觀(guān)察與透析：美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)用戶(hù)咨詢(xún)小組

趙軼軍 李力

（1中國(guó)航天科技集團(tuán)有限公司 2北京空間科技信息研究所）

2021年初，美國(guó)大選徹底落下帷幕，約瑟夫·拜登正式宣誓就職。隨后，副總統(tǒng)卡馬拉·哈里斯受拜登任命，正式接任美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)（NSC）主席。美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)是美國(guó)制定太空戰(zhàn)略和太空政策的重要機(jī)構(gòu)，而其中的用戶(hù)咨詢(xún)小組(UAG)則在委員會(huì)中發(fā)揮了重要的咨詢(xún)研究作用。本文以美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)為切入點(diǎn)，通過(guò)闡述該機(jī)構(gòu)的成立背景、組織職能和人員構(gòu)成等情況，進(jìn)而對(duì)其智力支持機(jī)構(gòu)用戶(hù)咨詢(xún)小組的職能、人員構(gòu)成和重要作用分別進(jìn)行闡釋。

1 美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)簡(jiǎn)述

美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)可以追溯到“老布什”時(shí)期。根據(jù)1989年4月發(fā)布的第12675號(hào)行政令，美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)成立。該委員會(huì)從未正式解散，但實(shí)際上已于1993年起停止運(yùn)行。2017年6月，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普發(fā)布了第13803號(hào)行政令，正式恢復(fù)了美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)，這是時(shí)隔24年后對(duì)該機(jī)構(gòu)的重新啟動(dòng)。該機(jī)構(gòu)的任務(wù)是“就國(guó)家空間政策和戰(zhàn)略向總統(tǒng)提供咨詢(xún)和協(xié)助”。特朗普在簽署“關(guān)于國(guó)家航天委員會(huì)的行政命令的講話(huà)”中指出，“該委員會(huì)將成為政府內(nèi)部指導(dǎo)太空政策的中心樞紐”。

美國(guó)恢復(fù)國(guó)家航天委員會(huì)，有著重要的戰(zhàn)略意圖，美國(guó)國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)在美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)會(huì)議上稱(chēng)，“中國(guó)正在繼續(xù)發(fā)展太空武器。”時(shí)任美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)主席的副總統(tǒng)邁克·彭斯曾指出，“中國(guó)正日益成為太空領(lǐng)域的重要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。”而且，隨著中國(guó)在太空領(lǐng)域不斷取得重要的成就，美國(guó)愈來(lái)愈重視與中國(guó)在太空領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，彭斯公開(kāi)稱(chēng)，“我們今天正處于一場(chǎng)太空競(jìng)賽中，就像我們?cè)?0世紀(jì)60年代一樣，賭注甚至更高。中國(guó)成為第一個(gè)登陸月球背面的國(guó)家，并展現(xiàn)了搶占月球戰(zhàn)略高地、成為世界航天大國(guó)的雄心。”

在組織職能上，美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)主要是就太空政策和戰(zhàn)略向總統(tǒng)提供咨詢(xún)意見(jiàn)和協(xié)助，包括：審查和制定太空政策和戰(zhàn)略，并向總統(tǒng)提供建議；協(xié)調(diào)推進(jìn)太空政策和戰(zhàn)略的實(shí)施；協(xié)調(diào)民用、商業(yè)和國(guó)家空間安全活動(dòng)；促進(jìn)解決各機(jī)構(gòu)在太空相關(guān)政策和戰(zhàn)略事項(xiàng)上的分歧；促進(jìn)有關(guān)太空活動(dòng)的機(jī)構(gòu)間合作、協(xié)調(diào)和信息交流；以及履行總統(tǒng)規(guī)定的其他職責(zé)和任務(wù)。

在人員構(gòu)成上，根據(jù)第13803號(hào)行政令，美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)主席由美國(guó)副總統(tǒng)擔(dān)任，其他主要成員包括：國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)、交通部長(zhǎng)、國(guó)土安全部長(zhǎng)、國(guó)家情報(bào)局局長(zhǎng)、管理和預(yù)算辦公室主任、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理、國(guó)家航空航天局局長(zhǎng)、科學(xué)和技術(shù)政策辦公室主任、總統(tǒng)國(guó)土安全和反恐助理、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席等12人。此外，還有由主席確定的其他行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)的其他高級(jí)官員。每一位成員都代表了其所在部門(mén)和領(lǐng)域在太空的權(quán)益，如商務(wù)部長(zhǎng)主要代表美國(guó)商業(yè)航天和由美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）運(yùn)營(yíng)的民用氣象衛(wèi)星企業(yè)的利益。2020年2月，特朗普發(fā)布了第13803號(hào)行政令的修正命令，將能源部長(zhǎng)、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、總統(tǒng)國(guó)內(nèi)政策助理納入國(guó)家航天委員會(huì)。同時(shí)，總統(tǒng)國(guó)土安全和反恐助理不再在該委員會(huì)中擔(dān)任職務(wù)。根據(jù)該命令，美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)的主要成員（包括主席）共計(jì)15人。2021年12月，拜登發(fā)布了《關(guān)于國(guó)家航天委員會(huì)的行政命令》，將內(nèi)政部長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)、勞工部長(zhǎng)、教育部長(zhǎng)、總統(tǒng)助理和國(guó)家氣候顧問(wèn)納入該委員會(huì)，主要成員（包括主席）增至20人。

綜合來(lái)看，美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)是一個(gè)太空領(lǐng)域的智力支持機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且主要在軍事和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面發(fā)揮作用。特朗普曾指出，“太空是一個(gè)作戰(zhàn)領(lǐng)域”。

2 用戶(hù)咨詢(xún)小組職能

用戶(hù)咨詢(xún)小組是美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)的一個(gè)重要機(jī)構(gòu)，在美國(guó)太空事業(yè)中“促進(jìn)密切協(xié)調(diào)、合作以及技術(shù)和信息交流”，確保參與太空活動(dòng)的工業(yè)和其他非聯(lián)邦實(shí)體，特別是商業(yè)實(shí)體的利益在國(guó)家航天委員會(huì)中得到充分保障。用戶(hù)咨詢(xún)小組是根據(jù)第13803號(hào)行政令而設(shè)立，由來(lái)自工業(yè)界、學(xué)術(shù)界的非聯(lián)邦代表和其他參與航空航天活動(dòng)的人員組成。相關(guān)文件顯示，用戶(hù)咨詢(xún)小組成員無(wú)償為小組工作，其服務(wù)沒(méi)有任何報(bào)酬。美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）為用戶(hù)咨詢(xún)小組提供后勤保障服務(wù)，包括差旅和津貼等。

用戶(hù)咨詢(xún)小組成員就各種太空政策和技術(shù)問(wèn)題提供專(zhuān)家咨詢(xún)，并直接向國(guó)家航天委員會(huì)報(bào)告，而且僅向該委員會(huì)提供建議或工作成果。主要包括與空間政策和戰(zhàn)略有關(guān)的事項(xiàng)，包括政府政策、法律法規(guī)、條約、國(guó)際文書(shū)，以及涉及民用、商業(yè)和國(guó)家空間安全等的事項(xiàng)。用戶(hù)咨詢(xún)小組是為美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)出謀劃策的特定人群。

用戶(hù)咨詢(xún)小組由6個(gè)小組委員會(huì)組成，分別為探索與發(fā)現(xiàn)、國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、技術(shù)與創(chuàng)新、宣傳與教育、太空政策與國(guó)際參與。這6個(gè)小組委員會(huì)分別承擔(dān)不同的研究方向和工作職能，如宣傳與教育小組委員會(huì)負(fù)有雙重的使命：一是探索并建議改善國(guó)家教育系統(tǒng)的方法，努力加強(qiáng)技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，使美國(guó)能夠保留其卓越的全球太空計(jì)劃；二是與太空計(jì)劃利益相關(guān)者合作，確保國(guó)家航天委員會(huì)能夠獲得有助于美國(guó)在太空領(lǐng)域發(fā)揮強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)作用的信息和條件。太空政策與國(guó)際參與小組委員會(huì)也有兩個(gè)主要工作目標(biāo)：一是考慮美國(guó)如何能夠最有效地繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際空間活動(dòng)，以促進(jìn)美國(guó)和合作伙伴的利益；二是關(guān)注美國(guó)應(yīng)如何應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的國(guó)際空間能力，特別是那些具有潛在對(duì)抗性的能力。

3 用戶(hù)咨詢(xún)小組人員構(gòu)成

2018年2月，用戶(hù)咨詢(xún)小組的候選人公布，第一屆小組成員共29人，主要包括私營(yíng)航天企業(yè)的總裁或首席運(yùn)營(yíng)官、航天員、政府（前/現(xiàn)）高級(jí)官員、退役高級(jí)軍官，以及來(lái)自高等院校和智庫(kù)機(jī)構(gòu)的科研人員等。這些成員依據(jù)其不同的視角，向美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)提供建議。

美國(guó)非常重視企業(yè)家在太空咨詢(xún)和建議中的發(fā)揮的作用。從用戶(hù)咨詢(xún)小組成員數(shù)量上看，來(lái)自私營(yíng)航天企業(yè)的總裁或首席運(yùn)營(yíng)官人數(shù)較多，占總成員數(shù)的1/3以上，主要包括諾格公司（NG）、洛馬公司（LM）、波音公司（Boeing）等老牌國(guó)際大型航天防務(wù)企業(yè)，也包括太空探索技術(shù)公司（SpaceX）、藍(lán)色起源公司（Blue Origin）、聯(lián)合發(fā)射聯(lián)盟公司（ULA）、內(nèi)華達(dá)山脈公司（SNC）、相對(duì)論空間公司（Relativity Space）、VOX太空公司和軌道—ATK公司（Orbital—ATK，該公司在2018年被諾格公司收購(gòu)，成為了該公司的全資子公司）等美國(guó)新興商業(yè)航天企業(yè)。尤其值得注意的是SpaceX公司，該航天企業(yè)因一系列歷史性里程碑而受到全世界的關(guān)注。SpaceX公司擁有“獵鷹重型”（Falcon Heavy）運(yùn)載火箭、獵鷹—9（Falcon—9）運(yùn)載火箭和“龍”（Dragon）飛船等太空產(chǎn)品。獵鷹重型運(yùn)載火箭升空時(shí)的推力超過(guò)2268t，可以將相當(dāng)于滿(mǎn)載（包括乘客、行李和燃料）的737噴氣客機(jī)送入軌道。獵鷹—9是由SpaceX公司設(shè)計(jì)和制造的可重復(fù)使用的兩級(jí)火箭，用于將人員和有效載荷可靠、安全地運(yùn)送到地球軌道和更遠(yuǎn)的地方，該火箭是世界上第一枚軌道級(jí)可重復(fù)使用火箭。“龍”飛船能夠搭載7名乘客往返地球軌道及更遠(yuǎn)的地方，是第一艘將人類(lèi)送往空間站的私人航天器。

美國(guó)也非常重視航天員在咨詢(xún)和建議中的獨(dú)特視角。用戶(hù)咨詢(xún)小組的成員中包括了5名資深的航天員，占總成員數(shù)的17%。其中包括1969年執(zhí)行人類(lèi)第一次登月任務(wù)阿波羅—11（Apollo—11）的登月艙駕駛員巴茲·奧爾德林，他與阿姆斯特朗是首次踏上月球的人類(lèi)。值得注意的是，用戶(hù)咨詢(xún)小組成員帕姆·梅爾羅伊于2021年4月被拜登提名為NASA副局長(zhǎng)。NASA代理局長(zhǎng)史蒂夫·尤爾奇克在宣布帕姆·梅爾羅伊任職時(shí)發(fā)表聲明稱(chēng)，“帕姆作為航天員、航天飛機(jī)指揮官和美國(guó)空軍試飛員的經(jīng)歷將為NASA帶來(lái)關(guān)于該機(jī)構(gòu)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的獨(dú)特視角。”這反映了用戶(hù)咨詢(xún)小組不僅僅擁有智囊機(jī)構(gòu)的屬性，在美國(guó)“旋轉(zhuǎn)門(mén)”機(jī)制下，更是由思想界進(jìn)入政界，由智庫(kù)進(jìn)入政府的重要平臺(tái)。此外，用戶(hù)咨詢(xún)小組的其他航天員還有美國(guó)第一位女性航天飛機(jī)指揮官艾琳·柯林斯、阿波羅—17航天員杰克·施密特和參加過(guò)四次航天飛行的航天員兼醫(yī)生大衛(wèi)·沃爾夫。

美國(guó)第一級(jí)行政區(qū)阿拉巴馬州州長(zhǎng)凱·艾維是用戶(hù)咨詢(xún)小組的成員之一，也是重要的政府機(jī)構(gòu)官員代表。阿拉巴馬州州長(zhǎng)作為用戶(hù)咨詢(xún)小組成員，最可能是由于著名的馬歇爾太空飛行中心就位于阿拉巴馬州。根據(jù)NASA的介紹，60多年來(lái)，NASA一直依靠馬歇爾太空飛行中心提供其最重要的推進(jìn)系統(tǒng)和硬件、旗艦級(jí)運(yùn)載火箭、世界一流的太空系統(tǒng)、最新的工程技術(shù)以及尖端的科學(xué)研究項(xiàng)目和解決方案。因此，正如彭斯所指出的，“60多年來(lái)，阿拉巴馬州的亨茨維爾建造了世界上最好的火箭推進(jìn)系統(tǒng)。”“阿拉巴馬州在我們太空計(jì)劃的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)扮演著至關(guān)重要的角色。”此外，用戶(hù)咨詢(xún)小組的政府機(jī)構(gòu)代表還有（美國(guó)）眾議院前議長(zhǎng)紐特·金里奇和佛羅里達(dá)州眾議院前議長(zhǎng)史蒂夫·克里薩弗利。

。用戶(hù)咨詢(xún)小組中也有來(lái)自軍方的代表，以退役高級(jí)軍官為主。主要有退役四星上將、美國(guó)戰(zhàn)略司令部前負(fù)責(zé)人吉姆·埃利斯，退役四星空軍上將萊斯特·萊爾斯，前空軍將軍皮特·沃登等。

佐治亞理工學(xué)院院長(zhǎng)巴德·彼得森是用戶(hù)咨詢(xún)小組的成員之一，也是重要的學(xué)界人員代表。佐治亞理工學(xué)院院長(zhǎng)作為用戶(hù)咨詢(xún)小組成員，可能是由于該學(xué)院對(duì)美國(guó)航天發(fā)展的重要作用。據(jù)佐治亞理工學(xué)院介紹，其下屬的航空航天系統(tǒng)設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)室(ASDL)，是美國(guó)航空航天系統(tǒng)和復(fù)雜設(shè)計(jì)的主要實(shí)體之一。佐治亞理工學(xué)院與麻省理工學(xué)院、加州理工學(xué)院并稱(chēng)為美國(guó)三大理工學(xué)院。此外，美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)學(xué)者成斌也是用戶(hù)咨詢(xún)小組成員之一。

用戶(hù)咨詢(xún)小組中還包括哈韋航空航天港創(chuàng)始人斯圖·威特，NASA馬歇爾航天中心前工程師霍默·希卡姆等人。

4 用戶(hù)咨詢(xún)小組為國(guó)家航天委員會(huì)提供決策支撐

用戶(hù)咨詢(xún)小組自2018年成立至2020年年底，召開(kāi)了5次重要的會(huì)議，對(duì)美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)提出了多項(xiàng)建議，對(duì)委員會(huì)的決策和美國(guó)太空的發(fā)展方向產(chǎn)生了重要的影響。例如，2019年4月召開(kāi)的第3次會(huì)議研究新成立的太空部隊(duì)的組織結(jié)構(gòu)。2019年10月召開(kāi)的第4次會(huì)議通過(guò)了“美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)應(yīng)編寫(xiě)一份關(guān)于美國(guó)科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）教育的空間政策指令，為未來(lái)的太空工業(yè)勞動(dòng)力做好準(zhǔn)備”等建議。2020年7月召開(kāi)的第5次會(huì)議通過(guò)了2項(xiàng)重要建議：一是國(guó)防部和商務(wù)部應(yīng)致力于在多源空間數(shù)據(jù)建模、數(shù)據(jù)共享和管理架構(gòu)方面創(chuàng)建一種可互操作的方法，兩個(gè)部門(mén)應(yīng)資助有關(guān)技術(shù)解決方案和流程的研究，并將經(jīng)過(guò)適當(dāng)審查的國(guó)際和商業(yè)數(shù)據(jù)納入軍事、民用和商業(yè)用途的空間物體目錄；二是國(guó)防部、商務(wù)部和NASA應(yīng)共同制定空間數(shù)據(jù)保護(hù)和安全計(jì)劃、空間數(shù)據(jù)驗(yàn)證和空間數(shù)據(jù)不確定性量化的標(biāo)準(zhǔn)。

5 結(jié)語(yǔ)

用戶(hù)咨詢(xún)小組的科學(xué)分組和合理的人員構(gòu)成，對(duì)其作出創(chuàng)新性、可行性建議和咨詢(xún)研究成果奠定了基礎(chǔ)，其研究成果也在最大程度上保證了委員會(huì)決策的前瞻性和科學(xué)性，為美國(guó)太空戰(zhàn)略和太空政策的制定貢獻(xiàn)了重要力量。因此，不僅要關(guān)注頂層機(jī)構(gòu)美國(guó)國(guó)家航天委員會(huì)的發(fā)展走向，更應(yīng)當(dāng)充分重視其背后用戶(hù)咨詢(xún)小組的重要作用。