數字經濟背景下的數字財政建設

■/ 李玉華

一、引言

近年來，數字經濟快速發展，正在推動著社會的數字化變革，改變著政府的治理方式，影響著人們的生產生活，成為經濟增長新的亮點。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標的建議》中提出我國要進一步發展數字經濟，2021 年《政府工作報告》也明確提出要協同推進數字產業化和產業數字化改造，以此加快我國的數字化發展步伐。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，在國家治理中的地位非常重要。現代財政貫通于全面深化改革的各個領域，在資源分配方面發揮著平等優化的作用，在市場秩序方面發揮著維穩統一的作用，在社會治理方面發揮著公平保障的作用，同時也是國家實現治理體系和治理能力現代化的重要制度保障。要實現這一現代化目標，財政體系也應緊跟時代步伐，實現財政現代化和數字化轉型。

二、為何要推進數字財政建設

（一）數字財政有利于財政管理效率的提升和更高效的資源配置

2022 年7 月14 日，財政部網站公布上半年財政收支情況，其中全國一般公共預算收入105221億元、政府性基金預算收入27968 億元；全國一般公共預算支出128887 億元、政府性基金預算支出54826 億元。龐大的財政收支規模意味著龐大的財政數據，這些數據都是豐厚的“金礦”，數字財政有了數字的強大支撐，才能激活數據價值，讓政府把錢袋子管得安全又高效。數字財政也為財政管理效率的提升提供了良好的平臺，在這個平臺上，公共數據包括政府宏觀數據，可以與獲得授權使用的其他微觀行為數據進行整合，不斷釋放數據聚合價值，讓財政管理更智能、更人性化，發揮財政管理乘數效應。經濟社會中的信息不對稱問題常常存在，而信息不對稱也往往導致處于信息劣勢地位的主體無法獲得應有的資源，發生資源錯配。數字財政建設能夠在一定程度上緩解信息不對稱，將資源、資金快速高效與下一級匹配，準確評估財政資源配置效率，使資源配置更高效。

（二）數字財政有利于財政信息更加公開，提升社會公眾對政府治理的參與

每年的財政預算報告都有非常高的關注度，民生支出領域受到各方關注，數字財政可以讓公眾低成本、高效率、多渠道地參與政府治理。如人大預算聯網系統，將政府預算與執行情況置于人大代表和社會公眾的監督之下，有效解決了預算審查監督中的信息不對稱問題，每筆資金的使用項目、資金流向、支付進度等一目了然、一鍵可查，增強了財政的透明度，減少了尋租行為和腐敗行為，減少了資金的流失。數字財政也為跟蹤財政資金的流向和直達情況提供了便利，做到政策直達和資金直達。數字財政下，中央和地方有關惠企利民、救急保底的政策及資金都能快速傳遞到基層和個體，完善的轉移支付制度能夠實時查看轉移支付資金在各地的分配情況和支出情況，每一筆財政資金的使用情況都得到全面展現，有效實現財政資金穿透式管理。轉移支付數據全方面監管，使資金的分配更具公平性，從而提高財政資金的使用效益。

（三）數字財政有利于政策的傳導和運用，更有效發揮財政政策的功能和作用

財政在宏觀調控中的作用越來越大，財政政策已經成為經濟和社會發展的穩定器，財政支出、稅費、債券等政策工具無論逆周期調節還是跨周期調節都發揮著極其重要的作用，數字財政可以讓政策傳導更加順暢，保證財政政策的落實落地實施。通過數字化手段，政府及時向社會各界傳遞明確的政策信號，消除各類信息雜音，對穩定和引導社會預期是有幫助的。在數字財政建設提供的廣泛平臺中，各個預算單位以及各級財政部門的財政數據和政策集中于統一、規范的系統之中，實現了財政大數據的貫通和聯動，通過分類分析和集中處理，可以全方位掌握地區財政資金的收支情況，了解地區經濟發展特點，有針對性地建立適合當地發展的數字財政體系，制定符合當地發展規律的財政政策制度，有效減小地區、行業差距，彌補部分地區因技術力量薄弱、業務水平低所帶來的缺陷。充分激發財政政策的功能和效率，通過將預算與規劃形成有機整體，數字財政可以更科學高效地分配財政資金，更好地發揮財政在經濟發展中的職能作用，從制度上促進“有為政府”與“有效市場”的協調配合，實現經濟社會的優質發展。

三、數字財政建設面臨的問題

（一）理論基礎較為薄弱，數字財政理念普及不到位

當前數字財政建設處于初步探索時期，沒有在全國范圍內推廣開來，因此各級財政對于數字財政的概念定義、發展理念、建設要求、理論體系和實踐成果都缺乏系統全面的認識，未形成完整的數字財政理論基礎。數字財政的理念還沒有普及，專業人員對財政數字化轉型的底層邏輯和基本理論研究得不夠透徹，相應的基礎理論對實踐的指導作用不強。由于實際工作缺乏相關數字財政的理論指導，導致很多地方的數字財政建設工作仍然處在摸索和探索階段，雖然按照財政部要求開展了各項工作，但創新性不足，結合本地區實際情況開拓業務的能力較弱，存在推進建設思路不夠清晰，抓手不夠有力等問題。

（二）數字基礎設施缺乏，支撐力量較為薄弱

數字財政建設離不開財政大數據平臺、數字政府公共財政綜合管理平臺等一系列數字基礎設施的有力支撐。這些數字基礎設施既包括生產、交換、使用數據系統，也包括預算管理一體化系統等。數字財政意味著“大財政”格局，目前各地區尚未全部建立起有效的財政大數據平臺，部分地區網絡平臺仍需改造升級，上下級財政、同級部門之間存在信息溝通不暢、各自為政的問題。財政大數據平臺建設缺乏標準性和統一性，技術創新和頂層設計這些支撐力量有待加強，信息孤島和數據沉淀的問題不僅使得數據價值難以挖掘，而且導致財政政策傳遞不暢，落地困難。這些技術創新和信息傳遞方面的問題大多是由底層軟硬件設施、云資源、數據庫、智能系統、云平臺等各類數字財政基礎設施缺乏所導致的，數字財政建設的支撐力量有待進一步完善。

（三）數字財政復合型人才不足，組織力量亟待加強

數字財政是近幾年興起的概念和財政改革模式，涵蓋云計算、互聯網+、財政大數據、財政管理系統、數字智能手段等多重要素，建設過程復雜而龐雜，不能一蹴而就。數字經濟時代中的數字財政建設也對財政專業人員提出了更高的要求，既要掌握豐富的財政政策知識，又要熟悉各類財政業務處理流程，同時還要具備運用現代信息技術的能力。在這樣的多重困難下，數字技術和財政業務能力都能兼顧的復合型人才極度缺乏，供給不足，財政系統的數字財政專業人才力量薄弱。而工作隊伍專業素質的參差不齊也導致區域之間、各部門之間的工作穩定性和業務效率受到很大影響。隨著數字經濟的快速發展，不少高校紛紛響應時代要求，增設數字經濟、數字財政等相關學科，將最前沿的理論知識帶進課堂，為社會培養和輸送數字財政專業人才，但數字財政高端復合型人才由于缺口較大，組織力量薄弱，仍處于稀缺狀態。

（四）數據安全保障體系尚待完善，數據產權有待明晰

財政數據涉及政府、市場、企業、個人等諸多敏感信息，對國家安全、社會穩定、維護市場經濟秩序至關重要，因此如何正確辨別和使用數據就顯得尤為重要。尤其在當前各個國家利用技術開展網絡戰，國家網絡安全與我們每個人息息相關，因此財政系統的數據應在保證數據安全的基礎上向市場和公眾開放，然而在這方面還沒有建立起安全、規范、高效流轉的有效保障體系，相關安全監管措施也有待完善。另外，財政數據所有權和使用權邊界模糊，不夠清晰，數據所有權和維權意識淡薄，沒有發揮財政數據公共屬性和公共價值最大化的功能。

（五）數字財政共性個性差異較大，國際合作困難

數字經濟時代為世界各國的合作交流帶來更多的機會和便利，改變著合作創新模式，也促進了財政領域的跨區域交流，為各國財政探索了求同存異的新路徑，拓展了數字財政建設的深度和廣度。數字財政建設一方面帶來了統一規范標準的服務，全面對標財政部制定的業務流程和技術標準，統一部署，同頻共振，統籌帶動財政業務和數字技術提升，另一方面隨著公眾對政府治理能力提出更高要求，對數字財政提供的服務也有了更高要求，數字財政也面臨著提供個性化服務，向著差異化的方向拓展業務的難題。目前，世界各國都在加速建設數字政府，打造世界各國雙贏的新局面，但由于各國和地區在經濟政治文化社會等多方面存在政策差異，導致數字財政的國際合作困難重重。

四、數字財政建設的對策

（一）夯實數字財政理論基礎，樹立數字財政理念

首先，要樹立數字財政理念，從傳統財政理念向數字財政理念轉變，深入學習和了解數字財政建設的要義，摒棄數字財政建設的單一思維，即財政加信息技術，保持開放包容的心態，對數字財政建設的意義有一個全面系統的認識。同時將數字財政管理理念嵌入數字財政系統，通過平臺將先進管理和服務理念傳遞到各個部門和各級財政。其次，在對數字財政和財政數字化轉型深入理解和學習的基礎上，對業務流程進行全面梳理和管理規范，加強對其內在規律和規范的研究，探索制定科學的方法，使數字技術和財政發展改革有機融合統一，促進數字財政發生質的變化。通過加強數字財政基礎，不再抽象化數字財政，讓數字治理的理念逐步深入人心。最后，加強基于理論和規律探索的數字財政基礎體系研究和建模預測，運用財政大數據和云計算等技術構建預測模型，未雨綢繆、提前研判、科學部署，推動數字財政科學化、專業化和精細化管理，實現對財政資金全生命周期的動態監測。

（二）加強數字基礎設施建設，強化數字財政支撐力量

在以信息通信技術為核心的數字經濟中，硬軟件設施是相當重要的組成部分。加快推進財政數據資源整合體系建設和統一開放平臺建設，是數字財政建設的關鍵一步。在數字財政基礎設施建設過程中，一要進行標準化設計和集約化建設，確保各級財政管理規范流程統一，提高數字財政系統建設標準、效率和質量，實現業務協同、流程優化、辦公提效的目的。二要在數字政府建設的統一框架下，依托財政大數據應用和現代信息技術，獲取統一軟硬件、網絡等資源，對網絡平臺進行全面改造升級，有效支撐高并發業務，全面采用國產化的軟硬件設備，達到全過程均自主可控的目的，為數字財政系統裝上“中國芯”。三要以中央為核心，從中央強化數字財政基礎設施建設，并在全國范圍內開展試點工作，結合中央和試點經驗制定數字財政建設的指導意見，鼓勵各地積極建設數字基礎設施。四要從橫向和縱向貫通財政大數據通道，實現財政數據在各預算單位、各級財政之間的共享，這有賴于整合各層級、各業務部門、各預算單位平臺，推動各體系有機銜接、深度融合，建立財政數據資源整合體系，實現省市縣鄉橫向到邊、縱向到底的全面貫通連接，有效抹平不同層級、不同區域之間的財政數字鴻溝。五要探索建立財政大數據、財政收支情況、財政預算執行情況等向社會開放的有效平臺，通過數字基礎設施提高公眾對公共事務的參與度，建設惠企利民服務平臺，幫扶農業、文化、醫療、產業發展等多個民生領域。

（三）加強復合型人才培養，打造數字財政人才隊伍

一方面，密切校企合作，政府鼓勵和支持高校建立實訓基地，鼓勵與職業學校和數字企業開展產學合作，促進產教融合，使數字財政相關專業走出校園的學生很快適應工作需要。另一方面，政府應加強與高等院校、研究院所等科研單位的合作，通過開設數字財政專題講座等形式，邀請業內專家學者加強財政工作人員對數字財政的認識和相關專業知識的學習。此外，聚焦落實素質培養體系，通過定期組織開展數字財政系列培訓班，打造線上線下相結合的培訓陣地，橫向覆蓋各個預算部門，縱向連接省市縣鄉財政部門，組織基層財政部門深度參與，加快學習總結和經驗分享，建立學習視頻、資源庫、練習系統、考核體系相結合的全方位培訓，通過理論和實踐相結合的方式，助力數字財政系統應用走深走實，不斷推進數字財政建設。

（四）構建財政數據保障體系，維護數據所有權

建立統一的智慧運營維護和保障后臺，有效支撐財政部門安全穩定地開展財政業務。將保護數據安全的隱私信息技術應用到財政領域，有效保護財政數據的安全性和隱私性，盡最大可能保護好企業和個人隱私數據和商業數據機密，構建由一線客服、二線技術支持和三線后臺開發廠商支撐的運維保障體系。此外，還需出臺一系列關于數據安全和數據保密的法律法規，規范財政大數據使用規則和范圍，嚴厲打擊非法竊取財政數據，威脅財政和國家安全的行為，從法律法規層面為數字財政建設的安全保駕護航。此外，財政數據的使用權和所有權也是需要關注的重要問題，在數字財政建設過程中，數據共享是典型的特征，但在充分獲取和使用財政數據的同時也應尊重和維護數據所有權，明晰財政數據產權，通過法律約束和引導，促進財政大數據安全流動，規范數據所有權和使用權，以及如何以適當的方式共享數據。

（五）加強溝通交流學習，促進國際間數字財政合作

數字經濟時代的大國交流合作越來越頻繁，亟需各國加強數字化轉型合作，減少分化，推動疫情流行后全球經濟平穩復蘇。對于數字財政共性個性差異較大的問題，應秉持開放融合的原則，要以標準化和個性化為基礎，對公共產品和公共服務進行更加細致的分類，以適當的標準化流程化或差異化個性化方式，保障各類公共服務和產品提供，保障財政大數據有序向社會開放，推動政府、市場、社會多方共贏，讓各方力量促進數據生產、開發、應用，促進數字財政建設更加規范化、精準化、科學化。政府也應提升數字化轉型水平，積極推動區域間、國際間交流合作，為數字經濟時代下的數字財政建設模式提供新思路，為各級財政部門的數字財政建設提供新契機，加快數字財政建設步伐，助力實現中國國家治理體系和治理能力現代化的價值目標。