依托法治實現農村土地高效利用

田 芳

（河北經貿大學，河北 石家莊 050000）

1 農村土地集約利用存在的問題

1.1 農村土地集約化管理制度落后

我國現行農村土地管理實行 “條塊結合，以塊為主”的管理體制，是由政府領導的，參照我國管理土地的政策方針對各個區域的土地進行相應的規劃和整理，實時記錄土地的利用情況，再匯總給上級，上級的土地部門進行對應的監管活動。土地是農村生產生活的基本要素，土地集約化程度提高更有利于農民經濟的發展。對農村土地的制度管理是土地集約化的重要一環，政府對土地制度的監管是自我監督的形式化管理，[1]阻礙了農村土地集約化進程。

1.2 農村土地流轉困難，集約化水平低

農村土地集約化高度發展對農村土地流轉具有積極作用，土地流轉也有助于迅速集中土地集約化，加快我國農村經濟的發展，提高農民的生活水平。現實是，2018年前我國農村土地制度實行的是家庭聯產承包責任制，土地所有權和承包經營權二者分離，前者歸屬于農村集體所有，后者歸屬于農民所有，調動了農民的生產積極性。隨著我國經濟的高速發展，過去的家庭聯產承包責任制不足與滿足農民的生產要求，2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關于修改《中華人民共和國農村土地承包法》的決定，將土地經營權合法化，將兩權分為三權：農村集體土地所有權、農村土地承包經營權、農村土地經營權。這一改革適應了農民的改革土地的需要，取得了重大的改革成果。土地經營權可以依法自愿有償地進行流通，可以在土地上進行一系列農業生產活動獲取收益。[2]

雖然農村土地流轉成為常態，但土地流轉矛盾不斷。主要集中在土地承包和土地流轉方面存在矛盾，系承包和經營過程中一系列不合法的操作等原因導致。表現為三個方面，一是土地轉包、一地多包等為問題。二是土地流轉的過程中出現的互換、出租等糾紛數見不鮮，三是農戶之間、農戶與集體之間的矛盾尖銳。這些土地流轉問題嚴重阻礙了土地集約化的發展。

1.3 農民生活保障問題突出，阻礙土地集約化

農民的生活是否能夠得到充足保障和土地流轉有著直接聯系。農戶為了提高生活保障，并不會輕易將土地流轉，因為農民已經不需要再繳稅，相反，還會獲得一定的補貼。隨著農民工進程的熱潮，農民工在城市打工幾十年后，回到自己的家鄉，將農村的土地作為自己的后路，農民不愿意，不敢流轉土地，降低了土地流轉的速度，阻礙了土地集約化的進程。

1.4 土地法律制度滯后，立法體系不健全

土地所有權、承包經營權、土地經營權在法律規范方面不夠具體，農民的具體權益等不到合理的保障，相關制度落后于農民的現實需要。

2 國際的經驗借鑒

日本，其領土由本州、四國、九州、北海道四大島及7200多個小島組成，總面積37.8萬平方公里。在這陸地面積為37.8萬平方公里的土地上養育著817萬人口，因其為島國的特性，水資源，礦產資源等十分匱乏，極度依賴于進口各國原材料。土地的資源極為緊缺，人口密度高、人均土地資源緊缺等特點但匪夷所思的是日本卻在有限的土地上創造了驚人的國內生產總值。

日本的土地所有權是私有制，不同于我國的土地所有權制度，但從中我們仍能學習經驗，取長補短。日本的農村土地制度可以分為三類：私有農戶、租賃農戶和承租農戶。日本政府根據私有權的改革和發展，進行了所有權的調整，這是日本土地集約利用的重要方法。所謂的權屬是不改變農民的土地所有權，而是對租賃農戶進行改革。將所有的租賃農戶的土地進行整理，形成大規模的面積相等的土地，再將承租區外的農戶和承租區內的農戶的土地進行交換，當然，基于承租區外的農戶的同意。最終，形成了理想的農戶的土地集約利用的狀態，可以進行大規模的機械化操作。這種農地合并土地集約模式，已經被日本農村大量效仿。[4]

此外，國內各農村應該以日本的土地集約利用的經驗為參考，因地制宜的制定關于本地區的可行的方針政策。一是法律體系完善。通過查閱和了解，得知日本頒布了高達40多部的法律以及眾多的法規，這都是關于土地管理、土地利用等方面的規定。基本法律，相關法規等的出臺從根本上保護了土地。多層次，操作性強，并且隨著實際的變化而變化的法律體系值得我們學習。二是公眾參與機制完善。強調土地利益相關者的共同參與，如政府，企業，公共組織。它闡明了各方在土地集約利用過程中的關系，充分調動了土地所有相關利益相關者的主觀能動性。

3 加強農村土地集約利用的措施

3.1 完善農村土地集約管理政策

進一步加快土地集約有利于提高農業機械化、工業化水平，從而提高農民收入和生活水平。農村經濟發展和農業建設的首要問題是解決好土地問題，土地是農民賴以生存的基礎，也是農業現代化發展的基本要素。完善我國農村的土地政策包括完善土地流轉政策、土地集約化管理政策、土地規劃政策等各方面。最重要的是建立完善的土地行政管理體制。明確政府的職責和權利，實行自上而下的土地管理體制和監督機制。[5]同時，發揮地方的積極作用，從基層到中央的土地政策反饋機制。其次，從法律上建立完善土地集約管理政策，法無授權不可為，公平公正公開地制定土地集約管理政策，確認農村土地征收和流轉的合法性程序。因此，國家必須完善土地集約政策制定的規定，提高土地集約化水平，加快新農村的建設。

3.2 完善農村土地流轉制度

我國農村土地流轉的指導思想具體包括：穩定、流轉、創新。穩定農村社會、自愿流轉土地、創新探索農村土地經營方式。[6]如今，我國農村土地實行三權分置，即土地所有權歸集體、土地承包經營權和土地經營權。當前我國土地流轉制度的改革應當確定為三個方面。其一，農村集體組織的成員均享有所有權，均可以共同平等地決定集體土地的使用方式和流轉方式，共同決策，共同參與而非由村委會自行決定。其二，完善土地權利制度，明確規定農民使用、收益、處分承包地和經營地的權利，實現同地同權。其三、完善土地義務體系，實行嚴格的耕地保護制度，加大擅自變更土地用途和違法占用土地的處罰力度。當然，加快農村土地流轉，離不開社會主義市場經濟，充分發揮市場經濟的作用，建立合理、公平、公正、公開的土地流轉市場。

3.3 完善農村社會保障體系

土地是農民賴以生存的基礎，提高土地集約利用的水平首要問題是解決好農民的生活保障。農民沒有生活上的后顧之憂，便會加快土地流轉，更有利于土地集中利用。因此，完善農民的社會保障，更有利于對土地進行流轉，更有利于對農村土地進行集約化、機械化、規模化管理，提高農村機械化水平，實行土地的可持續利用。要從以下幾個方面做起：一是完善農村的醫療保險和養老保險。提高農民養老保險的金額，完善低保制度，對農民社會保障進行科學管理。二是提高國家財政對農業的投入力度。三完善農業農村保險制度，擴大自然災害保險范圍，減輕農民負擔。進一步縮小城鄉差距，保障農民利益。[7]

3.4 利用法律對土地集約問題進行管理

在我國法律中，對耕地等農用地規定較多，而在一定程度上忽視了對土地集約方面和土地流轉方面的規范，缺乏了法律的幫助，因此需要制定相關方面的法律對其進行約束。可以從兩個方面入手：一是從公眾方面加強立法，規定公民的在土地集約利用方面的各項權利，違法必究，根據相關法律可以對其進行處分，拘留，罰款，必要時應承擔刑事和民事責任。二是從立法方面入手，法律是治國之重器，全國人民代表大會應當制定相關法律法規，保障各項制度完善，政府也應當制定地方性法規，來促進土地制度的法制化。

4 結語

隨著經濟的不斷發展，土地資源的有限性成為制約因素，集約利用土地是土地利用的方向。我國土地集約利用必然是我國規模化發展的必然結果。今后可以通過完善法律制度和土地流轉機制，完善農民社會保障與等方面，切切實實提高土地集約利用水平，同時保持合理的土地開發強度，推動農村經濟更好更快的發展。