我國衛星項目PPP模式的探索與思考

文|唐夢輝 吳廷瑞 張博 劉紅星 趙璽

1.國家航天局對地觀測與數據中心 2.中國空間技術研究院

一、前言

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合營模式，是指政府公共部門與社會資本合作過程中，讓社會資本所掌握的資源用以提供公共產品和服務。該模式通常被定義為政府資本和社會資本共同投資，將部分政府責任以特許經營權的方式轉移給社會資本，促使政府與社會資本建立起風險共擔、利益共享的合作伙伴關系。社會資本在PPP項目中能夠獲得一定程度的社會影響力和經濟收益，有助于提高其自身競爭力。在項目建設過程中遇到的風險也因社會資本的加入實現風險共擔，提高了項目抗風險能力和建設的成功率，項目建設完成后投入到運營階段，實現雙方利益共享。

在PPP模式的應用中最具代表性的是基礎設施建設領域，而在航天領域中PPP模式的實踐較為匱乏。在基礎設施建設等傳統領域中PPP模式已經建立起完善的規則體系，而在航天領域中PPP模式還有很大的發展空間。由于航天領域項目具有投資成本高、時間跨度長的特點，采用PPP模式能夠減少政府資金投入、降低風險，又因社會資本的加入可實現項目效率的提升和雙方利益的共享。但是并不是所有PPP項目都能成功運作，是否采用PPP模式、采用何種PPP模式、如何確保PPP模式成功運作是當前較為重要的研究方向。為此，對政府和社會資本來說，清楚地分析出PPP模式需重點關注的方面至關重要。如何通過PPP模式吸引社會資本加入我國航天強國建設，把政府機構不擅長的領域交給社會資本來實施，實現整個航天強國建設效率的提升，是目前亟待解決的關鍵問題。

二、國外航天領域PPP模式的發展歷程

PPP模式于1982年起源于英國，經過幾十年的發展，PPP模式的系統研究已經較為深入，但是在不同領域應用PPP模式卻大不相同，在航天領域PPP模式發展較早的是英俄美三國。

英國的PPP模式由私人投資戰略（PFI）發展而來，是對建設—經營—轉讓（BOT）模式的進一步改進。PFI是由政府部門根據基礎設施的社會需求來提出需要建設的項目，然后通過招投標的方式，從獲得特許經營權的社會資本中選定負責該項目建設與經營的企業，在特許期結束后將所經營的項目完好地、無債務地歸還政府，而社會資本則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。英國PPP模式的規則體系包含三部分：一為相關的PPP政策，起到宣傳性作用；二為PPP指引，起到解釋性作用；三為PPP標準化合同，起到法律作用，以上三部分組成了航天PPP模式應用中的政策環境、支持條件、管理方式以及規范和制約要求。由于在制度層面較為僵化，英國PPP模式在航天領域的應用較為受限。

俄羅斯自1992年經濟和社會全面轉型以來，發展一直飽受投資匱乏、資金短缺以及過分依賴資源產業等因素的制約，因此俄羅斯引入英國的PPP模式進行初步嘗試，也是為消除這些經濟發展制約因素。20世紀末，俄羅斯首次在有關國家發展的任務和目標計劃中提及了PPP相關概念，但當時只是概念性的陳述，直到2005年俄羅斯通過的《特許權協議法》才正式提出PPP模式。《2006—2008年俄羅斯聯邦中長期社會經濟發展綱要》進一步規定了PPP模式的主要優先方向和若干形式。不過在諸多規制體系中，航天領域的PPP模式在俄羅斯并沒有取得實質性的進展和顯著的效益。

美國是航天領域PPP模式應用最好、受益最大的國家。以其施行的太空戰略建設為例，1994年NASA經費出現空前赤字，研發受到很大阻礙，因此NASA推出“技術轉移計劃”進行刺激性改革。“技術轉移計劃”是指拿出每年預算的20%用來支持商業合作伙伴研發新技術。在“技術轉移計劃”中，波音公司和洛馬公司都是NASA的長期合作伙伴，擁有50多年的航天發射經驗和強勁實力。兩家航天公司分別設計了兩種用途類似但是結構不同的運載火箭，這不僅為NASA節省了一大筆研發費用，還大大提高了美國在火箭發射上的領先水平。美國通過鼓勵社會資本開展太空探索活動，不僅讓美國在航天領域以較低的成本領先于世界，奠定了美國在太空戰略上的優勢，也讓參與到“技術轉移計劃”中的商業企業憑借技術創新優勢發展成為行業領袖，形成了國防太空戰略發展與商業公司的合作共贏。美國政府所采用的是PPP模式中的建設—擁有—經營（BOO）模式，即私人部門投資，建設并永久擁有和經營該基礎設施或技術服務、接受政府監督的模式，在航天領域運用中達到了很好的效果。

英、俄、美三國航天領域PPP模式的發展歷程中，BOT模式、BOO模式都有成功應用的案例，其中美國PPP模式在航天領域的應用最為成功，其經驗可以為我國PPP模式在航天領域乃至衛星項目落地提供參考。

三、我國衛星項目PPP模式的探索

高分多模衛星項目是我國首個采用PPP模式的民用航天科研項目，是實現空間基礎設施商業化運營的有益探索。該項目采用政府和社會資本合作模式實施，社會資本為中國四維測繪技術有限公司和中國長城工業集團有限公司組成的聯合體（以下簡稱聯合體）。四維公司是國內市場亞米級遙感衛星數據供給的主渠道，是國內首個高分辨率遙感衛星高景衛星星座的建設運營主體。中國長城工業集團有限公司是中國政府授權提供商業發射、衛星系統以及從事空間技術合作的商業機構。在高分多模項目上，由聯合體和中央財政共同出資，其中聯合體出資約占16%，政府出資約占84%。政府負責高分多模衛星的研制、數據接收以及一級產品的加工；社會資本方承擔衛星研制部分費用，擁有衛星8年運營權益，運營期間按照合同免費向主要用戶部門提供公益服務數據，向商業客戶提供標準或高級數據產品服務，運營期滿后衛星使用權收回政府方。

高分多模衛星于2020年7月3日由長征四號乙運載火箭在太原發射。該衛星擁有1個全色、8個多光譜譜段相機，分辨率優于0.5m，主要應用于資源、測繪、農業、環保、林業等多個行業的幾十種業務，滿足自然資源、調查監測、開發利用、地質勘查以及應急減災、農業調查、住建監測、林業保護等領域的高精度數據需求。經過在軌測試階段后，國家航天局發布首批20余幅亞米級立體光學影像產品，包括北京、內蒙古東四聯盟、蘭州、嘉峪關、葛洲壩等區域的地標影像。圖1（a）所示為葛洲壩衛星影像，清晰可見大壩泄洪情景，壩上水流與旁邊平靜的兩岸形成鮮明對比。圖1（b）是蘭州雁灘黃河大橋，畫質清晰，黃河水波紋明顯，細節十分豐富。

圖1 高分多模衛星影像

高分多模衛星的高分辨率使得在滿足用戶公益需求的基礎上，具有很強的商業應用前景，這對于社會資本有著很強的吸引力。因此探索采用PPP模式來進行高分多模衛星項目的實施，為商業航天的發展開辟了一條新的道路。高分多模衛星項目中政府授權國家航天局對地觀測與數據中心為PPP模式的實施機構，代表政府方與社會資本方簽訂合同，對社會資本方提供公益服務質量和商業推廣服務活動進行監督和考核。

高分多模衛星項目采用的是BOT模式，該模式是特許經營的運作方式，適用于投資量較大的PPP項目，比較適用于航天領域。在衛星項目應用BOT模式，促使政府與社會資本成立合作平臺，平臺從政府獲得建設和經營的特許權，負責項目從融資、設計、建設和運營直至項目最后的移交等全過程的運作，具體發展模式流程見圖2。合作平臺擁有建設完成后的航天項目的使用權、收益權以及政府給予的特殊補貼，政府借助社會資本以較低成本建設我國空間基礎設施，在特許經營期到期后，平臺將其所有權交還給政府。

圖2 衛星項目BOT發展模式

我國衛星項目PPP模式的推行離不開國家支持，未來相對于社會資本最大的吸引力是通過PPP模式帶來的航天領域項目收益。高分多模衛星項目PPP模式的探索開創了我國航天領域PPP模式應用的先河，其示范作用有助于PPP模式在航天領域進一步發揮作用。但同時，也應總結實踐中經驗教訓、借鑒國外先進做法，不斷完善規則體系，助力提高航天項目建設效率和效益。

四、衛星項目應用PPP模式應關注的重點

基于我國航天領域PPP模式的探索實踐，影響PPP模式成功與否的因素復雜多樣。結合PPP模式在我國其他基礎設施建設領域的應用，后續衛星項目應用PPP模式需重點關注以下幾個方面。

1.政府層面

在基礎設施建設領域，從世界銀行的統計結果可以看出基建領域PPP模式在各國的發展情況有較為明顯的差距。這是由于PPP模式的應用，會促進投融資結構的革新和引起政府管理模式的重大變化。政策環境對PPP模式的發展有較大影響。此外，PPP模式的發展還會受到金融體系、社會環境等因素的影響。因此，針對航天領域同樣要考慮這些因素對PPP模式的影響，從政府層面上主要影響因素包括以下兩類。

（1）成熟的政策環境

PPP模式在應用過程中涉及財政、招投標、投融資、產業服務和產業創收等多方面的工作，其管理模式要比傳統投資模式更為復雜與多樣。針對航天領域的PPP模式，政府和社會資本在整個項目中的角色、權利、責任與義務都要通過法律文件進行規定，因此需要有專門的法規政策來約束雙方的行為。完善的政策環境能夠增強社會資本的投資信心，但我國目前針對航天領域PPP模式的法規文件尚為空白，由合作雙方簽訂的合同可能存在可實施性與適應性較差的問題。由于缺乏國家層面的政策支持，存在社會資本由于不確定性而放棄投資的風險。

（2）健全的金融體系

衛星項目一般具有需求資金規模大、周期長的特點，因此合理安排投資構成比例、選擇適當的資金形式及投資退出渠道是實現衛星項目PPP模式應用的關鍵因素。健全的金融體系能夠為航天項目應用PPP模式提供強有力的資金支撐，由于我國金融市場發育還不充分、金融管制較為嚴格等原因，項目融資缺乏多樣化手段。目前我國的融資體系尚不完全適應航天項目PPP模式，只有較少的金融機構能夠提供航天保險、資金等支持，導致航天項目所需的中長期資金來源不多且退出渠道有限，這在一定程度上制約了航天項目社會資本參與投資的積極性。

2.社會資本層面

衛星項目應用PPP模式的實際融資、產品應用等大部分工作都是由合作的社會資本承擔。由于航天項目普遍具有技術難度大、風險高等特點，PPP模式實施的成功關鍵是選擇有能力的社會資本參與建設。

（1）合作社會資本的信用

衛星項目可能會涉及較多商業秘密及內部信息，政府一般無法承擔項目泄密和項目中斷的后果，在與社會資本的合作中處于較為被動的角色。在與社會資本合作過程中，一方面需要政府方能夠按合同履約，另一方面合作社會資本的信用對確保航天項目PPP模式的順利實施有著較大的影響。

（2）合作社會資本的管理水平

衛星項目一般具有投資大、周期長、參與主體多、風險高等特點，為保障項目的成功，對合作社會資本的管理水平有著極高要求。其中也包括技術水平、財務水平及應對環境變化和意外事件的處理能力，尤其是需要合作社會資本具有通過航天技術轉化成可創收產品或服務的創新能力。

3.項目層面

在具體項目層面，采用PPP模式的適用性是需要關注的重點。對政府和社會資本來說，采用何種投融資結構、運作方式和風險識別、分擔機制才能實現各自利益的最大化，是航天領域PPP模式在項目層面需要考慮的問題。

（1）適合的投融資結構與運作方式

考慮衛星項目的建設成本、運營收入等諸多因素，選擇相適應的投融資結構與運作方式，是確保在航天領域應用PPP模式成功的關鍵。常見的投融資有股權、債務、租賃、混合等多種方式，社會資本不同的投融資結構會對項目產權的擁有程度及參與運作的方式產生不同的影響。股權、分工合作、特許經營和購買公共服務等不同運作方式的選擇，政府支持的程度也會有所不同，而項目運營風險與運作方式的選擇有著密切關系，因此選擇適合的運作方式尤為重要。

（2）合理的風險識別與分擔機制

由于衛星項目自身具有高風險的屬性，因此應用PPP模式需要關注風險識別與分擔機制，首先需要識別可能導致項目失敗的主要風險因素，包括政策環境風險、運營風險、技術風險、競爭風險、財務風險等。在識別出風險因素后，如何分擔風險同樣重要，在風險分擔過程中，要堅持公平和成本最優原則，才能使合作雙方達到共贏。政府若為吸引社會資本承擔過多的風險，會使社會資本獲得無風險回報同時增加政府壓力，反之，政府將過多的風險轉嫁給社會資本致使超出其風險承受能力范圍，則不利于雙方合作關系的維系與可持續發展。

五、結語

PPP模式的本質就是政府與社會資本各自發揮優勢，共同經營項目。在航天領域項目建設過程中，把政府不擅長的任務交給社會資本，可以利用社會資本在管理和技術創新方面的優勢，提升航天領域項目建設效率和運營水平，同時還可以降低項目采辦成本，有利于加速航天強國建設步伐。隨著高分多模衛星項目PPP模式的初見成效，后續PPP模式在衛星項目的應用還應大膽嘗試，以探索更為適應國情的航天領域PPP模式。