論PPP建設模式在水利工程建設項目中的應用

蔣惠雄

(江門市新會區水利綜合服務中心，廣東 江門 529100)

0 引 言

2014年財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)[1]文件出臺以后，大力推廣了PPP建設模式，該模式近年在交通、市政等領域得到較為廣泛的應用。本地區在中小型公益性水利工程項目上大膽嘗試運用PPP建設模式，通過合理設置社會資本金收益率等方式，吸引社會資本參與，總結工程建設經驗，擴寬建設方式，不斷提高區域水利工程建設與管理能力。

1 PPP模式概述

1.1 PPP建設模式釋義

政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

1.2 常見合作方式

政府和社會資本合作模式最常見的兩種合作方式是政府購買服務和特許經營。合作方式有建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、設計-建設-融資-運營-移交(DBFOT)、建設-擁有-運營(BOO)、改建-運營-移交(ROT)等幾種方式。

1.3 適用范圍

PPP建設模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。

2 應用背景

PPP模式在基礎設施建設上，在公路、鐵路、城市軌道交通等交通設施以及污水處理等市政設施項目上應用實例較多，水利工程項目多屬于非經營性項目，特別是防洪排澇水利工程，為純公益性項目，多為政府管理，對社會資本吸引力不足，在PPP模式應用上相對較少，特別在市級以下的水利工程建設中，因工程規模相對較小，PPP模式應用經驗少，甚至經驗為零。國家發展改革委、財政部、水利部印發了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(發改農經〔2015〕488號)[2]，在要求轉變地方政府職能的大背景下，加上政府財政收支逐年收緊，引入社會資本參與政府主導的水利工程基礎設施建設成為探索、優化水利工程建設管理模式的出路。

3 項目概述

3.1 項目基本情況

本次討論的使用PPP模式建設的水利工程項目位于珠江流域潭江水系，潭江干堤已于“十一五”期間進行了達標加固，但由于該工程范圍內有16條支流尚未閉口，圍內的防洪(潮)系統未能真正得到完善。隨著區域社會經濟的發展，對水利基礎設施的建設提出了新的要求，需要將防災減災體系在現有工程的基礎上配套完善相關設施，使工程全面發揮功能和效益，為地區經濟發展和社會穩定提供切實的保障。本項目主要對潭江干流下游16條未閉口的支流采取建設閉口水閘或者加固回水堤的方式，使整個潭江干流下游防洪潮體系形成一個整體，提高潭江干堤的防御能力，項目總投資3.5億元。本項目屬于防洪排澇工程，為純公益性、非經營性項目，不具備盈利能力[2]。

3.2 合作模式

本項目采用ROT模式，由中標社會資本方聯合出資成立項目公司，政府方代表(即實施機構)與項目公司簽署PPP協議，將項目投資、融資、改建、運營維護等工作移交給項目公司，項目公司通過必要的“政府付費”獲得合理投資收益。協議期滿，項目公司需保證所運營項目設施的完整性，并將項目運營權移交給政府方或政府方指定機構。項目合作期限為14a，其中項目建設期4a，運營期10a。

3.3 政府方代表

項目由政府授權本級行業主管部門區水利局為項目實施機構，由項目實施機構采購本項目的社會資本。采購完成后，項目實施機構與中標社會資本簽訂PPP協議，并負責項目的管轄職責、績效考核及付費等工作。

3.4 項目具體操作

本項目由區水利局作為實施機構于2018年11月通過公開招標完成社會資本(聯合體)采購工作，并簽訂了法律協議，并由區水利局為實施機構陸續完成了監理單位、造價咨詢單位以及檢測單位的招標工作[3]。中標社會資本(聯合體)共同出資成立了項目公司，2019年1月由實施機構與項目公司簽訂了項目合同。后在具體建設過程中由項目公司承擔項目法人的角色，完成項目法人的責任和義務，其中一個中標社會資本具備施工資質，在項目實施時作為施工單位負責項目具體施工。

4 PPP模式的優點

4.1 有效緩解財政資金壓力

水利工程基礎設施建設項目前期資本性投入大，通過引進社會資本參與，可將短期建設成本支出轉化為合作期內分期支付可用性服務費和運維績效服務費，有利于平滑財政支出，緩解財政資金壓力，加快水利基礎設施的建設。

4.2 提高水利基礎設施的供給能力

水利工程建設項目落地建設，需建立在落實資金的基礎上，在財政收支逐年收緊的情況下，項目建設落地難。引入社會資本方的資金投入后，擴寬了資金的籌措渠道，加快資金籌措進度，提高工程落地率，有效推進工程建設，提升水利設施的供給能力。

4.3 有利于轉變政府職能

PPP建設模式要求政府方在與社會資本在項目合作中做到合理定位，一方面要根據合同約定，切實履行相應義務和承擔風險責任；另一方面在加強建設項目規劃的同時，建立合理和可操作性強的績效考核機制，以加強對社會資本的監督管理，保障和提高水利工程建設項目的質量。

5 PPP項目合作中存在的問題

1)項目公司難以真正履行項目法人職責，增加主管部門監管難度。根據《水利工程建設項目管理規定(試行)》(2016年修訂)[4]，水利工程建設實行項目法人責任制，根據建設項目的規模、投資、工期和質量目標，負責項目的全過程建設管理。在本項目合同中明確約定，項目公司必須根據現行國家、省、市水利工程基建項目的相關政策和規定，控制工程質量、進度和投資等，做好文明施工，保證工程質量和安全，并承擔項目建設的全部責任。根據發展改革委、財政部、水利部《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(發改農經〔2015〕488號)[2]，項目投資經營主體應嚴格執行基本建設程序，落實項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和合同管理制，對項目的質量、安全、進度和投資管理負總責。本項目中由項目公司履行項目法人職責，但在PPP建設機制中，項目公司由中標社會資本(聯合體)成立。且上述文件規定“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標”，本項目由社會資本(聯合體)中標，聯合體具備施工資質，具體施工由其中一個中標社會資本負責，所以項目法人與施工單位間存在利益交叉，項目公司難以真正履行項目法人職責，容易在工程各方面控制中不積極、不主動，增加了政府主管部門的監管難度。

2)行業主管部門監督管理界線模糊。水利工程質量實行項目法人負責、監理單位控制、施工單位保證和政府監督相結合的質量管理體制。在本項目中，行業主管部門同時作為項目實施機構，負責監督、管理項目建設及運營情況，在進行項目監督管理特別是質量管理過程中，界線劃分不清，容易濫用行政監管權力，可能會出現粗暴干涉社會資本方項目建設過程的現象。

3)物價上漲等因素導致項目可用性服務費變動，容易引起公眾不滿。工程建設項目審批、建設周期長，在項目實施過程中隨著社會經濟的發展和變動，容易因為物價上漲、建設條件變化等因素導致投資增加，從而增加項目可用性服務費，出現政府后期付費壓力增加，財政承受能力發生變化，引起公眾不滿。

6 優化PPP運作機制的建議

6.1 合理選擇項目實施機構

根據國家相關規定和指引，可以按照政府的現實情況，明確對應行業管理部門、事業單位、行業運營公司或其他相關機構，作為政府授權的項目實施機構，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。在具體操作中，建議授權地方水利工程項目法人機構(如水利工程建設管理中心)為實施機構，負責PPP項目全過程管理，而行業主管部門則負責項目監督，履行行業監督職責，形成清晰的監管體系。

6.2 優化項目公司架構設立

在成立項目公司后，組建項目現場管理組織架構，負責項目現場具體組織協調和管理工作，加強工程質量、文明施工、安全、進度和投資控制。政府方(實施機構)可以在項目公司派駐工作人員，根據項目公司章程和合同行使職權。

6.3 建立專業技能培訓機制，提升專業能力

PPP項目與傳統建設項目不同，PPP項目涉及資產評估、成本核算等各方面的工作，超出水利水電工程專業范疇，要積極發揮各類專業技術咨詢機構在PPP項目推進中的作用，提高項目科學性和項目管理專業性。同時，要組織對項目相關職能部門工作人員進行業務培訓，學習PPP建設模式的相關法律法規和業務知識，加強項目管理的能力。

6.4 簡化項目審批流程，優化項目設計方案

在水利工程基礎設施建設中，要求按照國家基本建設程序(編制審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告)組織建設，同時要按照地方財政和發改部門要求，嚴格執行政府采購、招標投標和投資控制等各種規章制度，執行時間長，手續繁瑣。建議在項目各階段審批中，簡化或合并審批環節，或者通過建立部門聯合審批機制，加快審批流程，縮短審批時間。同時在項目方案設計時，要結合實際情況，充分考慮各種風險機制，優化項目設計方案，較少不必要的工程變更，在投資編制上要按規定加入預備費用，以應對價差等情況出現導致的投資上漲。

7 結 語

本項目為本地區落實加快推廣運用政府和社會資本合作模式的重要嘗試，同時通過引入新的機制，意在解決政府在水利基礎設施投資、建設、管理中面臨的問題。經過項目實踐，引入社會資本參與本地區水利工程項目建設，解決了建設資金難落實等問題，加快項目落地，及時補齊本地區防洪排澇體系存在的短板，提升區域防御臺風、暴潮、洪水的能力。但是作為本地區第一次運用PPP模式建設的項目，還存在很多項目管理上的不足，通過不斷的借鑒和總結經驗，改進運作機制，不斷探索，一定能提升水利工程建設管理能力，促進水利事業的良好健康發展。