新時期農村土地資源管理與土地利用問題的分析

文丨趙桐 李俊穎 王浚浦

（作者單位：山東農業大學）

隨著鄉村振興戰略的提出、城鄉一體化的發展，農村土地資源的開發利用也成為建設新農村的有效途徑之一，但在建設用地方面存在較多問題。對此，需要對農村建設用地管理與利用的實施意義和存在問題進行分析，提出改善對策，以更好地實施鄉村振興戰略。

一、農村土地資源管理與土地利用的意義

土地資源管理是對某個地區的土地，按照當地的土地利用規劃、城市用地規劃等，明確管理目標，對土地資源利用情況進行分析調整，發現問題，并提出措施來提高土地資源整體利用率，包括土地整理項目、土地開發項目及土地綜合項目等內容。

在鄉村振興戰略背景下，土地資源成為促進農村地區發展，推動農村經濟發展的重要載體，也是推動農村經濟水平提升的關鍵因素。當前農村地區的人口越來越少，大量的人口涌向城市，帶來大批的閑置土地和房屋。在這個情況下，將閑置的土地資源和房屋資源集中到一起進行挖掘利用，以提高農村地區經濟發展的集約化水平。盤活農村土地資源，將分散的土地資源集中到一起進行利用，可以減少土地資源的閑置問題，不斷提升土地資源的利用率。

二、農村土地資源管理與土地利用的關系

一方面，土地利用方式直接影響著土地資源管理。這兩項工作都需要滿足經濟發展需要，順應經濟發展形勢。在新農村規劃下，建設用地的安排和使用情況，與土地資源的管理規劃息息相關。因此相關部門要分析建設在土地利用過程中存在的問題，并根據鄉村建設規劃，對建設用地的利用措施進行調整和創新。另一方面土地資源管理對于土地利用有一定影響。土地資源管理政策會影響到土地利用，并且產生一定的約束性，最為突出的就是集約化用地制度，以及新時期對建設用地的約束性要求，比如宅基地不允許翻新重建或建設高度有要求或禁止違法擴建等。

三、農村土地資源管理與土地利用存在的問題

（一）利用效率低下

農村地區大部分群眾的思想比較傳統，在使用建設用地時，效率較低。目前農村用地較多，但農村的人口逐漸減少，很多都已移居到城市，這使得農村人口人均占地面積大，超出國家標準水平。主要表現為：單戶占地面積較大，戶與戶之間留有巨大的間隙，有的建設有庭院、菜場等，浪費了很多耕地；一戶多宅在某些農村比較普遍，建設新居但不拆除舊居，也占據很多土地；農村人口進城，戶口遷移出去，但是沒有按規定歸還宅基地等。這些問題導致很多宅基地閑置或荒廢，利用率低下。另外在公路沿線建房的趨勢比較突出，但受公路路線的閑置，很多房屋與公路之間的土地直接閑置，造成浪費。

（二）布局散亂

農村地區的建設用地雜亂無序，很多村民都是隨意選址建設住宅，一般是選擇在自留地、承包地或在公路兩側。也有部分村民選擇地勢好的區域建設，導致整體的房屋舊宅比較錯雜，朝向、大小、高矮度參差不齊，而且亂建亂占現象比較嚴重，影響到鄉村的美觀度，也造成土地資源的浪費，同時也不利于建設一些基礎設施。這些問題都與新時期新農村建設的要求不貼合，帶來一定阻礙，影響到鄉村振興戰略的實施。

（三）違規建設現象普遍

農村地區進行土地資源的利用，大部分是用作耕地、宅基地。因為越來越多的農村人口流向城市，不僅是去城市中工作，也有很多直接定居在城市。這導致農村地區有大量空置的土地資源和房屋資源，并存在很多違建現象。過去最開始建設用地的使用都在國土部門進行申報和審批，整體秩序良好，但后來稅費體制改革取消了土地管理費，再加上土地二輪承包實行長久不變的政策，使得部分村民以為建房不收費，可以在私有土地上建房，還可以按照自己的想法隨便建設，導致違建現象普遍。

四、農村土地資源管理中土地利用的措施

（一）深化農村土地制度改革

農村地區要對當地的農村建設用地進行登記和匯總，掌握整體的資源信息。然后對建設用地實行復墾整理工作，按照上級部門提出的管理辦法，在符合規劃的基礎上，將建設用地整體復墾為耕地或農用地之后納入土地資源儲備庫，進行新的應用和管理。對此農村地區需要按照先易后難的原則，對建設用地信息進行調查和整理，適合復墾的進行復墾，增加耕地有效面積，節約利用建設用地，同時要優化建設布局，調整各個住宅的布局位置，保證美觀度。

（二）建立起齊抓共管的聯動機制

在十九屆四中全會之后，習近平總書記進一步提出在新時代要推進農村土地制度改革、做好農村承包地管理工作。要積極開展農村承包地確權登記頒證工作，確定對土地承包經營權的物權保護。在這個背景下，農村地區要積極對建設用地進行整理，針對出現的問題進行解決。首先是加強建設用地的管理考核，發揮鄉鎮政府的審批和審核作用，對各鄉村的建設用地進行考核和責任追究，并將工作結果納入鄉鎮的綜合考核體系中，與政府干部的績效掛鉤。然后是形成規范建設用地的管理合力，按照法律規定，提出一些程序性要求，辦理相關土地使用手續。最后是對土地隱形市場進行整治，對于遷到城市的農村戶口，不再安排宅基地；如果是遷到城郊或城鄉結合部，則限制安排宅基地；對于村民提出的宅基地申請，要嚴格審核是否符合申請條件；禁止土地違規交易，從嚴查處非法轉讓耕地等行為，強制拆除違規建筑等，打擊違建行為。

（三）健全社會保障體系

地方政府要加強宣傳，讓更多的基層群眾認識到土地資源管理利用的積極意義，明確土地資源管理利用不僅不會損害村民的權益，還會增加村民的收入。建立起配套的社會保障體系，重點是要健全農業保險制度，鼓勵承包戶購買農業保險，分散經營過程中的風險，可以更從容地應對突發事件，從而推動更多有意向的人員積極承包土地，推動土地資源管理利用。同時，一方面要發揮政府的主體導向作用，為這方面的工作提供政策支持，包括明確建設要求，提出建設目標等。另一方面則是發揮市場經濟的作用，在市場經濟體制下發展農業的多功能化，思考農業資源的優化配置以及多途徑發展的挖掘，比如可以考慮發展鄉村旅游、文旅融合等模式。

五、結語

國家需要重視新時期農村地區的土地資源管理和利用，在給出的土地管理制度的制約下，約束農村土地的利用渠道，特別是關注建設用地的管理與利用，避免出現空置和浪費問題，制定長短期規劃，實現土地資源的最大化利用。