治相互促進、共同發展。

其次，黨的二十大報告提出，要扎實推進依法行政，嚴格公正司法。要轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力。觀之現實，產業數字化與數字產業化的融合發展必然會使執法、司法運行過程及行為的數字化升級，優化執法機構的執法效率，提高法院系統應對數字經濟糾紛裁判的能力與效率，加速智慧政府建設，推動司法數字化、智慧司法不斷走向融合，形成數智司法。

從2016年9月27日中國庭審公開網開通，同年11月11日最高人民法院聯合中國電子科技集團公司等單位組建天平司法大數據有限公司，到2017—2018年杭州互聯網法院、廣州互聯網法院、北京互聯網法院的先后正式掛牌成立，再到2021年8月1日《人民法院在線訴訟規則》的正式施行，司法數字化和智慧司法的建設逐步走深走實。

同時，國內不少法學院校也積極投入司法大數據、智慧司法學科的建設與研究中，譬如，吉林大學在2015年10月15日成立了國內首家由司法機關與高校共同建立的司法數據應用研究中心，目前已在全國司法數據應用研究領域具有重要影響力，在其之后不少高校和科研院所也聯合司法實務部門設立相關研究機構，共同推動了智慧司法、司法數據化理論與實踐的發展。綜上所述，現代法治建設立足于硬件提升、互聯網法院設立、制度支撐以及理論研究等多維度共同發展，其不僅提高了數字經濟領域糾紛解決的效率，也提升了整個現代司法體系的工作效率。

最后，如前述，數字經濟的發展已然超越了市場經濟運行的各類場景，其影響也不局限于市場經濟領域，而是全面覆蓋社會生活的方方面面，牽涉平臺企業、平臺內經營者、用戶、社會、國家等多個層面的利益分配與協調。數字經濟已經從經營生產和日常生活的一個場景，發展為經濟社會發展的整個背景。由此展開，數字經濟發展對法治的影響已從早期的合同糾紛、競爭糾紛、勞動（務）糾紛等延伸擴展至社會治理的各方面，譬如數據安全、算法正義等，在這一現實要求下法治建設及實踐必須進行系統性、整體性的升級與革新，朝著數智化、精準化、科技化的方向發展，融入更多的科技元素，以提高法治的質量。

法治對于全社會成員的行為具有“穩預期”的引導作用。黨的二十大報告提出，要加快建設法治社會。建設覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系，深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念。推進多層次、多領域依法治理，提升社會治理法治化水平。這要求在數字經濟領域形成多主體、多工具的協同治理體系，用戶或消費者、平臺企業、行業協會、科研機構等主體同樣需要參與數字經濟領域的治理，以更為系統化、協同化的治理手段，降低治理成本，提升治理效能。

譬如，（平臺）規則（制度）廣義上的準公共立法，其與傳統意義上的國家立法在數字經濟的現實運行中都發揮著指引、規制、約束平臺經濟領域諸多參與者的作用，甚至有些平臺規則其本身就構成了平臺競爭的優勢，如《反壟斷法》第九條明確將“平臺規則”與“數據和算法、技術、資本優勢”等并列，由此可窺見，如推展開來，規則、制度、法治等傳統上層建筑要素，在數字經濟下正在成為組織新經濟生產與消費活動和過程的重要要素。傳統經濟活動的四個環節，生產、分配、交換、消費，在數字經濟下已經被極大地縮減為生產與消費兩大環節，“產消者”的概念已然興起①陳兵.人工智能場景下消費者保護理路反思與重構［J］.上海財經大學學報，2019（4）：140-152.，是數字經濟社會生產力的組成部分和表現形式之一。

三、數字經濟與全面依法治國共益的運行機理

法治是現代國家治理的基本方式，實行法治是國家治理現代化的內在要求。現代法治能夠為國家治理注入良法的基本價值，提供善治的創新機制，法治對國家治理現代化具有根本意義和決定作用②張文顯.法治與國家治理現代化［J］.中國法學，2014（4）：5-27.。當前，我國數字經濟體量龐大，數據要素更是成為與土地、勞動力等并列的生產要素，其所引發的問題也層出不窮，需要系統更新相關治理工具、理念、方法予以對應。以法治為框雖然是治理數字經濟的應有之義與必然要求，但是如果單純由法治向數字經濟單方面輸出，則缺乏數字經濟對法治運行的推動與牽引，不僅難以實現對數字經濟的良法善治，甚至還可能阻礙數字經濟的創新發展。可見，法治與數字經濟是互益共生、共同發展的關系，即在數字經濟領域，法治為數字經濟規范發展指定方向、保駕護航、開疆擴域，與此同時，數字經濟也推動著法治能力不斷提升，為國家治理體系、治理能力現代化夯實法治之基。只有切實建立和完善法治與數字經濟共益發展的模式，才能進一步解決數字經濟發展中產生的問題，從而更好地規制和服務數字經濟。

（一）法治為數字經濟規范發展指定方向

數字經濟作為新經濟業態和高科技創新產業，其發展離不開科技創新、組織重構、模式顛覆、政策支持、法治規范等諸要素的合力推進，是典型的全要素經濟發展模式，由此解讀數字經濟發展內涵與應對規范問題時，需要從多維度、多學科、多場景展開。其中，強技術性和高創新性是數字經濟發展的典型特征，由此觀之，數字經濟發展必須立足“高與新”，不僅是技術的高新，還應包括產業、制度、模式等方面的高新。因此，需要依靠法治為數字經濟發展中的“高與新”筑牢底線、劃出紅線、設置高壓線，推動數字經濟在安全明確的環境下健康發展。

自黨的十八大以來，習近平總書記就對發展我國數字經濟作出了一系列重要論述，推動我國數字經濟發展取得了顯著成就，為經濟社會健康發展提供了強大動力。習近平總書記指出：“面向未來，我們要站在統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局的高度，統籌國內國際兩個大局、發展安全兩件大事，充分發揮海量數據和豐富應用場景優勢，促進數字經濟和實體經濟深度融合，賦能傳統產業轉型升級，催生新產業新業態新模式，不斷做強做優做大我國數字經濟。”①習近平.不斷做強做優做大我國數字經濟［J］.求是，2022（2）：4-8.這為數字經濟長遠發展和傳統經濟形態創造性轉型奠定了基礎，廓清了目標，明晰了方向。

“十三五”以來，我國深入實施數字經濟發展戰略，不斷完善數字基礎設施，加快培育新業態，加快推進數字產業化和產業數字化。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》，明確提出要加快數字化發展，并對此作出了系統部署：發展數字經濟，推進數字產業化和產業數字化，推動數字經濟和實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群。十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步提出加快數字化發展，建設數字中國，在“十四五”期間迎接數字時代，激活數據要素潛能，推進網絡強國建設，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革。2022年1月，國務院印發《“十四五”數字經濟發展規劃》，為數字經濟發展作出更為細致的國家級戰略部署，提出要保障數字經濟安全、激活數字經濟國際合作等具體發展思路和深層發展規劃。

全面依法治國是國家治理現代化的必由之路，法治一直錨定數字經濟的發展方向，從國家層面的頂層設計上不斷規范著數字經濟，及時改進潛在問題，推進數字經濟規范健康發展。自2015年我國提出“互聯網+”行動計劃以來，直至2020年底，這期間以“互聯網+”形態為代表的數字平臺經濟得到飛速增長，在一定程度上與我國政府秉持的包容審慎的監管政策與措施密不可分，但同時也暗埋了一些運行風險，監管領域出現了監管能力不足、監管機制不適應等問題。

隨著互聯網資本無序擴張的問題愈發嚴重，中共中央于2020年12月11日召開政治局會議，將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為2021年的重點工作之一，并且有關部門也實施了互聯網平臺領域數據監管、算法監管、內容監管等一系列的專項治理行為。雖然這些措施取得了一系列成效，但是也引起了短期內市場主體信心和投資者對市場未來預期的不穩定。為此，2022年4—6月，中央政治局、全國政協、中央全面深化改革委員會以及全國人大常務委員會等黨和國家頂層機構通過會議、集體學習、專題研討、審讀立法等形式討論了數字經濟規范發展問題。特別是新修訂的《反壟斷法》對平臺經濟領域關鍵要素的反壟斷規制引起大家的廣泛關注，及時有效回應了當前社會各界的普遍關切，同時也為下一步針對平臺經濟展開精細化、有效性監管提供了市場經濟基本的法律依據。

從2020年底以來的強化反壟斷與防止資本無序擴張，到2021年2月7日國務院反壟斷委員會印發《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》、2022年8月1日起新修訂的《反壟斷法》正式施行，其間還經歷了中央和地方各部門、機構及地方政府針對數字經濟規范發展所進行的密集性的政策制定及實施，規范性文件征求意見稿的發布、修正及通過等。至此，我國基本上通過市場化、法治化的方式，逐步建立起了數字經濟規范發展的制度框架、行動指南及規范守則。雖然其中還存在制度規范、監管機構、原則、方法上的協調與協同問題，但總體上已有效遏制住了數字經濟野蠻發展與資本無序擴張的現實危害與潛在風險，守住了防范系統性金融風險的底線，筑牢了安全發展的制度基石，從這個意義上講，我國數字經濟規范發展的基礎和預期是好的，為下一步數字經濟高質量創新發展奠定了基礎，指明了方向。但與此同時，也應同步做好規范發展數字經濟相關法律法規的制定、修訂及實施工作，為提升數字經濟常態化監管水平提供科學充分有效可信的規則指引。在充分理解和貫徹落實黨和國家有關數字經濟發展的戰略部署，統籌安全與發展的前提下，錨定數字與實體經濟深度融合的長期目標不動搖，依法科學治數，有效釋放制度激勵和制度規范的價值，推動數字經濟規范發展，以實現更高水平的數字經濟創新發展。

（二）數字經濟為法治優化賦能

實踐表明，數字經濟的發展正經歷著從寬松治理到嚴格監管再到常態化監管、從經濟領域規制向經濟社會全范圍監管的轉向，數字經濟發展在全球范圍內遇到了來自社會各個層面的挑戰。美國“新布蘭代斯主義”的回潮，對GAFA［Google谷歌、Apple蘋果、Facebook臉書（現為Meta元宇宙）、Amazon亞馬遜］幾大數字科技巨頭提出反壟斷挑戰，其中還涉及數據安全監管等其他有關可持續發展的關注；歐盟自2018年GDPR（通用數據保護條例，General Data Protection Rule）正式施行以來，較之前更加嚴格地加強了對數字科技巨頭的監管，隨后2019年2月德國聯邦卡特爾局就臉書濫用市場支配地位行為作出了行政處罰，由此在全球范圍內掀起了對數字科技巨頭的反壟斷調查和處罰，美中兩國也加入其中。在強監管背景下，以平臺經濟為典型代表的數字經濟在全球范圍的發展都遇到了極大挑戰。如何安全合規和高效創新地激勵數字經濟持續健康發展成為全球共同面對的問題。我國逐步建立健全促進數字經濟規范發展的系統性、立體化的法律體系，不斷改進和完善相關監管機制、原則、規則及方式方法，為數字經濟規范治理作出了卓有成效的努力，受到國際社會的普遍關注。

當然，在這一過程仍然存在一些不足甚或有些過急之處，一方面是由于數字經濟作為一種新業態、新模式、新產業、新技術的融合存在，還有諸多看不清看不明之處，需要假以時日細細觀察，這導致現有的法治思維和法治方法在應用于數字經濟治理初期時難免顯得有些力不從心，供給不足；另一方面也由于數字經濟所具有的規模經濟效應、聚合疊加效應、不特定擴散效應、交叉網絡效應、多行多市競爭效應等致使現有的監管機制及其相關部門在定位功能、釋放作用時往往會出現“疊床架屋”“多頭監管”的可能，表現出急中生亂的窘況。

數字經濟作為一種新經濟形態，其技術架構、關鍵要素與生產組織結構均有別于傳統經濟形態，科技創新性較強，科學技術性較高。相關治理主體應當深化和加強對數字經濟的了解與認識，厘清數字經濟的運行機理與相關技術，深入掌握分析數字經濟領域市場主體經營活動的運作模式，以數字化理念促進法治體系與時俱進，加速行政執法、法院司法的數字化升級。堅持以數字化賦能法治思維和法治方式，依法科學治理，從法治的安定性、可預期性、可操作的維度立足當下，著眼長遠，圍繞數字經濟規范發展中的基礎問題、關鍵問題構設系統規則，豐富治理工具，提高監管能力，方能系統性解決在制度層面的供給失衡與失序并存，在治理層面的規制不足與過度規制的問題，進一步降低監管成本，提升監管效能。

具體而言，針對以上在數字經濟治理中暴露出來的法治失范、失度等問題，科學全面地以數字化為法治框架賦能，不僅需要于宏觀處注重數字經濟治理法律體系的建立和完善，加強數字經濟領域的法律供給，注重理論理念的更新，而且需于微觀處觀察具體問題，解決法律糾紛，提高執法和司法的質量和速度，自下而上、循序漸進地為數字經濟設立“防火墻”“安全引擎”。

首先，建立健全數字經濟領域的相關立法，注重立法的科學性、系統性及整體性，為規范數字經濟發展提供治理依據。近年來，無論是《中華人民共和國民法典》的制定與施行，還是《中華人民共和國網絡安全法》（以下簡稱《網絡安全法》）、《中華人民共和國電子商務法》、《數據安全法》、《個人信息保護法》、《反壟斷法》等法律法規的出臺、修正及實施，都在法治層面為數字經濟規范發展搭建了基本的規則框架，使數字經濟領域的各項治理活動有法可依、依法而治。同時，也需關注到，隨著數字經濟發展的逐步深入，呈現出的問題愈發復雜，對治理能力和工具的要求越來越高，相應規則的設計與完善也向更深層次發展，諸如《國務院反壟斷委員會平臺經濟領域的反壟斷指南》《互聯網信息服務算法推薦管理規定》《移動互聯網應用程序信息服務管理規定》《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》等，都努力回應數字經濟發展中不斷涌現的行為規制問題、結構調整問題及要素治理問題，促進數字經濟的治理進一步走深走實，實現治理行為的精準化與有效性，著力推動數字經濟的市場化、法治化及國際化發展。

其次，應及時跟進數字經濟發展中暴露出來的問題，采取有效措施，從規則細化更新上下功夫，保障制度有效供給，做好規則的解釋適用工作，將法治從紙面落到每一個具體案件之中。諸如，強制“二選一”“數據壟斷”“大數據殺熟”“自我優待”等數字經濟領域新型競爭行為，雖然從行為外觀上，在傳統經濟領域早已出現且不難識別，但是在數字經濟下經營者利用數據與算法、技術及平臺規則來實施這類行為時，卻給執法和司法機關如何規制帶來了嚴峻挑戰。

經由對相關法律法規的修訂及優化，特別是2017年《反不正當競爭法》和2022年《反壟斷法》的修訂，以及對數字經濟領域相關競爭行為執法、司法適用力的增強，那些數字經濟領域新型違法競爭行為得到了較大程度的厘清與約束，根據2022年6月8日國家市場監管總局發布的《中國反壟斷執法年度報告（2021）》，平臺經濟領域“二選一”行為基本消除，市場競爭秩序明顯好轉。然而，對類似“圍墻花園”“大數據殺熟”等介乎合法違法之邊界的行為，仍然需要建立起完整的數字經濟領域規則體系，吸收相關研究成果，進一步細化完善判定方法，做到執法、司法有法可依、依法而為。

以規制“圍墻花園”為例，“圍墻花園”指一個封閉的生態系統，所有的操作都要經過并保留在該生態系統內。在我國，“圍墻花園”問題是數字經濟領域反壟斷治理的重點與難點。譬如2018年3月，字節跳動開始遭遇騰訊的屏蔽和封禁，2020年2月28日，微信全面封禁飛書產品及域名，2021年1月7日，微信禁止“飛書文檔”微信小程序上線。圍繞不斷升級的封禁行為，字節跳動和騰訊展開了持續的輿論戰，并展開了法律戰。目前，對破除“圍墻花園”力度最強的規范性文件當屬2022年11月1日正式生效的歐盟《數字市場法》。《數字市場法》通過賦予“守門人”在日常運營過程中實施某些行為的7項積極義務、避免從事某些不公平行為的9項禁止性義務，以及面向歐盟委員會的2項申報義務，課以其公平競爭和便利數據互操作的義務與責任①有關詳細論述，見陳兵，夏迪旸.以公平競爭與便利互操作作為抓手推進超大型平臺常態化監管［N］.第一財經日報，2022-09-06（A11）.。

當前，我國數字經濟領域也面臨“圍墻花園”的困擾，為此，國家市場監督管理總局于2021年10月公布了《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》和《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，兩部征求意見稿合并稱為中國版數字經濟“守門人”制度，且在認定標準上，與歐美數字經濟領域“守門人”構建相比，除了在“經濟體量”“用戶規模”“業務類型”等因素方面有相似之處，還強調了平臺或數據對國家安全、網絡安全、公共利益、特殊群體保護等方面上的重要影響，這類義務與責任也散見于《網絡安全法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》《個人信息保護法》《數據安全法》等相關法律法規中。由此可見，我國還需在參考《數字市場法》的基礎上，結合我國數字經濟發展的現實，做好相關法律法規之間的規范協同，進一步細化和精化法律法規的適用，以更好促進數字經濟規范健康持續發展。

最后，立基法治、遵循法治改革現行市場經濟監管體制機制，為數字經濟規范發展提供相適應的法治化監管體系，實現良法善治。自黨的十八大以來，由于數字經濟的快速發展，不斷暴露出現行市場經濟監管體制機制不適應經濟發展需求的弊端，優化、升級、完善現有市場經濟監管體制機制，補短板、升格局、擴工具、強能力成為數字經濟規范發展所需的市場經濟監管體制機制改革的方向和目標。譬如，中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室作為國家網絡安全、數據信息安全的主管部門在2021年先后牽頭制定了《數據安全法》《個人信息保護法》，2021年底國家反壟斷局掛牌成立，2022年初國家發展改革委等九部門聯合印發《關于推動平臺經濟規范健康持續發展的若干意見》等，為數字經濟規范發展提供了堅實的監管基礎。

然而，在數字經濟發展過程中仍有許多問題亟待解決，需進一步明確治理進路與方向。譬如，當前尚缺乏促進數字經濟規范發展的中央層面的綜合性立法，立法層次不高、立法體例較為分散、立法原則性表述偏多，相關規范性文件的制定與實施仍然存在各自為政、部門驅動的狀態，無法為數字經濟各參與主體提供充分有效的行為指引、義務規范、及時保護及系統救濟，立法的整體質量有待提升。為此，亟待從中央層面統籌制定體現數字經濟特征的基本法，系統規范數字經濟發展中的基本問題和關鍵問題，以數字經濟運行特征和關鍵要素為抓手做好立法協調、主體協同及權能協作，以科學細致的制度安排促進精準有效的監管實施。又如，數據和算法是數字經濟有效運行的核心元素（或要素）和底層邏輯，故全球范圍內關涉數字經濟監管的部門和機構基本上會圍繞數據治理、算法規制等方面展開制度設計和監管實施，這一點在美國和歐盟的相關立法、典型案例中都有體現。我國對數字經濟發展中的數據與算法的基本立法、具體規則及規制方法還有待完善，特別是對數據、算法分類分級的具體規則以及不同場景下數據、算法所關涉的多元主體間權益、責任的分配與承擔上還缺乏具體操作規則，致使現有法律法規體系在面對蓬勃發展的數字經濟時依然是捉襟見肘。為此，有必要進一步精細化數字經濟發展中的規則設計，以科學先進的制度規則來支撐數字經濟規范持續健康發展。

（三）法治與數字經濟共益發展，為經濟運行開疆擴域

全球數字經濟時代的加速到來，給人類生產生活帶了極大便利，如經濟高速增長給人類生活帶來富足和幸福，數字技術和信息通信技術的充分應用給人類生活帶來便捷和快樂，各類公共服務在數字化作用下的精細化和有效性得到極大提升，人類可用可享的服務類型愈來愈多，等等。與此同時，人類社會及其基本制度也正面臨著數字經濟高速發展帶來的前所未有的挑戰，從治理理念、組織結構、原則規則、治理方式等方面都需要與“數字”相結合，作出相應調整。

當前，數字經濟運行已然從市場經濟領域擴展至整個全球治理的融合場景，法治作為現代文明社會的基本治理模式無可回避地必須在數字治理這樣一個整體性的操作系統之上運行，且這個系統本質上有著跨越國（邊）境，甚或超越主權限制而運行的能力和需求。譬如，在全球數字主權公共政策制定和治理領域，無論是歐盟、美國、英國，抑或是中國、印度、日本等，都面臨著數據跨境流動的治理與協作問題，此時的數據很難說由某一主權國家或地區掌握，其數據主權和數據治權的關系有待深入研究①有關數據跨境流動治理中數據主權與治權的分析，見陳兵，徐文.數據跨境流動的治理體系建構［J］.中國特色社會主義研究，2021（4）：67-75.。

以我國為例，在區域合作中數據跨境流動面臨如下具體問題：其一，數據中包含大量個人隱私信息，若遭到非法收集和處理，個人隱私信息很有可能受到侵犯，不當使用甚或濫用；其二；數據跨境規模龐大，數據資源流失并進一步向少數發達國家集中，可能使我國數據產業發展遲滯，對數字經濟高質量發展、構建新發展格局產生挑戰；其三，國家或地區間有關數據的司法管轄沖突日益激烈，我國政府數據執法面臨諸多障礙，導致數據主體維權渠道減少且變得更加困難等②陳兵，楊鎏林.因應數字平臺集團數據跨境流動安全治理挑戰［J］.統一戰線學研究，2022（3）：91-107.。

如今，我國已施行《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等法律法規，初步搭建了以數據本地化儲存為原則，以安全評估為數據出境必要前提的數據跨境安全治理體系，但我國國內立法中對于數據主權和數據跨境流動的規定梳理仍不夠清晰，各法律文件覆蓋面不夠全面，一定程度上阻礙了區域合作中數據跨境流動的發展。

綜觀歐盟與美國，以美國為代表的“數據控制者原則+長臂管轄”模式較為強調數據自由流動，但在重要數據跨境流動上則極為嚴格謹慎。與此同時，其還通過“長臂管轄”強化對境外數據的管治力。以歐盟為代表的“GDPR基準+白名單”模式則是主張在保護個人數據基本權利的前提下允許數據跨境流動，歐盟的GDPR被稱為“史上最嚴數據保護條例”，有利于實現歐盟成員國之間的人格數據自由流動，對非歐盟成員國采取更嚴格的管控措施；其還根據“充分性認定”標準確定白名單國家，滿足其自身的數字貿易需求①孔慶江，于華溢.數據立法域外適用現象及中國因應策略［J］.法學雜志，2020（8）：76-88.。

2020年11月，中國與東盟十國、澳大利亞、日本、新西蘭和韓國共同簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），對數據的跨境流動作出相應規定，探索國際層面的數字經濟合作道路，加快發展全球領域內的數字經濟法治進程。此外，我國已正式提出申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），這也表明我國積極參與區域數字經濟規則和治理體系的建構與完善，這為我國數字經濟域外拓展奠定了基礎。

與此同時，新《反壟斷法》對數據和算法、技術、資本及平臺規則等要素的重視，對數字經濟領域特別是平臺經濟領域具體要素及相關行為的細化規定，在很大程度上體現了與歐盟《數字市場法》《數字服務法》、美國《創新與選擇在線法案》《終止平臺壟斷法案》《通過啟用服務切換（ACCESS）法案》《平臺競爭和機會法案》等相似的規制理念與進路——當然，其中也注意到了我國在數字經濟競爭治理中的自身需求與現實基礎，強調《反壟斷法》作為市場經濟的基本法對所有經濟業態和形式都將普遍適用，做好對數字（平臺）經濟的常態化監管，在做到以我為主實現數字經濟常態化監管與精細化監管的同時，注重與全球數字經濟市場監管規則的銜接與融入，充分實現我國數字經濟治理的市場化、法治化及國際化發展，為我國數字企業“出海”奠定堅實可信的合規基礎，以法治與數字經濟的共益發展為對外開放保駕護航。

四、數字經濟治理提升與全面依法治國共益的實現路徑

法治與數字經濟之間是共益關系。法治促進數字經濟高質量發展，體現在以下三方面：其一，法治為數字經濟規范發展指定方向。法治筑牢底線、劃出紅線、設置高壓線，推動數字經濟在安全明確的環境下健康發展。其二，數字經濟為法治優化賦能。通過對數字經濟的相關技術、運行要素與生產組織結構進行深入剖析與強化應用，進一步更新治理理念與治理體系，密切關注數字經濟發展呈現出的復雜問題，設計與完善相應規則，提高認知數字經濟下市場主體競爭行為的能力，不斷提升依法治數的能力，使得數字經濟領域的各項治理活動有法可依、依法而治。其三，法治與數字經濟的共益發展為經濟運行開疆擴域。我國在堅持以我為主實現數字經濟常態化監管與精細化監管的同時，注重與全球數字經濟市場監管規則的銜接與融入，充分實現我國數字經濟治理的市場化、法治化及國際化發展，為我國數字企業出海奠定堅實可信的合規基礎，為我國實現經濟領域、科技領域的“彎道超車”提供機遇。

在此背景下，應積極探索法治與數字經濟的共益進路，加強重點領域、新興領域、對外領域立法，搭建數字經濟常態化監管框架。首先，應健全法治規則體系，為數字經濟規范發展指定方向。其次，促進多元化法治監管，為數字經濟規范發展保駕護航。再次，應當加強數字經濟規則域外協同與包容性體系構建，保障相關主體在國際競爭中充分發揮優勢。最后，應加快數字政府建設與糾紛解決機制數字化，以數字經濟推動法治能力提升。將加快數字政府建設與糾紛解決機制數字化分別作為實現進路，從多層面協同發力，以實現數字經濟推動依法治數。一方面，數字經濟發展為政府賦能，能夠進一步解放政府生產力，反之加快數字政府建設，更是不斷助力數字經濟發展的重要環節；另一方面，糾紛解決機制數字化提升依法治數能力，如加快數字法院的建設，發展多樣線上糾紛解決機制，提高數字經濟糾紛解決效率，使其更好地服務于數字經濟的持續健康發展。

（一）健全數字經濟法治規則體系

當前，數字經濟法治存在不完備之處，為此，需堅持運用法治思維和法治方式，依法科學治理，從法治的安定性、可預期性、可操作的維度立足當下，著眼長遠，圍繞數字經濟規范發展中的基礎問題、關鍵問題構設系統規則，豐富治理工具，保障高質量的規則供給。

首先，需進一步加快數字經濟國家層面頂層立法進程。以建設數字經濟強國為導向，加快制定數字經濟法律總框架，漸進式推進數字經濟活動中相關數據收集、存儲、使用、加工、傳輸、公開等各個環節法律法規、政策文件的立改廢釋。不僅要推動“數字經濟法案”“數字服務法”“數字市場法”等數字經濟系統性法律法規的制定，而且要提高完善與數字經濟市場競爭秩序、交易規范相關的《反壟斷法》《個人信息保護法》等法律制度與數字經濟發展的契合性，進一步釋放法律對數字經濟發展的促進作用。

其次，針對數字經濟領域重點問題給予針對性解決。一方面，面對“圍墻花園”“數據爬取”等新興疑難數字競爭行為，要充分進行調研分析，廣泛采納意見，從源頭數據權益出發，妥善平衡行為中所蘊含的主體利益，場景化分解競爭行為，細化判定規則；另一方面，針對自動駕駛汽車等數字經濟領域新興產業，也要具體問題具體分析，進行區分立法，給予高度重視。

最后，對數據與算法等數字經濟中的關鍵要素，要堅持安全發展與開放包容并重的理念，不僅要建構專門法律法規體系對其從產生到收集加工傳輸公開的全過程進行類型化保護，劃定安全邊界，列清權利義務清單，而且要注意管控限度，作為數字經濟關鍵要素，保持其市場化、自由化是促進發展、提高效率的重要條件。

（二）促進數字經濟多元化法治監管

隨著數字經濟向縱深發展，數字數據技術和信息通信技術進一步融合創新使數字經濟的發生場景越來越廣泛，在此基礎上推動數字經濟全場景、全周期、全覆蓋地向數字社會邁進，形成了具有跨域鏈接與全時共在、行動自主與深入互動、職能操控與高效協作等特征的數字經濟與數字社會協同發展模式，加快了社會結構的扁平化發展，數字經濟與社會下的多元共治成為必然趨勢。習近平總書記指出：“隨著互聯網特別是移動互聯網發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。”①新華社.加快推進網絡信息技術自主創新 朝著建設網絡強國目標不懈努力［N］.人民日報，2016-10-10（01）.

首先，明確監管責任主體。要聚焦法治，防止“九龍治水”和“踢皮球”的問題出現，就需要存在一個主導單位，協調各方關系，承擔終端責任。譬如，在網絡內容治理方面，網信辦作為最終責任主體，不僅要承擔對網絡內容監管的最終責任，還要協調各方主體，將完成責任所需的任務下放到具體部門。簡言之，應明確責任終端，凝聚法治力量，提高工作效率。

其次，拓展監管職能主體。除了作為主導者的政府，數字經濟的流動性、易獲取性以及無體性的特殊性質更要求多元主體共同參與法治建設。企業是關鍵主體，在守正合規的基礎上，應通過創新發展實現更大商業價值、提供更豐富的產品和服務。技術社群、社會組織、新聞媒體等主體也要發揮各自優勢，通過建言獻策、社會教育、監督評價等不同方式積極參與數據治理，共同營造更健康、活躍的數據治理氛圍和秩序。公民個人是數據治理共享共治的最小單元，在享受數字經濟紅利的同時，也要提高權利意識、風險意識和參與意識②蒙志敏.數字經濟時代法律治理的困境與進路［J］.哈爾濱師范大學社會科學學報，2020（6）：72-78.。

再次，強化主體聯動機制。國家《“十四五”數字經濟發展規劃》中提到，要強化跨部門、跨層級、跨區域協調監管，明確監管范圍和統一原則，合理劃分權責邊界。強化事前事中事后全鏈條監管，完善協同會商機制。強化多主體監管的關鍵在于強化主體聯動機制，公權力監管主體之間需要及時、高效、安全地共享信息，建立聯動系統；私權主體一方面需加強自我約束，另一方面也要為其創造監管機會，暢通監管渠道，實現公私主體間的高效互動，使得多元主體監管機制高效運行。

最后，推動監管主體定位轉變。要努力推動監管主體從單純的數字經濟的旁觀者向數字經濟的參與者轉變，打造智慧型、服務型政府，尤其是在平臺經濟領域，需要監管者作為第三方不斷為企業搭建共享平臺，打破數據桎梏，完成數據互聯互通。

（三）加強數字經濟規則域外協同與包容性體系構建

數字經濟在各國發展過程中產生巨大差異，而新冠肺炎疫情的蔓延加劇了這一趨勢，但數字經濟要素只有在流動中才能最大化實現其價值，因此，在我國數字經濟與法治發展過程中，應加強對域外規則的關注，推動構建開放包容的普遍適用規則，有序推動數字經濟發展的包容性法治秩序。

一方面，國內數字經濟法治建設需與國際先進規則接軌。譬如，目前我國在數字經濟領域認定具有市場支配地位仍需要先界定相關市場，繼而通過市場份額占比等經濟學方法判定具有市場支配地位。然而，此種方式流程復雜且成本高昂、不確定性較大，難以高效地解決市場問題，恢復市場秩序。與之相對，歐盟《數字市場法》將監管重心放在了在歐盟市場中月活躍用戶數量超過4500萬，市值達750億歐元及以上，或過去3年內在歐盟年營業額達75億歐元的大型平臺企業身上，簡化了支配地位認定標準，提高了競爭監管的可預見性①劉旭.中歐同步推進數字經濟競爭監管［N］.第一財經日報，2022-07-11（A11）.。實際上，在我國的《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》以及《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》中已有相關表述，如能順利落地，則可以進一步提高數字經濟監管效力，增強規則可操作性。除此以外，RECP中首次引入的無紙化貿易、推廣電子認證和電子簽名、保護電子商務用戶個人信息等內容也可借鑒。

另一方面，在國內規則與國際規則接軌的基礎上，應不斷推動全球數字經濟法治一體化合作。數字經濟發展不可能局限于一國之內，各國的數字服務存在于世界的各個角落，數據資源的易獲得性與流動性注定了數字經濟發展將成為全球共同的課題。這就使得數字經濟風險僅靠單一主體難以完全解決。與此同時，數字經濟要素只有在流通中才能最大化實現其價值，建立國際層面的協同治理規則成為必然。然而各國數字經濟發展現狀與治理態度不一，治理規則存在巨大鴻溝，因此促進全球數字經濟治理的關鍵就是尋求更為妥善包容、求同存異的治理體系，在尊重各方差異的基礎上，形成如同“布雷頓森林體系”的“數字布雷頓森林體系”②袁達松.數字經濟規則和治理體系的包容性構建［J］.人民論壇，2022（4）：28-32.，以某個權威國際經濟組織為載體，實現數字經濟規則的普遍適用和適當保留，進而構建更為包容的數字經濟治理體系。

（四）多層面協同實現數字經濟推動依法治數

首先，加快數字政府建設。數字經濟發展反哺行政執法的發展。運用互聯網、大數據、云計算、物聯網、人工智能等數字化的技術為政府賦能，能夠進一步解放政府生產力，加快政府職能向服務型、智慧型轉變，提高監管效率和監管能力，繼而重新投入于數字經濟的發展之中，因此需要抓住以下重點加快數字政府建設。一是完善公共數據公開與標準化。隨著數字經濟的發展，政務數據日益增多，然而政府信息化建設之初所遇到的“數據孤島”現象至今仍然存在③李桂林，李露雅.“良法善治”維度下數字法治政府建設的“雙化協同”［J］.南昌大學學報（人文社會科學版），2022（2）：77-84.。政務數據是數字政府建設的基礎，建立完善的政務數據公開與標準化系統，不僅能夠使各地各級政府間信息高效流通，打破數據孤島，而且能夠暢通政府與社會之間的聯通渠道，使得數字政府建設向民主、公平、公正發展。為此，在各地政務數據公開基本政策文件已經存在的基礎上，一方面需要利用數據標準化處理技術，對政務數據進行標簽化處理和公開，搭建以政府為載體的數據平臺，提高公共數據公開的質量與效率；另一方面需要提高經濟能力較差區域的數據技術水平，以結對幫扶、區域聯動等方式支援數字經濟能力建設，平衡各地政府數字技術能力，建構全國性的公共數據平臺。二是構建系統科學的數字化監督與研判系統。數字技術的運用使得政府各部門數據日趨融通、開放，政府監管與公共服務由粗放式管理轉變為針對具體個人、具體問題的精準化治理，從而提高了處理效率和服務質量。要充分發揮大數據、云計算等新一代信息技術的迅捷系統服務功能，并積極應用于數字經濟風險防范法治化治理運行效能的評估與研判，真正使“決策層—執行層—接收層”①陳岳飛，趙鑫，于連超.數字經濟風險防范方略：法治化治理［J］.上海經濟研究，2022（5）：121-128.各層級各類型數據互聯互通，各類型平臺共建共享。三是暢通網絡問政渠道，構建科學高效的反饋系統。從傳統政府向數字政府轉變的關鍵在于對包括公民和企業在內的社會需求應及時、全面地了解與反饋。因此，需加強人工智能及平臺技術在數字政府建設過程中的應用，使社會主體充分參與科學民主化政策制定過程，使政府在制定政策過程中充分吸收公眾意見，及時反饋社情民意，科學民主依法決策，促進社會與經濟發展。

其次，糾紛解決機制數字化。一是進一步加快數字法院的建設。數字法院建設不僅指互聯網線上法院的覆蓋面逐漸由試點區擴大，更指傳統法院吸收數字經濟成果，建設上下貫通、辦案全鏈條貫通的平臺，依托平臺實現立案、審理、執行、歸檔的全過程無紙化；不僅服務于數字經濟案件審理中的證據調取、判決執行，而且服務于傳統案件，提高辦案效率，降低群眾選擇司法途徑的時間成本。浙江高院院長參加數字經濟法治論壇“數字時代下訴訟模式的創新與變革”專題研討時表示，要按照“平臺+智能”頂層設計，全力打造“線上線下深度融合、內網外網共享協同、有線無線互聯互通”的“全域數字法院”。在建設全國大市場的背景下，更要從全國層面上，加強數字法院建設，通過結對幫扶、定點支援等方式，平衡全國司法資源。二是運用數字技術建立多樣化糾紛解決機制。數字經濟具有快捷性、流動性，其產生的問題也具有同樣特性。然而司法救濟周期長且程序繁瑣，即使通過線上法院的方式，也難以契合數字經濟糾紛解決的現實需求。鑒于此，建議發展多樣線上糾紛解決機制（online dispute resolution，以下簡稱ODR），依托互聯網技術進一步穩定民間ODR、司法ODR 和政務ODR三足鼎立的態勢，著重加強民間ODR和政務ODR的地位，尤其是重視平臺企業作為數字經濟的關鍵支撐發揮矛盾解決的作用，為民間ODR的司法認證創造渠道，提高數字經濟糾紛解決效率，服務于數字經濟發展。

法治與數字經濟是互益共生、共同進步的關系，如何利用法治推動數字經濟發展的關鍵就在于準確把握二者的關系。不僅要認識到法治對于數字經濟的規范與促進作用，完善規則體系，多元化監管方式，積極建立全球數字治理生態，更要運用數字經濟為法治賦能，降低法治成本，提高法治效率，使法治能夠更為高效地服務于數字經濟，從而建成和諧有序、高效運轉的數字經濟市場化、法治化、國際化治理格局與模式。

五、結 語

為回應數字經濟在全球范圍內高速發展，應積極探索和建設中國特色社會主義法治體系，加強數字經濟全球治理。除關注數字經濟所具有的強技術特征外，還需要從數字經濟的基本要素，譬如數據、算法、（平臺）規則等的社會屬性出發，關注其在全球范圍內的不同認知基礎和運行價值理論，做好國內規則與國際規則的有效銜接。概言之，數字經濟健康持續發展必須建立在法治全球協作的基礎上。

當前，正值“兩個大局”交替影響，相互作用的關鍵時期，堅持“以我為主”統籌安全與發展，推動全球命運共同體建設，應對全球數字經濟運行帶來的挑戰與機遇，需要在法治上下功夫。法治不僅是傳承文化、回應現實、溝通中西、彌合分歧的重要制度安排和實踐保障，而且是堅持中華民族道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的集中體現。中國的數字經濟時代法治探索與建設必將成為全球數字經濟社會治理不可或缺的內容和形態。