“去產能”與深化國有企業改革

范民英，范瑞潔

（1.湖北十堰干部學院 中共十堰市委黨校，湖北 十堰 442000；2.四川大學 國際關系學院，四川 成都 610065）

引言

1978年黨的十一屆三中全會開啟了改革開放和社會主義現代化的偉大征程，我國的社會主義市場經濟體制改革步伐也在逐步加速推進，市場對資源的優化配置作用不斷加強，工業品領域已由賣方市場轉向了買方市場，產品生產告別了短缺經濟的時代而不斷豐富化和過剩化，產品的過剩從消費品領域向投資品領域開始蔓延。21世紀以后，重復性投資不斷擴大，產能過剩進一步加劇。因而，防范和化解產能過剩成為經濟發展和產業結構調整的主任務。

1 產能過剩的現狀與危害

1.1 產能過剩的現狀

根據國際標準，產能的利用率低于79%即為產能過剩，低于75%的則為嚴重過剩。根據有關的統計表明，我國19個制造業存在產能過剩問題，例如水泥、電力、煤炭等，而鋼鐵、焦炭、電解鋁、汽車等行業都有較重的產能過剩，并且產能過剩的問題已從傳統行業蔓延到風電等新興產業。國際貨幣基金組織的研究報告顯示，中國的產能利用率僅為60%，鋼鐵領域國有企業數量多，產量大。據中國鋼鐵工業協會的數據顯示，鋼鐵產量前100名的企業60%為國有獨資或控股的企業；煤炭方面，大型煤礦幾乎全是國企，2014年煤炭營業收入前50名的企業90%為國有企業；根據水泥協會的數據，大型國有企業在水泥總產能的55.6%；在電解鋁方面，國有企業的產能占70%左右。

依據2019年中國人民銀行對5 000家工業企業的設備利用率與國家統計局公布的我國工業行業產能利用率可以看出，從產能過剩的企業性質來看，國有企業的產能利用率低于民營企業，而民營企業的產能過剩低于外資企業。在設備利用率方面，外資企業設備利用率最高，國有企業設備利用率最低。從產能過剩的行業來看國有企業占據的比重較大，國有企業在產能過剩中所占的份額和比重最高，因此，深化國有企業改革是化解產能過剩的重要途徑。

1.2 產能過剩的危害

國際貨幣基金組織的報告顯示中國產能產能過剩帶來了較多的負面影響，第一，大規模的產能過剩會使市場上流通貨幣供應量減少從而導致人民購買力下降即全國居民消費價格指數下降，能源價格的不斷下降使市場供需矛盾加劇，導致我國通貨緊縮的壓力增強，過度消耗資金，影響貨幣政策的效果，加劇宏觀經濟的不穩定性。其次，產能過剩影響企業對投資的預期弱化需求帶來的復蘇能力，導致生產者價格指數下行，削弱企業的盈利能力，企業就業吸納能力弱化，工資增長放緩，集聚社會矛盾。再次，產能過剩會形成財務風險，企業資金鏈緊張，導致銀行不良貸款風險增大不良資產增多，嚴重時會引發更大范圍的金融風險，加劇市場惡性競爭，使得社會潛在風險不斷積累，降低資源配置效率，使得區域資源環境的壓力增加。最后，產能過剩會引起貿易摩擦，貿易摩擦會進一步加劇世界市場的競爭，激烈的國際市場競爭會導致貿易保護主義抬頭，這樣會使海外市場的拓展速度急劇萎縮，產能過剩會雪上加霜。

2 國有企業的產能過剩的原因分析

2.1 國有企業盲目投資

市場經濟條件下，企業完全是依據市場需求來開展生產經營活動與投資的，資源配置很少產生無效或低效的情況。私人資本企業由于產權關系清晰，經營目標明確，按照生產規律安排各種生產活動，所生產的產品能夠基本實現市場出清。然而，國有企業由于所有權和經營權出現錯位，產權模糊不清，無法適應市場經濟發展的要求，無法控制投資規模和投資的邊界，導致企業片面追求無限的投資偏好，依靠投資來增加企業的經營效益，忽視資源投資的質量和效益，因而導致生產規模無限擴大，產品難以適應市場的需求，出現了國有企業的巨額虧損，最終淪落為僵尸企業，產生了大量的過剩產能。在目前國有企業現有的體制下，企業可以通過各種理由來推脫自身的責任，把所有的無效或低效盲目投資所產生的失敗歸功于政府，而有國家以及企業職工來承擔相應的責任。

2.2 國有企業重復建設

國有企業的重復建設就是由于國有企業政企，企業形成內部人控制問題，使得所有者權利義務缺位，無法按照企業自身的發展要求來進行高效率的投資，導致了企業現有的生產能力超過了市場或社會的需求，使得資源配置形成的最終成果不能發揮應有的綜合效益的同類項目的建設。典型的事例就是新世紀第一次全球性的金融危機期間，我國政府為了防止經濟大幅度的下滑，2009年推出了由政府主導的以國有企業為主體的“4萬億”的經濟刺激計劃，政府以國有企業為投資平臺，把大量的資金投向了鐵路、公路、飛機場、房地產等基礎設施項目，使得全國各地到處都開始了基礎設施大會戰，基礎設施重復建設隨處可見，由此形成了基礎設施大規模的過剩，推高了全國各地房地產的泡沫。

2.3 國有企業供給側的矛盾

國有企業供給側的矛盾主要體現在國有企業不能根據市場發展的規律，充分利用價格杠桿的有效作用，對資源給予高效、高質量的配置，依據市場發展的需要，生產出社會所需要的產品。正是由于國有企業對市場反應的遲鈍，無法有效掌握市場需求信息，導致了市場粗放型、無效型和低效型的供給，這些供給打破了市場發展的平衡規律，使得價值規律難以發揮擁有的作用，結果導致一方面是生產了大量過剩的產品，導致產能過剩，企業出現嚴重虧損；另一方買消費者難以購買到自己生產和生活中所需要的產品。因此，國有企業供給側矛盾促使了國有企業產業結構的失衡，供給效率無序化，其結果必然導致企業依靠粗放式的經營模式來獲得應有的經濟效益和社會效益，忽視投資效益，忽視技術創新，失去了企業核心競爭力，其惡性循環的結果必然產生更加嚴重的產能過剩。

2.4 國企能力特征與產能過剩

市場經濟體制的構建，授予國有企業具有較為特殊的能力特征。在市場經濟條件下，企業應該根據市場的需求，生產適銷對路的產品，以企業自身利潤最大化為最終目標。而我國的國有企業卻承擔了雙重的任務。一方面國有企業作為市場經濟的微觀主體必須以利潤最大化為目的，實現企業經濟效益的提高，使得國有資產不斷能夠保值增值；另一方面國有企業又不能把“利潤最大化”作為唯一的發展目標，在考慮利潤最大化的同時還必須考慮社會效益最大化。國有企業如果一味追求經濟效益必然會損害投資者的利益而忽視社會利益。因此，國有企業很難實現利潤最大化和社會社會效益最大化的兼顧，必然導致兩者的失衡。從國有企業的實質性特征來看，國有企業應該把社會效益最大化放在首位，不能完全考慮市場發展的需求，其結果就會導致生產與市場需求的不一致，最終導致產能過剩。

2.5 競爭性行業市場化進程滯后，國有企業占有較大比重

改革開放以來，我國國有企業改革的成就較為顯著，國有經濟開始逐步從競爭性領域逐步退出，國有及其控股的企業主要分布在國家規定的領域之內。但是我國繼續推進國有經濟布局與結構調整的任務仍較為艱巨，我國國有企業存在的行業分布過度的問題依然沒有得到徹底解決。在國民經濟的許多競爭性行業，比如鋼鐵、水泥、電解鋁、光伏太陽、造船業和房地產等國有企業占據的比重依舊較大，這些行業的市場化改革進程沒有達到預期的目標，存在改革步子較慢，改革進程較為遲緩。再加上國家產業政策和資金政策一味地向國有企業傾斜，另外國有企業內部種種制度下改革沒有較好解決。因而，國有企業的盲目擴張、重復建設使得大量落后產能難以得到市場認可。

3 深化國有企業改革前提下“去產能”對策建議

3.1 調整傾向于國有企業的產業政策，充分發揮市場的決定性作用

產業政策對國家經濟發展起著較好的導向作用，良好的產業政策可以促使產業結構的優化升級，促進一國經濟社會的和諧發展，能夠使得各種資源得到良好的配置。我國的產業政策長期偏好于國有大中型企業，導致大量的人力、財力和物力涌向國有企業，造成了國有企業的重復投資、重復生產，忽視市場內在的價值規律，結果出現了大量的產能過剩。為此，必須調整現有的過度傾向于國有企業的產業政策，強化產業政策的科學性、完整性、公平性和協調性，充分發揮市場配置資源的決定性作用，形成企業間公平的競爭環境，促使商品價格與供求關系的協調一致，倒逼不能適應市場發展的國有企業逐漸被淘汰。

3.2 實質性地推進國企改革，構建國有企業的內外部約束體系

國有企業作為一種企業組織形式，必須適應現代企業制度發展的需要，把制度創新同企業內外部約束結合起來，把制度與約束結合起來，構建企業良好的預算約束機制，讓國有企業在市場競爭中不斷發展。主要表現為以下方面：首先國有大中型企業必須深化壟斷企業的改革，引入競爭機制，同時強化內外部監督，以提高資源配置效率。其次必須推進國有企業公司治理結構的完善，從調整股權結構入手、提高內部治理結構的有效性和建立外部治理結構入手，加快股權多元化改革，規范內部治理機構運行，完善內部治理機制，加快培育外部機制環境，健全外部治理；最后深化國有資產管理體制改革，健全國有資產經營管理監督體系，健全國有資產管理的績效考核體系，建立國有資本經營預算制度。通過構建國有企業內外部強有力的監督約束體系和制度，嚴格限制國有企業的無效投資和重復投資，使得國有企業的資源投向有關國計民生的公共服務領域，形成國有企業良好的發展態勢。

3.3 以推動兼并重組提高產業集中度，以激勵國企技術創新優化產能

我國產能過剩涉及的區域較大、產業較多，僅僅依靠局部區域和單一產業的調整與改革是難以完成的，必須促使全國范圍內的多區域的聯動，特別是實現跨區域、跨產業的所有制改革，有力實現國有企業的兼并重組，強化產業的集中程度，避免過度的低效率投資，杜絕無效的資源浪費。實現國有企業多元化產權制度改革，致使國有企業逐步退出競爭性的行業，鼓勵民營企業逐步進入競爭性領域，從而提升國有企業的質量，優化資源配置，達到去產能的目標。從目前的現狀來看，唯有通過國有企業的創新發展，深入開展國有企業投資績效改革，形成國有企業投資績效的評估機制、監督機制，形成科學化、合理化的投資績效管理制度，推動國有企業的技術創新升級，把行政手段同市場手段結合起來，推動兼并重組提高產業集中度，以激勵國企技術創新優化產能作為一項長期的發展戰略并形成長效機制。

3.4 完善供應側結構性下國有企業退出機制

產能過剩正是由于我國供給結構發生偏差造成的，大量產能過剩存在的主要原因還是由于國有企業的低效投資，盲目擴大生產造成的，因而這種效率低下的國有僵尸企業的存在也不符合我國經濟社會發展戰略的需要。一定數量的國有僵尸企業的存在，為了維持企業的生存發展，必然形成盲目的投資和生產，隨著消費者個性化消費需求的發展，對商品的質量要求越來越高，而這些低效僵尸企業生產的低端商品必然不能被消費者所認可，因而形成過剩產能。所以，適應國有經濟結構優化的需要，競爭性領域的國有中小企業必須逐步退出，使更多的國有資產投向事關國家安全以及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。

3.5 對于產能過剩嚴重的行業，從“管企業”向“管資本”轉型

2016年12月中央經濟工作會議指出，2016年“去產能”工作取得了階段性的成果，但產能過剩問題依然非常嚴重，供求結構矛盾非常突出，經濟發展動力難以持續發揮作用。國有企業“去產能”任務還是較為艱巨，深化國有企業改革，完善國有資產管理體制，對于產能過剩嚴重的行業，從“管企業”向“管資本”轉型，強化國有資產監管，合理優化國有經濟布局，提升國有資本的經營效率和質量意義重大。要實現上述轉變，要求必須深化國有資產管理體制，不再干預國有企業的生產經營狀況，讓國有企業不斷適應市場的發展，根據市場的需求狀況自主決定生產經營活動，在市場的充分競爭中逐步得到發展。只有這樣，才能實現國有資產的保值和增值，使國有資產質量不斷擴大，可以更好的促使經濟的良好發展。