環保目標治理如何促進污染減排？
——基于中國首次約束性減排目標計劃的分析

諶仁俊，陳彥龍，肖慶蘭

一、引 言

五年計劃 （規劃）是中國國家治理體系的重要組成。作為目標治理的典型代表，五年計劃 （規劃）在改革開放之后，逐步從應用分散知識的經濟計劃向應用整體知識的公共事務治理規劃轉變[1]，成為中國推動經濟轉型的重大制度創新。2006年，“五年計劃”轉型為 “五年規劃”，進一步凸顯公共事務治理的重要性，尤其體現在將五年規劃指標分為預期性指標和約束性指標，并利用約束性指標引導和配置資源，以確保公共事務治理目標的實現[1]。在這其中，生態環境保護成為最為典型的受益者，資源環境類未完成指標占比從 “十五”計劃的66.5%下降到 “十一五”規劃的41.7%，“十二五”規劃僅19.5%[2]。“十一五”期間，得益于目標責任、制度調整、經濟激勵與重點項目等一系列組合拳，除新疆外，其他各省份均超額或順利完成國家下達的節能目標，并確保全國單位GDP能耗下降19.2%，基本完成下降20%的目標[1]。因此，以五年規劃為代表的目標治理，已成為中國節能減排的新工具[3]，發揮著具有中國特色的減排效果，是中國在環境保護方面的重要政策導向[4]。

回顧歷次五年計劃 （規劃），中國對污染物排放提出總量控制要求始于 “九五”計劃，此時納入控制范圍的污染物較多，包括煙塵、工業粉塵、二氧化硫 （SO2）、化學耗氧量 （COD）、工業固體廢物等12種。從圖1不難發現，工業煙 （粉）塵排放量與工業COD排放量均在此階段迎來峰值，并在1998年跨過環境庫茲涅茨曲線拐點，進入持續下降區間，不過SO2排放量在該階段持續攀升，工業固體廢物排放量增加42.1%。隨后，中國在 “十五”計劃將污染物控制范圍縮小到SO2、煙塵、工業粉塵、COD、氨氮 （NH3-N）、工業固體廢物等6種，并首次明確具體減排目標，但此時NH3-N排放量和SO2排放量反而進入快速增長區間，工業NH3-N排放量和工業SO2排放量先后在2005年和2006年到達峰值 （如圖1所示）。為緩解日益嚴峻的生態環境壓力，“十一五”規劃對污染物排放總量控制做出重大改革，聚焦SO2和COD兩種污染物減排實施約束性目標，將減排目標的完成情況納入地方官員晉升的重要考核中，由此成功扭轉了 “十五”計劃的減排失效[5]，本文將此定義為 “十一五”規劃環保目標治理下的中國式減排。根據圖1，工業SO2排放量和工業NH3-N排放量均在此階段跨過環境庫茲涅茨曲線拐點，進入持續下降區間；同時，工業COD排放量和工業煙 （粉）塵排放量也迎來新一輪加速減排，所有行業的主要污染物排放均得到明顯遏制。

圖1 主要污染物工業排放總量變化趨勢 (1991—2015)①所有行業口徑的排放總量數據在較長時間窗口中有缺失值，所以僅給出工業口徑排放數據的變化趨勢。

由此不難得出，“十一五”規劃首次實施約束性減排目標計劃，是中國生態環境保護的重要里程碑，其減排成效是歷次五年計劃 （規劃）中表現最好的。特別是引入 “一票否決”的環保考核，使地方政府重新審視經濟增長與生態環境保護的關系，迫使其將相當一部分精力從GDP轉向生態環境保護工作上，重塑地方官員之間的GDP晉升錦標賽[6][7][8]，進而產生出一些經濟效應，如通過“去”資源錯配[9]以及提升存活企業全要素生產率（TFP）、阻止低TFP企業進入[10]來促進地區生產率，但也會抑制企業出口[11]，對GDP增長造成負向影響[8]。然而，更引人思考的還是 “十一五”規劃搭建起的地方減排考核體系，使中國生態環境保護走向一條有別于西方的治理道路[12]，讓中國減排呈現出復雜而有趣的特征。

具體而言，聚焦SO2排放等大氣污染的文獻，無論是省份或城市的宏觀證據[8][13]，還是工業企業的微觀證據[14]，均認為 “十一五”規劃約束性減排目標計劃 （簡稱 “十一五”約束性減排目標計劃）取得顯著的減排效果，甚至激活始于1998年的酸雨控制區和SO2污染控制區政策 （簡稱 “兩控區”）的減排效應[8]。聚焦COD排放等水污染的文獻則發現，“十一五”約束性減排目標計劃雖然能顯著降低當地的污染水平[15]，但卻會加劇地區之間的跨界污染[16][17]，一方面為降低目標污染物COD排放的跨界污染，新建污染企業會設在遠離跨界監測站的地方[18]，另一方面為逃避更嚴厲的規制，污染產業會從約束性目標較高的下游地區轉移到約束性目標較低的上游地區[19]，進而在整體上呈現出向西新建企業 （指大氣污染與水污染密集型企業）的轉移污染現象[20]。此外，五年規劃污染物排放總量控制計劃還會與政治周期相互影響，進而使環境污染減排[21]與企業環境治理[22]更趨復雜。

綜上所述，現有聚焦 “十一五”約束性減排目標計劃減排效應的文獻，更多還在回答是否存在減排效果，缺乏系統剖析環保目標治理下中國式減排的特征與成因。鑒于此，本文使用2001—2010年全國29個省份①由于青海缺失工業SO2和COD去除量數據、西藏缺失工業SO2去除量數據，為確保兩種污染物回歸的觀測樣本一致，本文不將這兩個省份列于考慮范圍之內。的平衡面板數據，采用倍差法，重點識別 “十一五”規劃環保目標治理對SO2排放的影響，分別從源頭治理與末端治理、環保投資與環保監管兩大維度，探尋 “十一五”規劃環保目標治理下中國式減排的典型特征與動力源泉。研究發現:（1）“十一五”規劃環保目標治理對SO2排放實施約束性減排目標計劃，能實現以末端治理為主的減排，要想實現以源頭治理為主的減排轉變并擴大減排效果，可以對地方施以更大的減排 “加碼壓力”。（2）提高環保投資的治理效率是 “十一五”規劃環保目標治理下實現SO2減排的最大動力，要想激活環保監管的約束力，同樣可以對地方施以更大的減排 “加碼壓力”，因此提高環保監管會是推動減排向源頭治理轉變的重要方式。（3）中央 “加碼壓力”對地方經濟帶來了負面影響，但會在污染減排上表現出空間溢出效應。對SO2排放的環保目標治理還會使工業煙 （粉）塵產生以末端治理為主的協同減排。

相比于現有文獻，本文可能的邊際貢獻在于:在研究內容方面，本文全方位、系統性地評估“十一五”規劃環保目標治理下的減排效果，識別不同約束性目標、不同中央 “加碼壓力”和不同目標完成意愿對全行業SO2排放和工業SO2排放的減排效應。一方面，從源頭治理和末端治理兩個角度，揭示 “十一五”規劃環保目標治理下中國式減排的典型特征，是傳統的末端治理，還是預防性的源頭治理？另一方面，從環保投資和環保監管兩個視角，剖析 “十一五”規劃環保目標治理下中國式減排的動力源泉，是環保投資驅動，還是環保監管約束？在實踐應用方面，本文研究 “十一五”規劃環保目標治理下中國式減排的典型特征與動力源泉，所得結論不僅有利于深入理解目標治理下的中國式減排，還會對新時代構建現代環境治理體系，實現生態環境保護、推動 “綠水青山就是金山銀山”的高質量發展產生重要啟示。

二、政策背景

（一）政策梳理

目標治理下的污染物總量控制計劃，采取的是將全國污染物排放總量控制目標逐級分解到地方的方式，進而形成中央對地方的目標考核制度。為扭轉 “十五”計劃的減排失效，“十一五”規劃對污染物排放總量控制做出重大改革，聚焦SO2和COD兩種污染物減排實施約束性目標，將減排目標的完成情況納入地方官員晉升的重要考核中。具體而言，“十一五”約束性減排目標計劃設定SO2和COD兩種污染物全國排放總量減少10%的減排目標，國家環境保護總局 （現為生態環境部）與31個省份、5個國家計劃單列市①包括遼寧省大連市、浙江省寧波市、福建省廈門市、山東省青島市和廣東省深圳市。和新疆生產建設兵團政府簽訂 《“十一五”主要污染物總量削減目標責任書》，設定各地區排放總量控制目標，各省份②考慮到樣本的可比性與數據的可獲得性，本文僅分析省份層面，這樣相當于把5個計劃國家計劃單列市和新疆生產建設兵團納入所屬省份作為一個整體對待。事實上，中央在設定所轄這6個地區省份的減排目標時，先將其作為一個整體設定一個減排目標，然后再對這6個地區單獨設定一個減排目標，這相當于所屬省份對這6個地區的自下分解權移交給中央。SO2減排目標如圖2所示。隨后《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》（國發 [2007]15號）、《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法 （試行）》（環發 [2007]124號）、《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》（國發 [2007]36號）相繼頒布，標志著中國主要污染物減排進入目標治理新階段。

圖2 “十一五”約束性減排目標計劃設定的各省份SO2減排目標 (單位:%)

“十一五”時期污染物減排目標的最終確定大致經過 “國家意見—地方制定—國家批復”三個環節。首先，頒布 《國務院關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》（國發 [2005]33號），確定以地方政府為主導的、自下而上的指標編制過程。接著，各省份、國家計劃單列市和新疆生產建設兵團結合 “十五”期間全國降低10%的總量控制要求與本地區的減排實際情況，編制本地區 “十一五”規劃的減排目標。然后，國家發布 “十一五”規劃全國的減排目標，并于2006年8月頒布 《國務院關于 “十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（國函[2006]70號），將全國總體控制目標分解至各省份、國家計劃單列市和新疆生產建設兵團。最后，各地區將約束性減排目標納入本地區經濟社會發展 “十一五”規劃并制定年度計劃，分解到市（地）、縣，落實到具體的排污單位。

在地方設定減排目標階段，共有58.1%省份明確設定減排目標，在這其中有55.6%的省份被中央調高減排目標，所以整個編制過程實際仍以中央政府為核心[23]。為進一步保障污染物排放總量控制的順利實施，“十一五”規劃特別引入嚴格的環保考核。首先是頒布 《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發 [2005]39號），首次提出 “要把環境保護納入領導班子和領導干部考核的重要內容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據之一”，然后頒布 《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》（國發 [2007]36號），在 《主要污染物總量減排考核辦法》中明確指出，主要污染物總量減排考核要 “依照 《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》的規定，作為對各省、自治區、直轄市人民政府領導班子和領導干部綜合考核，實施嚴格的問責制與 ‘一票否決’制”。這一系列做法，意味著從“十一五”規劃開始，地方政府將面臨著巨大的減排壓力。

（二）理論分析與典型事實

本文以 “十一五”約束性減排目標計劃為準自然實驗識別中國式減排，具有時間和空間上的合理性。首先，從時間上看，“十一五”約束性減排目標計劃是歷次五年計劃 （規劃）中減排效果最好的、最能反映中國式減排的環保目標治理政策，這得益于在目標考核制度與減排實施途徑等方面做出的空前變革。其次，從空間上，現有關于環境政策的研究多集中于 “兩控區”及排污權交易機制等試點政策，這些試點政策的實施地區比較有限，而 “十一五”約束性減排目標計劃是一項面向全國各地區的政策，評估其減排效果可以豐富全國性環境政策的研究。不僅如此，“十一五”約束性減排目標計劃會綜合考慮各地區的主要污染物排放水平、環境容量與經濟發展水平，設定差異化的減排目標 （如表1所示）。通過考察不同地區的應對措施，可以進一步分析環保目標治理下分地區設計約束性目標的規范性，有利于制定生態平衡下區域發展的宏觀戰略。總體而言，以 “十一五”約束性減排目標計劃為例，考察中國式減排的特征與源泉，不失為理想的選擇。

表1 “十一五”期間各省份SO2減排的央地目標設定與完成情況 (單位:%)

1.約束性目標下的污染減排。環保目標治理以目標責任制為最根本的依托。目標責任制常被應用在一些重要任務上，它的主要結構特征是:下級黨委和政府為主要責任人，上級黨委、政府是考核主體。通過將責任人的工作表現與其福利、待遇等掛鉤，能夠激發責任人的工作積極性、給予責任人強烈的任務完成動機。在以往的、單一以GDP增長為主的績效考核體系中，地方政府為了追求經濟增長而犧牲環境的做法層出不窮。相比其他環保政策，基于目標責任制的 “十一五”污染總量控制計劃在評優創先活動具有 “一票否決”的 “權利”，這能夠有效地改善地區環境質量，減少污染行為，這是因為官員在其職業生涯中執政的根本動機是其政治晉升的機會，這種來自晉升的激勵在現實生活中往往更為直接。盡管他們依舊關心地方的經濟建設，但卻不得不抽出相當的精力來應對環境這一硬性指標。因此，將環境保護績效融入政治激勵中能通過影響官員晉升動力，從而激勵官員重視環保問題。

典型事實方面，從圖2和表1可以看出，“十一五”規劃在不同地區實施著差異化的SO2減排目標，這也最終導致差異更大的減排效果。本文以全國約束性減排目標10%①使用全國約束性減排目標10%進行分類有兩方面考慮:其一，在數值上接近中位數，剔除西藏、青海后，29個省份約束性目標的中位數為廣西的9.9%；其二，根據圖2，約束性目標從廣西到四川存在一個明顯上升 “階梯”，將廣西納入減排地區較低地區更為合理。對29個省份 （西藏、青海除外）進行分組，繪制不同地區SO2排放量的變化趨勢 （如圖3所示）。不難發現，無論是全行業SO2排放量，還是工業SO2排放量，兩類地區在 “十五”期間均逐年增加，且變化趨勢基本保持一致；進入 “十一五”規劃后，兩類地區均開始逐年減少，但相比于減排目標較低的地區，減排目標較高的地區下降更快。進一步考察 “十一五”期間約束性目標與全行業實際減排率、工業實

際減排率的關系，可以加強約束性目標與減排效果呈正相關的結論①限于篇幅，正文中不匯報約束性目標與全行業實際減排率、工業實際減排率關系的相關關系結果。同樣的，后文典型事實2中的央地目標差異與全行業實際減排率、工業實際減排率的相關關系、典型事實3中的目標完成意愿與全行業實際減排率、工業實際減排率的相關關系結果也不在正文匯報，如有需要可通過郵件向作者索取。。因此，減排目標較高的地區面臨更大的環境規制強度，相比之下被問責或 “一票否決”的風險也越高，因此更有動力做好減排工作。

圖3 不同約束性目標地區SO2排放量的變化趨勢 (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實依據，本文提出假設1:

假設1:差異化的約束性減排目標會導致差異更大的減排效果，約束性目標越高，“十一五”約束性減排目標計劃的減排效果越明顯。

2.減排中的中央 “加碼”壓力。在地方經濟增長目標設定中存在一種典型的、地方自發的“層層加碼”現象[24][25][26]，與之相反，在地方約束性減排目標設定中存在一種自上向下的、地方“被迫加碼”的現象。在目標責任制中，目標的設定和分配采用自上而下、集中化的方式，上級機關確立總目標，并分解和細化為具體的指標，各項指標依照等級自上而下分配，并在層級責任主體之間簽訂目標責任書。具體而言，各地區傾向于先設定一個較低的減排目標，然后中央在批復階段會有意進行調整。在18個設定明確減排目標的省份中，有一半省份設定低于全國10%的減排目標，最終經中央批復調整后，有55.6%的省份被中央調高減排目標，11.1%的省份維持不變，33.3%的省份被中央調低減排目標，約束性減排目標平均水平從9.7%調高到11.0%。因此，中央和地方在在設定減排目標上存在顯著差異，而這一差異可能使得地方表現出不同的減排特征。

整體而言，被中央調高減排目標的地區無論是在目標完成，還是減排效果方面，均要明顯優于被中央調低的地區。相比于中央設定目標，被中央調高減排目標的地區平均多減排2.9%，被中央調低減排目標的地區平均還有3.0%的減排任務未完成。被中央調高減排目標地區的實際減排率是被中央調低減排目標地區的4.1倍，工業實際減排率是1.9倍。更進一步，本文以是否調高約束性減排目標進行分組，繪制不同地區SO2排放量的變化趨勢 （如圖4所示）。可以發現，無論是全行業SO2排放量，還是工業SO2排放量，兩類地區在 “十五”期間均逐年增加，且變化趨勢基本保持一致；進入 “十一五”規劃后，兩類地區均開始逐年減少，但相比于未被中央調高減排目標的地區，被中央調高減排目標的地區下降速度更快，而從2009年開始兩類地區下降速度趨同。同時，本文進一步考察 “十一五”期間央地目標差異與全行業實際減排率、工業實際減排率的相關關系，可以加強央地減排目標差異與減排效果呈正相關的結論。

圖4 中央是否調高地方減排目標與SO2排放量的變化趨勢 (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實依據，本文提出假設2:

假設2:相比于未明確提出減排目標的省份，明確提出減排目標的省份SO2減排效果更明顯，而在明確提出減排目標的省份中，中央 “加碼壓力”越大，減排效果越明顯。

3.污染減排中的超額完成意愿。對于地方官員而言，政治晉升之路就如同一個逐級淘汰的政治錦標賽，為了晉級下一輪的競爭，必須保證本輪的勝利。晉升的機會是有限的、擇優的，地方官員面臨一批競爭對手，而為了成功晉升，他們必須在相應的考核標準下比其他競爭者交出更好的 “成績單”。因而長久以來，在以GDP為核心的目標考核制度下，在地方經濟增長目標實現中，各級地方官員為了獲得更高的晉升和連任概率，完成甚至超額完成了 “自上而下”、“層層加碼”的經濟績效目標[24][25][26]。對于環保目標責任制也是如此，環境治理表現與官員的政治利益和經濟利益密切相關，為各級官員提供了努力完成環保減排任務的動機。從激勵的角度來說，各個省市的指標完成表現存在同級別、同時期的差距，這就為中央黨委、政府在對省級黨委、政府的選拔與考核中的相對績效評估提供了依據，并進而形成了一套完善、有效、具備競爭性的 “晉升錦標賽”激勵機制。

從表1可以看出在地方約束性減排目標方面，也存在一定的超額完成情況。具體來看，僅海南、西藏、青海和新疆四個省份未完成目標，云南和寧夏剛好完成目標，其余25個省份均超額完成目標。進一步可以發現，超額完成目標地區，有著較強的目標完成意愿，減排效果要明顯優于未超額完成目標地區。未超額完成目標地區的減排目標均為控制排放總量不變，其減排效果也均為SO2增排。同時，目標完成意愿越高地區的減排效果也越好，北京超額完成19.4%的減排，鑄就其全國最高的實際減排率39.8%。

典型事實方面，本文以是否超額完成目標進行分組，繪制不同地區SO2排放量的變化趨勢（如圖5所示）。可以發現，無論是全行業SO2排放量，還是工業SO2排放量，兩個地區在 “十五”期間均逐年增加，其中全行業SO2排放量的變化趨勢基本保持一致；進入 “十一五”規劃后，未超額完成目標地區仍保持逐年上升趨勢，而超額完成目標地區開始逐年減少。進一步考察 “十一五”期間目標完成意愿與全行業實際減排率、工業實際減排率的關系，可以加強目標完成意愿與減排效果呈正相關的結論。

圖5 不同目標完成意愿地區SO2排放量的變化趨勢 (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實依據，本文提出假設3:

假設3:目標完成意愿越強，“十一五”約束性減排目標計劃的減排效果越明顯。

4.不同約束性目標下的源頭與末端減排特征。“十一五”約束性減排目標計劃強調污染減排的環節，尤其是源頭治理的重要性，比如在 《國務院關于 “十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（國函 [2006]70號）中明確提出 “從源頭上減少污染”。為探討不同約束性目標下源頭與末端的減排特征，本文以工業為例①受數據可獲性的限制，僅能得到各地區工業口徑的相關數據。，用工業SO2產生量反映源頭治理的結果，用工業SO2去除率反映末端治理的效果。使用全國約束性減排目標10%進行分組，繪制不同約束性減排目標下工業SO2產生量與工業SO2去除率的變化趨勢 （如圖6所示）。可以發現，無論是工業SO2產生量，還是工業SO2去除率，兩個地區在 “十五”期間均逐年增加，且變化趨勢基本保持一致；進入 “十一五”規劃后，兩個地區仍逐年增加，但相比于減排目標較低的地區，減排目標較高的地區工業SO2產生量與工業SO2去除率增速更快，尤其是工業SO2去除率還反超減排目標較低地區的水平。考慮到污染物排放量由產生量與去除率共同決定，結合典型事實1，可以得出減排目標較高地區的減排效果主要仍來自于末端治理，即提升去除率。

圖6 不同約束性目標地區工業SO2產生量與工業SO2去除率的變化趨勢 (2001—2010)

基于上述理論分析以及典型事實依據，本文提出假設4:

假設4:“十一五”期間的SO2減排成效主要得益于末端治理。

三、研究設計與數據選取

（一）研究設計與計量模型

從前面的典型事實可以看出，“十一五”約束性減排目標計劃使SO2排放在時間和空間上均發生顯著變異，時間上首次實施約束性減排使SO2絕對減排，空間上實施地區差異化的約束性減排目標而使各地區呈現差別迥異的減排特征。同時，各地區約束性減排目標的設定主要由中央政府決定[23]，受地區決策的影響較小，因此具備一定的隨機性，可以說是一次良好的準自然實驗。目前，有越來越多的文獻利用這一點，使用倍差法對 “十一五”約束性減排目標計劃展開各類評估[10][11][14][15][19][20]。不同于之前的文獻，本文不僅想識別 “十一五”約束性減排目標計劃的減排效應，還想捕捉在中央 “加碼壓力”或目標完成意愿的影響下，“十一五”約束性減排目標計劃的減排特征，以探尋 “十一五”規劃環保目標治理究竟如何促進污染減排。于是，本文根據典型事實1—3，構建了三組與環保目標治理有關的基準回歸模型:

其中，下標i表示29個省份，t表示年份，ui t表示隨機擾動項。被解釋變量y表示各省份全行業SO2排放量和工業SO2排放量，同時為確保被解釋變量選取的穩健性，本文還將使用人均全行業SO2排放量和人均工業SO2排放量。在核心解釋變量中，post為虛擬變量，當年份處于 “十一五”期間 （2006—2010年）時為1，處于 “十五”期間 （2001—2005年）時為0；在模型 （1）中，reg表示各省份 “十一五”規劃SO2的減排目標，用中央設定減排目標度量，與post進行交互，其回歸系數表示 “十一五”規劃在不同約束性目標下SO2減排效應的差異；在模型 （2）中，diff表示各省份 “十一五”規劃SO2減排的央地目標差異，用中央設定減排目標與地方設定減排目標的差值除以地方設定減排目標度量①需要說明的，對于未明確設定減排目標的省份，本文認為其沒有受到來自中央的 “加碼壓力”，具體理由如典型事實2，因此將其diff設為0。此外，云南設定減排目標為SO2增加量不超過10%，很難準確定義其 “加碼壓力”，因此在該組回歸中將不予考慮。，與post進行交互，其回歸系數表示 “十一五”規劃在不同央地目標差異下SO2減排效應的差異；在模型 （3）中，beyond表示各省份 “十一五”規劃SO2的目標完成意愿，用實際減排率與中央設定減排目標的差值度量，與post進行交互，其回歸系數表示“十一五”規劃在不同目標完成意愿下SO2減排效應的差異。

同時，為剔除其他因素可能對識別 “十一五”約束性減排目標計劃減排效應的干擾，本文引入省級層面控制變量X，具體包括地區生產總值、人均生產總值、重工業比重。此外，還將控制省份固定效應 （δi）和年份固定效應 （ηt），為防止共線性，不再單獨引入是否為 “十一五”期間的時間虛擬變量post以及約束性目標reg、央地目標差異diff、目標完成意愿beyond等省份固定變量。

（二）變量設定與數據來源

本文選取2001—2010年全國29個省份的平衡面板數據，由于西藏、青海缺失數據較多，這里不予考慮。各類數據來自2001—2010年 《中國統計年鑒》《中國工業統計年鑒》《中國環境年鑒》和 《中國工業企業數據庫》。根據以上模型設定的介紹，本文對被解釋變量、核心解釋變量、控制變量，以及隨后的機制分析所需變量的設定如表2所示。

表2 變量解釋

本文對所用各類變量進行以下數據處理。其一，價格平減。使用2001年GDP與2002—2010年GDP指數，得到以2001年為基期的不變價GDP；使用2001—2010年固定資產投資指數，對建設項目 “三同時”環保投資、工業污染源治理投資、環境污染治理投資、固定資產投資進行價格平減，以得到以2001年為基期的不變價變量。其二，部分變量的計算。由于 《中國環境年鑒》未對2001—2010年工業SO2產生量數據進行統計，使用公式 “污染產生量＝污染排放量＋污染去除量”進行計算；環境污染治理投資包括城市環境基礎設施建設投資、工業污染源治理投資與建設項目“三同時”環保投資三大部分，但考慮到城市環境基礎設施建設投資主要用于燃氣、集中供熱、排水、園林綠化與市容環境衛生等公共服務，因此可以不納入本文探討的環保投資中[27]，為此本文加總工業污染源治理投資與建設項目 “三同時”環保投資得到環境污染治理投資；累計環境規章數和行政法規數由本文根據各年新增數據累計計算得到。其三，缺失值填補。本文使用線性插值法對于極少量缺失值進行填補。通過以上這些數據處理，得到各類變量的描述性統計 （如表3所示）。

表3 各類變量的統計描述

四、實證結果與分析

（一）環保目標治理促進污染減排的整體分析

1.基準回歸。本文根據模型 （1）、（2）、（3）所示的倍差法，首先給出 “十一五”約束性減排目標計劃對全行業SO2排放量和工業SO2排放量的整體效應結果 （如表4所示）。根據 （2）列，隨著約束性目標的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業SO2排放量和工業SO2排放量的減排效應均會得到顯著提高。根據 （4）列，隨著中央 “加碼壓力”的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業SO2排放量和工業SO2排放量的減排效應均會得到顯著提高。根據 （6）列，隨著目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業SO2排放量和工業SO2排放量的減排效應均會得到顯著提高。典型事實1、2、3均得到實證驗證。

表4 基準回歸結果

2.事件分析。一方面為檢驗基準回歸是否滿足共同趨勢檢驗，另一方面為識別 “十一五”約束性減排目標計劃的時間效應，本文進一步將約束性目標reg、央地目標差異diff、目標完成意愿beyond等省份固定變量分別與各事件時間點的虛擬變量進行交互，開展事件分析。本文選取的時間范圍是2001—2010年，所以 “十一五”約束性減排目標計劃的事件時間τ取值范圍為 [－5，4]，構建模型如下:

其中，yearτ是虛擬變量，依次與約束性目標reg、央地目標差異diff、目標完成意愿beyond進行交互。本文以政策開始前一年2005年為基期，因此τ不等于－1，回歸系數ατ表示與2005年相比，τ時間地區排放差異是否發生顯著變化。因此，如果在τ為 [－5，－2]時，回歸系數ατ不顯著，則滿足共同趨勢假設，反之，不滿足。圖7所示為 “十一五”約束性減排目標計劃的事件分析。不難發現，在區分中央 “加碼壓力”和目標完成意愿的回歸中，政策前的地區排放差異不隨時間發生顯著變化，滿足倍差法的共同趨勢假設①在區分中央 “加碼壓力”的回歸中，2001年的回歸系數同樣是顯著的，這是由于圖8顯示的是置信區間為95%的結果，實際上該回歸系數在顯著性水平為10%時是不顯著的。；在區分約束性目標的回歸中，結果并非完美，2001—2002年未能通過共同趨勢檢驗，這有可能導致前面基準回歸的減排效應被高估，為此本文采用工具變量法回歸，也在穩健性部分剔除這兩年重新回歸。觀察政策實施后的減排效應可以發現，隨著約束性目標、中央 “加碼壓力”和目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業SO2排放量和工業SO2排放量的減排效應均會逐年增強，尤其是在區分約束性目標與目標完成意愿的回歸中，減排效應基本是逐年顯著加強。

圖7 事件分析結果

3.內生性問題。各個地區所面臨的約束性減排目標最終由中央批復，各省自主設定的目標值與中央批復的有較大差異，因此環保目標治理具備一定的隨機性。盡管如此，目標編制過程中各個地區也參與了本省約束性減排目標的制定，只是中央批復的目標受地區決策的影響較小。這依然說明了減排目標的設立可能具有一定的自選擇性，本文參考余泳澤等[28]的做法，采用各省份的河流密度 （取自然對數）與post交互作為約束性目標、中央加碼壓力以及超額完成意愿的工具變量。河流密度數據來自曹衛斌等[29]的測算結果，用各地區河流和渠道的總長度與行政區面積和水域面積之差的比值表示。選用河流密度作為工具變量具有一定的現實依據:在相關性方面，企業在河流密度大的地區享有更低的交通運輸成本，因此河流密度越大的地區越能夠吸引企業入駐，從而具有數量和規模更為龐大的生產活動與污染行為，也同樣更有可能被中央施行更為嚴格的環境治理手段。而地區的河流密度是一個自然地理指標，不會通過影響其他變量而影響到當地的生產活動與污染活動，滿足工具變量的外生性假設條件[28][30]。

從表5的估計結果來看，河流密度工具變量在不同約束性目標、不同中央加碼壓力和不同目標完成意愿模型下的第一階段Kleibergen-Paaprk Wald F統計量 （即KP-Wald F統計量）分別為66.83、16.51、31.68，均明顯大于Stock等[31]審定的10%偏誤水平下的臨界值16.39，說明不存在弱工具變量問題。同時，第二階段回歸結果顯示估計系數均通過了5%的顯著性檢驗。

表5 工具變量回歸結果

4.穩健性檢驗。結合表4基準回歸和圖6事件分析的結果，可以看出 “十一五”約束性減排目標計劃存在顯著的減排效應。為確保回歸結果的穩健性，本文分別進行以下三類穩健性檢驗①限于篇幅，正文中不匯報穩健性檢驗的回歸結果。如有需要，可通過郵件向作者索取。。

其一，替換被解釋變量為人均排放量。中國各省份之間體量相差較大，在本文考慮的29個省份中，2010年常住人口最多的廣東是寧夏的16.6倍。因此，使用全行業SO2排放量和工業SO2排放量的絕對量作為被解釋變量，有可能會影響 “十一五”約束性減排目標計劃減排效應的精準估計。為此，本文使用人均SO2排放總量和人均工業SO2排放量進行回歸，結果發現隨著約束性目標、中央 “加碼壓力”和目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃的減排效應均會顯著增強，與基準回歸結果保持一致，這說明本文得出 “十一五”約束性減排目標計劃存在顯著的減排效應，并不依賴于被解釋變量的選擇。

其二，剔除并行政策影響。在2001—2010年，存在2001年12月份加入WTO、2002年SO2排放權交易試點等并行政策，這均有可能直接或間接影響到SO2排放，并干擾對 “十一五”約束性減排目標計劃減排效應的識別。正如前面的事件分析顯示，在區分約束性目標的回歸中2001—2002年沒有通過共同趨勢檢驗。為此，本文將樣本時間縮短為2003—2010年進行回歸，結果發現除對工業SO2排放量的區分中央 “加碼壓力”的回歸不顯著外，其他結果均與基準回歸結果保持一致，整體上支持環保目標治理存在顯著的減排效應。

其三，剔除未明確設定減排目標的省份。在基準回歸中，本文認為未明確設定減排目標省份沒有受到來自中央的 “加碼壓力”，并將其央地目標差異diff設為0，這是否會影響到回歸結果？為此，本文剔除未明確設定減排目標的省份進行回歸，結果發現三組回歸均對全行業SO2排放量和工業SO2排放量呈現顯著負向影響，與基準回歸結果保持一致，支持環保目標治理存在顯著的減排效應。

（二）環保目標治理下中國式減排的典型特征:末端治理還是源頭治理？

通過以上的整體分析，可以發現 “十一五”約束性減排目標計劃存在顯著的減排效應，即約束性目標越高、中央 “加碼壓力”越大、目標完成意愿越強，越有助于減排。那么，這種中國式減排的典型特征是什么，是否扭轉傳統的末端治理模式，加強預防性的源頭治理？事實上，“十一五”約束性減排目標計劃尤其強調污染減排的環節，特別是源頭治理的重要性，比如在 《國務院關于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（國函 [2006]70號）中明確提出 “從源頭上減少污染”。為此，本文從末端治理與源頭治理兩個角度，揭示 “十一五”規劃目標治理下中國式減排的典型特征。需要說明的是，由于年鑒中僅公布工業層面的SO2排放量和SO2去除量，因此該部分分析只能面向工業。考慮到工業是SO2排放的主要部門，對其進行分析具有很強的代表性，不影響本文對目標治理下中國式減排特征的剖析。同時，年鑒中還公布出工業燃料燃燒與工業生產工藝兩個階段①工業燃料燃燒階段是工業SO2排放的主要環節，2010年全國工業燃料燃燒階段SO2排放量占比高達84.2%。的相關數據，有利于本文深入探討 “十一五”規劃目標治理下中國式減排的源頭治理與末端治理表現。

污染物排放水平主要由產生量和處理量共同決定。比如SO2排放量度量企業從廠區排放到外部的全部污染量，SO2產生量反映企業在生產過程中經環保技術等源頭治理方式所產生的污染量，SO2處理量則反映企業針對SO2產生量利用脫硫設施等末端治理方式處理的污染量。為了探究環保目標治理在源頭端與末端治理的貢獻，本文將SO2排放量分解為SO2產生量與SO2排放率的乘積，前者可以表示污染的源頭治理狀況，后者可以反映污染的末端治理狀況，繼而能夠分別考察環保目標治理減排效應進行源頭與末端貢獻分解。

表6給出以工業SO2產生量與工業SO2排放率為被解釋變量的回歸結果。根據表6，比較不同約束性目標下源頭治理與末端治理的減排貢獻。在其他條件不變的情況下，約束性目標每提高1%，工業SO2顯著減排2.1%，其中工業SO2產生量顯著降低0.9%，工業SO2排放率顯著降低1.2%。減排效應中有57.0% （－0.0122/－0.0214）來自于末端治理，43.0% （－0.0093/－0.0214）來自于源頭治理。同時，可以得出工業燃料燃燒階段以源頭治理為主，源頭治理貢獻達到56.6% （－0.0124/－0.0219）；工業生產工藝階段以末端治理為主，末端治理貢獻高達91.9% （－0.0194/－0.0211）。

表6 環保目標治理下源頭治理與末端治理的減排貢獻

比較不同中央 “加碼壓力”下源頭治理與末端治理的減排貢獻。在其他條件不變的情況下，中央 “加碼壓力”每提高一個單位，工業SO2顯著減排5.5%，其中工業SO2產生量降低4.2%，工業SO2排放率降低1.3%，但不顯著。減排效應中有76.7% （－0.0419/－0.0546）來自于源頭治理，23.3% （－0.0127/－0.0546）來自于末端治理。同時，可以得出工業燃料燃燒階段和工業生產工藝階段均以源頭治理為主，貢獻分別達到78.9% （－0.0516/－0.0654）、85.6%（－0.0303/－0.0354）。

比較不同目標完成意愿下源頭治理與末端治理的減排貢獻。在其他條件不變的情況下，目標完成意愿每提高1%，工業SO2顯著減排1.9%，其中工業SO2產生量顯著降低0.8%，工業SO2排放率顯著降低1.0%。減排效應中有45.0% （－0.00837/－0.0186）來自于源頭治理，58.6%（－0.0102/－0.0174）來自于末端治理。同時，可以得出工業燃料燃燒階段以源頭治理為主，源頭治理貢獻達到66.7% （－0.0116/－0.0174）；工業生產工藝階段以末端治理為主，其源頭治理甚至沒有出現減排效應。

（三）環保目標治理下中國式減排的動力源泉:投資驅動還是監管約束？

前文的分析表明，當一個省份受中央設定目標 “加碼壓力”或有著較強目標完成意愿時，會努力強化源頭治理，并以其為主導。那么，支撐這一結論的背后間接機制是什么？事實上，“十一五”約束性減排目標計劃在強調治理投資的同時，特別強調監管約束的重要性，比如在 《國務院關于“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃的批復》（國函 [2006]70號）中明確提出 “要制訂實施方案，落實工程措施和資金，嚴格實行排污許可證管理，加強執法監督，加大對各種違法排污行為的監督查處力度”。為此，本文從環保投資與環保監管兩個角度，采取間接機制分析手段，剖析 “十一五”規劃目標治理下中國式減排的動力源泉。

1.投資驅動在環保目標治理下中國式減排中的貢獻:“拉之有效”？環保投資驅動是一種傳統有效的改善環境污染方式[27][32][33]，類似于投資對經濟的影響，環保投資會拉動污染物減排，并且不同環保投資會對污染物減排形成不同拉力。作為源頭治理的主要投資，建設項目 “三同時”環保投資具有典型的事前治理特征，要求污染防治設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，本文以此作為預防性投入反映源頭治理的環保投資。作為末端治理的主要投資，工業污染源治理投資具有典型的事后治理特征，用于工業大氣污染、水污染、固體廢棄物等污染物治理投資，本文以此作為補償性投入反映末端治理的環保投資。

同時，在環保投資規模有限的情況下，提高環保投資效率是環保投資驅動減排的一項重要內容，反映環保投資驅動的質量。因此，為捕捉環保投資驅動在 “十一五”約束性減排目標計劃中的減排貢獻，需要綜合環保投資規模與環保投資效率兩個角度，在 “量”和 “質”上進行全面評估。為此，本文分別用環境治理投資額、建設項目 “三同時”環保投資、工業污染源治理投資反映環保投資規模，用單位環境治理投資額排放量、單位建設項目 “三同時”環保投資產生量、單位工業污染源治理投資去除量反映環保投資效率，依次對其進行回歸，結果如表7所示。

表7 環保目標治理下投資驅動的減排貢獻

根據表7，隨著約束性目標的提高，“十一五”約束性減排目標計劃沒有顯著影響到環保投資的 “量”，但會通過末端治理投資的 “質”提升環保投資的 “質”，即顯著提高單位工業污染源治理投資去除量，進而顯著降低單位環境治理投資額排放量；隨著中央 “加碼壓力”的提高，“十一五”約束性減排目標計劃通過末端治理投資的 “量”和 “質”降低環保投資的 “量”，即顯著降低工業污染源治理投資并提高單位工業污染源治理投資去除量，進而顯著降低環境治理投資額；隨著目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃會通過末端治理投資的 “量”和 “質”提升環保投資的 “質”，即顯著提高單位工業污染源治理投資去除量并降低工業污染源治理投資，進而顯著降低單位環境治理投資額排放量。

而對于建設項目 “三同時”環保投資的 “量”和 “質”，無論是在更高的約束性目標、更高的中央 “加碼”壓力還是更高的目標完成意愿下，均不發生顯著變化。結合上文對于工業污染源治理投資的分析，本文發現源頭治理并未能得到激活，環保目標治理未能引致地方政府從 “源頭上減少污染”。環保目標治理對SO2減排仍以末端治理為主與中國偏向末端的環保投資結構有關，目標治理促進了末端治理投資的 “質”的提升進而促進了污染減排，尤其當提高中央 “加碼壓力”或目標完成意愿時，甚至能做到成本低、效率高的投資雙贏。

2.監管約束在環保目標治理下中國式減排中的貢獻:“管之有道”？改革開放以來，中國陸續出臺一系列中央與地方的生態環境保護法律法規，逐漸形成具有中國特色的生態環境保護法律體系，這也成為實施環境政策的重要保障[34][35]。因此，為識別環保監管約束在目標治理下中國式減排中的貢獻，本文分別從地方環保立法與地方環保執法兩個方面進行全面評估。參考包群等[30]的做法，地方環保立法分別使用地方環保法規累計頒布數和地方環保行政規章累計頒布數表示，前者由地方人民代表大會制定，后者由地方人民政府制定，兩者所具有的法律效力有所差異，環保行政規章因立法執法的靈活性更受地方青睞，兩者相結合能很好反映地方對約束性減排的法律法規力度；地方環保執法分別使用單位GDP環境行政處罰案件數和單位被征收企業排污費表示。對其依次進行回歸，結果如表8所示。

表8 環保目標治理下監管約束的減排貢獻

根據表8，除在中央 “加碼壓力”的回歸中，地方環保行政規章累計頒布數和單位GDP環境行政處罰案件數會得到顯著增加外，其他結果均顯示 “十一五”約束性減排目標計劃對地方環保立法和地方環保執法沒有顯著的改善效果。因此，“十一五”約束性減排目標計劃未能使中國根治環保法律法規不完備、執法低效的頑疾，只有當中央實施 “加碼壓力”時才會起到作用，相比于環保投資驅動而言，環保監督約束還不是 “十一五”約束性減排目標計劃的主要減排渠道。

五、進一步分析

（一）環保目標治理的經濟效應

本文不僅從宏觀層面剖析環保目標治理下中國式減排的特征與源泉，還從市場規模和企業經濟績效的視角分析了環保目標治理的經濟效應。在市場規模方面，本文使用新增工業企業單位數量和新增重污染工業企業數量表征市場規模的變動。具體地，依據 《中國工業企業數據庫》中企業開業年份來確定該企業是否為新增企業。對于重污染企業，首先依據環境保護部 （現為生態環境部）、國家統計局、農業部于2010年共同發布的 《第一次全國污染源普查公報》確定了六個二氧化硫排放重污染二位數行業，再依據企業的成立年份以及所屬行業確認是否為新增重污染企業，最后分省份加總計數得到各省市新增重污染企業數量數據。在基準回歸模型的基礎上，將被解釋變量替換為新增企業數量和新增重污染企業數量，用以分析環保目標治理對市場規模的影響。

對于企業經濟績效的評估，將是否為重污染行業虛擬變量與三組環保目標治理核心交互項交互，再納入政策的二元交互項，構造了飽和的三重差分模型，分析環保目標治理是否對重污染企業與非重污染企業的經濟績效造成差異性影響。由于模型中納入了行業與年份的交互固定效應吸收了行業與年份的二重交互項，納入了企業固定效應吸收了目標治理一元變量、企業重污染行業虛擬變量以及兩者的交互項，故在模型中將這些變量刪去，同時引入了企業層面的控制變量Z（包括企業年齡、企業年齡的平方項、固定資產凈值、企業從業人數、主營業務成本、管理費用），最終模型構建如下。

表9的回歸結果表明，除了中央 “加碼壓力”的提高對工業企業數量有顯著負向作用，其他兩類環保目標治理并未對工業企業市場規模造成顯著影響。在重污染行業方面，隨著約束性目標的提高、中央 “加碼壓力”的提高以及目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃均會顯著降低各省新增重污染企業的數量，這說明針對二氧化硫的環保目標治理影響到了相關污染行業的市場規模。進一步采用三重差分法估計環保目標治理對于企業經濟績效的影響發現，在更高的約束性目標和更高的目標完成意愿下，企業的經濟績效在經濟顯著性和統計顯著性上均不顯著。而更高的中央 “加碼壓力”會導致重污染企業的總產值降低，經濟績效受到負面影響。這說明只要中央 “加碼壓力”適度，環保目標治理在逼迫地方減排的同時并不會對企業的經濟績效帶來太大的不良影響。

表9 環保目標治理的經濟效應

（二）環保目標治理的空間溢出效應

污染在地理空間上存在一定的集聚現象，污染產業趨向于向環境規制較弱的地區集聚。各地區環境規制標準和執行的差異性給污染企業提供了通過跨地區轉移回避環境治理的空間，本地的高規制將造成周邊地區污染加劇。聚焦COD排放的文獻便發現，“十一五”約束性減排目標計劃雖然能顯著降低當地的污染水平[15]，但卻會加劇地區之間的跨界污染[16][17]。作為一種以目標責任制為基礎的環保目標治理不僅對各地實行強力的目標考核，還會促使地方政府形成同級競爭。一方面，本地較好的環境表現會對鄰近的城市形成標桿激勵，產生示范效應，強化鄰近地區的治污努力。另一方面，本地較強的目標治理政策可能也會有政策上的溢出，導致鄰近地區的低污染排放。為了識別環保目標治理下污染的溢出效應，本文運用空間雙重差分的方法估計了環保目標治理對周邊省市的空間溢出效應。具體地，基于省市間的鄰接關系設置了0－1空間權重矩陣，即假設環保目標治理不僅會影響本地區的污染治理，而且還會對鄰近省市產生空間溢出效應。通過在基準回歸模型中加入環保目標治理和其他控制變量的滯后項，建立如下空間杜賓模型（Spatial Dubin Model，SDM），此處以不同約束性目標下的模型為例:

如表10所示。W*reg×post表示不同約束性目標的空間溢出效應，其回歸系數顯著為負，這說明約束性目標治理不僅對本地區的二氧化硫排放具有規制效果，其空間溢出效應還對鄰地工業二氧化硫排放具有負向作用，即相鄰省市的約束性目標增加會使得本地區的二氧化硫有所下降，起到示范和模仿的作用。而在不同的約束性目標下，Spatialrho空間自回歸系數并不顯著，說明在不同約束性目標下周圍地區的二氧化硫排放并未影響到本地區的二氧化硫排放。

表10 環保目標治理的空間溢出效應

W*diff×post表示不同中央 “加碼壓力”的空間溢出效應，其回歸系數顯著為負，這說明中央 “加碼壓力”不僅對本地區的二氧化硫排放具有規制效果，其空間溢出效應還對鄰地工業二氧化硫排放具有負向作用，即相鄰省市的中央 “加碼壓力”增加會使得本地區的二氧化硫有所下降，起到良好的示范和模仿作用。Spatialrho空間自回歸系數顯著為正，說明在不同中央 “加碼壓力”下周圍地區的二氧化硫排放會影響本地區的二氧化硫排放，呈現明顯的空間集聚現象。

W*beyond×post表示不同目標完成意愿的空間溢出效應，其回歸系數并不顯著，這說明目標完成意愿僅對本地區的二氧化硫排放具有規制效果，不具有空間溢出效應。Spatialrho空間自回歸系數并不顯著，說明在不同目標完成意愿下周圍地區二氧化硫排放并未影響到本地區的二氧化硫排放。

（三）環保目標治理的協同減排效應

從圖1可以看出，工業煙 （粉）塵排放量在 “十一五”期間進入一個快速下降的區間，這是否與同為大氣污染物的SO2排放被實施約束性目標有關？換而言之，對SO2排放實施約束性目標是否存在對其他污染物的協同減排效應？根據環境保護部 （現為生態環境部）、國家統計局、農業部（現為農業農村部）于2010年共同發布的 《第一次全國污染源普查公報》，電力熱力的生產和供應業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、化學原料及化學制品制造業等四個二位數行業是工業SO2排放與工業煙塵排放的共同大戶，分別占其排放量的79.7%、77.7%，非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、石油加工煉焦及核燃料加工業是工業SO2排放與工業粉塵排放的共同大戶，占工業粉塵排放量的62.2%。因此，從污染源角度來看，對SO2排放實施約束性目標有可能對工業煙 （粉）塵排放產生出協同減排效應。

圖8給出以全國約束性減排目標10%分組，不同地區工業煙 （粉）塵排放的變化趨勢，從圖中可以看出兩類地區在 “十五”期間均先降后升再降，變化趨勢基本一致，進入 “十一五”規劃后，兩類地區均開始逐年減少，但相比于減排目標較低的地區，減排目標較高的地區下降更快。進一步，表11給出對工業煙 （粉）塵排放量的協同減排檢驗。不難發現，隨著約束性目標的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對工業煙 （粉）塵排放量、工業煙塵排放量和工業粉塵排放量的減排效應均會得到顯著提高。因此，“十一五”約束性減排目標計劃面向SO2實施約束性目標，會對工業煙 （粉）塵排放量產生出顯著的協同減排效應。同樣，這種協同減排也以末端治理為主，末端治理的貢獻在工業煙 （粉）塵、工業煙塵、工業粉塵中分別達到66.8% （－0.0173/－0.0259）、75.7% （－0.0174/－0.0230）與53.0% （－0.0149/－0.0281）。

圖8 不同約束性目標地區工業煙 (粉)塵排放量的變化趨勢

表11 環保目標治理的協同減排效應

六、結論與政策啟示

以五年規劃為代表的目標治理是中國推動經濟轉型的制度創新，尤其是 “十一五”規劃首次實施約束性減排目標計劃，取得歷次五年計劃 （規劃）中最好的減排效果，是中國生態環境保護的重要里程碑。因此，“十一五”約束性減排目標計劃是識別環保目標治理下中國式減排的最佳選擇。為此，本文使用2001—2010年全國29個省份的平衡面板數據，采用倍差法識別 “十一五”規劃環保目標治理下中國式減排的典型特征與動力源泉。本文發現:

1.整體而言，隨著約束性目標、中央 “加碼壓力”和目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對全行業SO2排放量和工業SO2排放量均呈現出顯著的減排效應，尤其在受到中央“加碼壓力”時，減排效應會更為明顯。該結果得到一系列穩健性檢驗的支持。

2.減排特征方面，本文從末端治理與源頭治理兩個角度進行揭示，研究發現 “十一五”約束性減排目標計劃的減排主要以末端治理為主，唯有中央對地方實施 “加碼壓力”才會使減排向源頭治理傾斜。具體而言，隨著約束性目標和目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃對工業SO2減排與工業生產工藝階段SO2減排以末端治理為主，對工業燃料燃燒階段SO2減排以源頭治理為主，但隨著中央 “加碼壓力”的提高，對工業SO2減排、工業生產工藝階段SO2減排、工業燃料燃燒階段SO2減排均會以源頭治理為主，所有環節完成從偏向末端治理轉向重視源頭治理轉變，由此取得更大的減排成效。

3.減排源泉方面，本文從環保投資與環保監管兩個角度進行剖析，研究發現 “十一五”約束性減排目標計劃的減排主要依靠環保投資效率的改善，唯有中央對地方實施 “加碼壓力”才會提高環保監管的約束力。具體而言，隨著約束性目標、目標完成意愿的提高，“十一五”約束性減排目標計劃會通過改善末端治理投資的 “質”提升整個環保投資的效率，而隨著中央 “加碼壓力”的提高，“十一五”約束性減排目標計劃會顯著改善地方環保立法與地方環保執法，分別增加地方環保行政規章累計頒布數和單位GDP環境行政處罰案件數。

4.拓展分析方面，本文分析環保目標治理的經濟效應發現，約束性目標和目標超額完成意愿并未帶來明顯負面影響，而中央 “加碼壓力”對市場規模和經濟績效具有顯著的影響；溢出效應分析表明，不同約束性目標和不同目標完成意愿下，周圍地區二氧化硫排放并未影響到本地區的二氧化硫排放，而中央 “加碼壓力”不僅對本地區的二氧化硫排放具有規制效果，其空間溢出效應還在相鄰地區的二氧化硫排放中具有負向作用。對SO2排放的目標治理還會使工業煙 （粉）塵產生出以末端治理為主的協同減排效應。

“十一五”規劃憑借在污染物目標考核制度與減排實施途徑等方面做出的空前變革，取得顯著的減排效果。然而，這一約束性減排目標計劃仍然是一種自上向下的命令-控制機制，在制度設計與激勵機制上仍存在較大的提升空間。通過本文的實證分析，要想使環保目標治理產生更大減排，新時代可以繼續實施差異化的約束性目標減排，但至少需要從以下三方面進行改善:其一，進一步加強源頭治理，創新 “三同時”制度；其二，提高環保投資的治理效率，放大環保投資的減排效應；其三，激活環保監管約束，既要 “拉”也要 “管”，促成減排的 “驅動-約束”雙動能。