觀察與透析：美國國家航天委員會用戶咨詢小組

趙軼軍 李力

（1中國航天科技集團有限公司 2北京空間科技信息研究所）

2021年初，美國大選徹底落下帷幕，約瑟夫·拜登正式宣誓就職。隨后，副總統卡馬拉·哈里斯受拜登任命，正式接任美國國家航天委員會（NSC）主席。美國國家航天委員會是美國制定太空戰略和太空政策的重要機構，而其中的用戶咨詢小組(UAG)則在委員會中發揮了重要的咨詢研究作用。本文以美國國家航天委員會為切入點，通過闡述該機構的成立背景、組織職能和人員構成等情況，進而對其智力支持機構用戶咨詢小組的職能、人員構成和重要作用分別進行闡釋。

1 美國國家航天委員會簡述

美國國家航天委員會可以追溯到“老布什”時期。根據1989年4月發布的第12675號行政令，美國國家航天委員會成立。該委員會從未正式解散，但實際上已于1993年起停止運行。2017年6月，時任美國總統唐納德·特朗普發布了第13803號行政令，正式恢復了美國國家航天委員會，這是時隔24年后對該機構的重新啟動。該機構的任務是“就國家空間政策和戰略向總統提供咨詢和協助”。特朗普在簽署“關于國家航天委員會的行政命令的講話”中指出，“該委員會將成為政府內部指導太空政策的中心樞紐”。

美國恢復國家航天委員會，有著重要的戰略意圖，美國國家情報局局長在美國國家航天委員會會議上稱，“中國正在繼續發展太空武器。”時任美國國家航天委員會主席的副總統邁克·彭斯曾指出，“中國正日益成為太空領域的重要競爭對手。”而且，隨著中國在太空領域不斷取得重要的成就，美國愈來愈重視與中國在太空領域的競爭，彭斯公開稱，“我們今天正處于一場太空競賽中，就像我們在20世紀60年代一樣，賭注甚至更高。中國成為第一個登陸月球背面的國家，并展現了搶占月球戰略高地、成為世界航天大國的雄心。”

在組織職能上，美國國家航天委員會主要是就太空政策和戰略向總統提供咨詢意見和協助，包括：審查和制定太空政策和戰略，并向總統提供建議；協調推進太空政策和戰略的實施；協調民用、商業和國家空間安全活動；促進解決各機構在太空相關政策和戰略事項上的分歧；促進有關太空活動的機構間合作、協調和信息交流；以及履行總統規定的其他職責和任務。

在人員構成上，根據第13803號行政令，美國國家航天委員會主席由美國副總統擔任，其他主要成員包括：國務卿、國防部長、商務部長、交通部長、國土安全部長、國家情報局局長、管理和預算辦公室主任、總統國家安全事務助理、國家航空航天局局長、科學和技術政策辦公室主任、總統國土安全和反恐助理、參謀長聯席會議主席等12人。此外，還有由主席確定的其他行政部門和機構的負責人和總統行政辦公室內的其他高級官員。每一位成員都代表了其所在部門和領域在太空的權益，如商務部長主要代表美國商業航天和由美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）運營的民用氣象衛星企業的利益。2020年2月，特朗普發布了第13803號行政令的修正命令，將能源部長、總統經濟政策助理、總統國內政策助理納入國家航天委員會。同時，總統國土安全和反恐助理不再在該委員會中擔任職務。根據該命令，美國國家航天委員會的主要成員（包括主席）共計15人。2021年12月，拜登發布了《關于國家航天委員會的行政命令》，將內政部長、農業部長、勞工部長、教育部長、總統助理和國家氣候顧問納入該委員會，主要成員（包括主席）增至20人。

綜合來看，美國國家航天委員會是一個太空領域的智力支持機構和綜合協調機構，而且主要在軍事和經濟兩個方面發揮作用。特朗普曾指出，“太空是一個作戰領域”。

2 用戶咨詢小組職能

用戶咨詢小組是美國國家航天委員會的一個重要機構，在美國太空事業中“促進密切協調、合作以及技術和信息交流”，確保參與太空活動的工業和其他非聯邦實體，特別是商業實體的利益在國家航天委員會中得到充分保障。用戶咨詢小組是根據第13803號行政令而設立，由來自工業界、學術界的非聯邦代表和其他參與航空航天活動的人員組成。相關文件顯示，用戶咨詢小組成員無償為小組工作，其服務沒有任何報酬。美國國家航空航天局（NASA）為用戶咨詢小組提供后勤保障服務，包括差旅和津貼等。

用戶咨詢小組成員就各種太空政策和技術問題提供專家咨詢，并直接向國家航天委員會報告，而且僅向該委員會提供建議或工作成果。主要包括與空間政策和戰略有關的事項，包括政府政策、法律法規、條約、國際文書，以及涉及民用、商業和國家空間安全等的事項。用戶咨詢小組是為美國國家航天委員會出謀劃策的特定人群。

用戶咨詢小組由6個小組委員會組成，分別為探索與發現、國家安全、經濟發展與產業基礎、技術與創新、宣傳與教育、太空政策與國際參與。這6個小組委員會分別承擔不同的研究方向和工作職能，如宣傳與教育小組委員會負有雙重的使命：一是探索并建議改善國家教育系統的方法，努力加強技術專長，使美國能夠保留其卓越的全球太空計劃；二是與太空計劃利益相關者合作，確保國家航天委員會能夠獲得有助于美國在太空領域發揮強大領導作用的信息和條件。太空政策與國際參與小組委員會也有兩個主要工作目標：一是考慮美國如何能夠最有效地繼續領導國際空間活動，以促進美國和合作伙伴的利益；二是關注美國應如何應對不斷增長的國際空間能力，特別是那些具有潛在對抗性的能力。

3 用戶咨詢小組人員構成

2018年2月，用戶咨詢小組的候選人公布，第一屆小組成員共29人，主要包括私營航天企業的總裁或首席運營官、航天員、政府（前/現）高級官員、退役高級軍官，以及來自高等院校和智庫機構的科研人員等。這些成員依據其不同的視角，向美國國家航天委員會提供建議。

美國非常重視企業家在太空咨詢和建議中的發揮的作用。從用戶咨詢小組成員數量上看，來自私營航天企業的總裁或首席運營官人數較多，占總成員數的1/3以上，主要包括諾格公司（NG）、洛馬公司（LM）、波音公司（Boeing）等老牌國際大型航天防務企業，也包括太空探索技術公司（SpaceX）、藍色起源公司（Blue Origin）、聯合發射聯盟公司（ULA）、內華達山脈公司（SNC）、相對論空間公司（Relativity Space）、VOX太空公司和軌道—ATK公司（Orbital—ATK，該公司在2018年被諾格公司收購，成為了該公司的全資子公司）等美國新興商業航天企業。尤其值得注意的是SpaceX公司，該航天企業因一系列歷史性里程碑而受到全世界的關注。SpaceX公司擁有“獵鷹重型”（Falcon Heavy）運載火箭、獵鷹—9（Falcon—9）運載火箭和“龍”（Dragon）飛船等太空產品。獵鷹重型運載火箭升空時的推力超過2268t，可以將相當于滿載（包括乘客、行李和燃料）的737噴氣客機送入軌道。獵鷹—9是由SpaceX公司設計和制造的可重復使用的兩級火箭，用于將人員和有效載荷可靠、安全地運送到地球軌道和更遠的地方，該火箭是世界上第一枚軌道級可重復使用火箭。“龍”飛船能夠搭載7名乘客往返地球軌道及更遠的地方，是第一艘將人類送往空間站的私人航天器。

美國也非常重視航天員在咨詢和建議中的獨特視角。用戶咨詢小組的成員中包括了5名資深的航天員，占總成員數的17%。其中包括1969年執行人類第一次登月任務阿波羅—11（Apollo—11）的登月艙駕駛員巴茲·奧爾德林，他與阿姆斯特朗是首次踏上月球的人類。值得注意的是，用戶咨詢小組成員帕姆·梅爾羅伊于2021年4月被拜登提名為NASA副局長。NASA代理局長史蒂夫·尤爾奇克在宣布帕姆·梅爾羅伊任職時發表聲明稱，“帕姆作為航天員、航天飛機指揮官和美國空軍試飛員的經歷將為NASA帶來關于該機構面臨的機遇和挑戰的獨特視角。”這反映了用戶咨詢小組不僅僅擁有智囊機構的屬性，在美國“旋轉門”機制下，更是由思想界進入政界，由智庫進入政府的重要平臺。此外，用戶咨詢小組的其他航天員還有美國第一位女性航天飛機指揮官艾琳·柯林斯、阿波羅—17航天員杰克·施密特和參加過四次航天飛行的航天員兼醫生大衛·沃爾夫。

美國第一級行政區阿拉巴馬州州長凱·艾維是用戶咨詢小組的成員之一，也是重要的政府機構官員代表。阿拉巴馬州州長作為用戶咨詢小組成員，最可能是由于著名的馬歇爾太空飛行中心就位于阿拉巴馬州。根據NASA的介紹，60多年來，NASA一直依靠馬歇爾太空飛行中心提供其最重要的推進系統和硬件、旗艦級運載火箭、世界一流的太空系統、最新的工程技術以及尖端的科學研究項目和解決方案。因此，正如彭斯所指出的，“60多年來，阿拉巴馬州的亨茨維爾建造了世界上最好的火箭推進系統。”“阿拉巴馬州在我們太空計劃的過去、現在和未來扮演著至關重要的角色。”此外，用戶咨詢小組的政府機構代表還有（美國）眾議院前議長紐特·金里奇和佛羅里達州眾議院前議長史蒂夫·克里薩弗利。

。用戶咨詢小組中也有來自軍方的代表，以退役高級軍官為主。主要有退役四星上將、美國戰略司令部前負責人吉姆·埃利斯，退役四星空軍上將萊斯特·萊爾斯，前空軍將軍皮特·沃登等。

佐治亞理工學院院長巴德·彼得森是用戶咨詢小組的成員之一，也是重要的學界人員代表。佐治亞理工學院院長作為用戶咨詢小組成員，可能是由于該學院對美國航天發展的重要作用。據佐治亞理工學院介紹，其下屬的航空航天系統設計實驗室(ASDL)，是美國航空航天系統和復雜設計的主要實體之一。佐治亞理工學院與麻省理工學院、加州理工學院并稱為美國三大理工學院。此外，美國傳統基金會學者成斌也是用戶咨詢小組成員之一。

用戶咨詢小組中還包括哈韋航空航天港創始人斯圖·威特，NASA馬歇爾航天中心前工程師霍默·希卡姆等人。

4 用戶咨詢小組為國家航天委員會提供決策支撐

用戶咨詢小組自2018年成立至2020年年底，召開了5次重要的會議，對美國國家航天委員會提出了多項建議，對委員會的決策和美國太空的發展方向產生了重要的影響。例如，2019年4月召開的第3次會議研究新成立的太空部隊的組織結構。2019年10月召開的第4次會議通過了“美國國家航天委員會應編寫一份關于美國科學、技術、工程和數學（STEM）教育的空間政策指令，為未來的太空工業勞動力做好準備”等建議。2020年7月召開的第5次會議通過了2項重要建議：一是國防部和商務部應致力于在多源空間數據建模、數據共享和管理架構方面創建一種可互操作的方法，兩個部門應資助有關技術解決方案和流程的研究，并將經過適當審查的國際和商業數據納入軍事、民用和商業用途的空間物體目錄；二是國防部、商務部和NASA應共同制定空間數據保護和安全計劃、空間數據驗證和空間數據不確定性量化的標準。

5 結語

用戶咨詢小組的科學分組和合理的人員構成，對其作出創新性、可行性建議和咨詢研究成果奠定了基礎，其研究成果也在最大程度上保證了委員會決策的前瞻性和科學性，為美國太空戰略和太空政策的制定貢獻了重要力量。因此，不僅要關注頂層機構美國國家航天委員會的發展走向，更應當充分重視其背后用戶咨詢小組的重要作用。