高速公路債務風險防范和化解研究

曾柏香

摘要：近年來，我國高速公路的建設發展迅速，極大地提升了我國交通的運輸效率和經濟活力。文章基于我國高速公路的發展現狀和債務的基本情況，對我國高速公路負債率高的原因進行分析，進而探討對應的防范、化解措施。

關鍵詞：高速公路;債務風險;防范措施

一、引言

2004年，我國高速公路僅有4萬公里，而目前我國高速公路總里程已達15萬公里，是全球高速公路里程最長的國家。高速公路是公路基礎建設的重要組成部分之一，既是人民群眾高效便捷的公路交通保障，又進一步推動我國市場的分工和交易體系的形成，對全面建成小康社會有重大意義。

從1984年起，我國公路建設打破了傳統的體制束縛，不再單純依靠財政投資，逐漸形成“貸款修路，收費還貸”的高速公路建設模式。逐漸形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的多元化投融資機制，對我國公路交通的快速發展起到了至關重要的作用。但另一方面，高速公路的建設周期長，建設成本大，投資回收期長。這種建設模式和融資機制也使我國高速公路的建設和運營管理承擔著巨大的債務。隨著社會經濟飛速發展，出行和物流需求日益增長，高速公路的建設規模在不斷擴大。但與此同時高速公路的建設成本也在不斷增長，當前的高速公路建設模式面臨的債務風險也日益復雜。本文主要基于我國高速公路的建設意義和近年來的發展現狀，探討防范與化解高速公路債務風險的有效路徑。

二、高速公路建設的現實意義

一是高速公路具有交通基礎保障性作用。隨著我國社會經濟的發展，交通運輸的需求急劇上升，汽車保有量也在持續增長，高速公路作為交通網絡的重要構成部分，對于緩解交通緊張，提升運輸效率起著關鍵作用。高速公路的建設和運用能夠幫助各區域之間更好地將人力、資源等進行優化配置，為國家社會經濟快速發展提供了基礎性保障，創造了優良的發展條件。同時，高速公路的巨大優勢也使得各地區加大高速公路的投資和建設，推動著我國高速公路事業的發展。

二是高速公路對于區域經濟有較強的輻射拉動作用。高速公路屬于快速交通系統，同時公路的規劃呈網狀，對于物流運輸業、服務業等經濟效應的輻射拉動作業明顯。一個區域的高速公路建設，往往能夠極大提升該區域的就業率，改善營商環境，推動區域內與相鄰區域的交流，推動地區的社會經濟發展。各省市地區在進行招商引資時，高速公路的建設和規劃情況往往是招引目標關注的問題之一。因此，為了更好地帶動區域經濟發展，各地區也在積極規劃和建設高速公路。

三、我國高速公路現狀及債務基本情況

從《2019年全國收費公路統計公報》中可以看到，2019年年末，全國公路通車總里程達到501.25萬公里，收費公路里程17.11萬公里，其中，高速公路達14.96萬公里，占收費公路總里程的83.5%。而政府還貸高速公路為7.45萬公里，占收費高速公路里程的52.1%;經營性高速公路6.84萬公里，占收費高速公里里程的47.9%。同2018年相比，高速公路里程凈增4954公里，增長3.6%。高速公路建設的快速發展，極大地提升了我國公路的運輸效率，為人民的出現提供了極大的便利，也加快了物流業的發展，推動著我國經濟社會持續健康的發展。

2019年年末，全國收費公路累計建設投資總額9.5萬億元，其中，高速公路累計建設投資總額8.8萬億元，政府還貸高速公路累計建設投資4.2萬億元。在累計建設投資總額中，債務型資金占比68.6%。由于高速公路建設的持續增長，投資總額持續擴大，收費公路的債務余額也在持續上升。2019年年末，全國收費公路債務余額6.15萬億元，其中，高速公路為5.8萬億元，比2018年年末凈增4378.4億元，高速公路占收費公路債務余額的比例高達94.3%。政府還貸高速公路累計建設投資總額相比2018年凈增4.3%，經營性高速公路累計建設投資總額相比上一年增長10.7%。高速公路的累計建設投資中，資本金和債務性資金比例約為3：7。

但從收支情況來看，高速公路的收支缺口較大。2019年，高速公路收支缺口達4673.9億元，其中政府還貸高速公路收支缺口2389.2億元。主要支出為債務償還的本金和利息、養護支出、附屬設施改擴建工程支出、運營管理支出等，同時隨著高速公路建設規模的擴大，成本也會隨之擴大，短期內高速公路的收支缺口仍會較大，使高速公路的建設面臨著較大的債務風險。

四、我國高速公路高負債率的原因

從以上數據可以看到，我國高速公路負債規模較大，并且其近年來的債務風險在持續增長。其原因主要體現在以下幾個方面。

一是我國高速公路建設管理體制。我國“貸款修路、收費還貸”的高速公路建設模式，使得近年來我國高速公路建設主要以貸款為主。盡管多元化的融資方式也在逐步形成，但目前我國高速公路建設的籌資形式仍是以借貸為主。從近年來我國交通運輸部發布的收費公路公報中的數據可以看到，在高速公路建設中，債務性資金約占70%。債務性資金所占比重大使得高速公路的建設和管理單位承擔著較大的償債壓力和債務風險。

二是我國高速公路建設規模日漸擴大。當前我國高速公路正處于加速成網的關鍵建設階段。各省也在此基礎上提出了高速公路網規劃措施，以實現多級輻射、互聯互通。例如貴州省規劃到2022年，實現“6橫7縱8聯4環線”高速公路網;四川省的“18條成都放射線、9條縱線、9條橫線以及4條環線、34條聯絡線”組成的高速公路網。另外越來越多的省在加快“縣縣通高速”的目標。高速公路建設規模日漸擴大，使得高速公路的債務規模也在擴大。

三是高速公路建設成本日益增長。據統計，平原地區建設高速公路，費用為每公里4000萬元左右，而丘陵地帶每公里高速公路建設費用在5000萬元左右。另外我國西部地區地形復雜，多為山地和喀斯特地貌，高原凍土等。為了保護生態、水土，保障高速公路的建設質量和安全，其建設成本更高。除了高速公路本身的建設成本，通車后的養護成本、運營管理成本也在日漸擴大;配套基礎設施的日益完善也加大了高速公路的建設成本，例如ETC通道和相關設備的建設和改造等。

四是高速公路通行費的優惠政策在一定程度上加劇了高速公路債務違約的風險。為了促進民生發展、為人民出行提供便利，國家提出了一部分交通費優惠政策，例如國家法定節假日免收通行費;特殊貨物，如鮮活農產品、跨區作業聯合收割機（插秧機）的車輛按綠免通道免費通行;特定事件在特殊情況下的免費通行等。高速公路通行費是高速公路的重要收入來源，長遠來看，這些優惠政策的落實是為了更加科學地規劃我國收費公路的建設發展，惠及人民。但短期來看，高速公路的優惠政策在一定程度上減少了高速公路的直接收入，容易對高速公路的償債能力造成影響。

五、防范和化解我國高速公路債務風險的措施

針對上述分析我國高速公路負債率高的原因，可以從以下幾方面來對高速公路的債務風險進行防范和化解。

第一，合理規劃高速公路的發展規模和速度。根據國家之前的路網規劃，我國高速公路到2030年預計規模為11.8萬公里，但截至2019年年底，我國高速公路已突破了14萬公里。因此在進行路網規劃時應該對路網結構進行優化，尤其是區域性的路網規劃應該多方調研，綜合考量路網結構和布局，可適當轉向二級、三級公路，同時也可以向普惠大眾的非收費公路傾斜，而不是盲目擴建高速公路。通過合理規劃高速公路的發展規模和速度，來推動高速公路事業的健康發展。

第二，做好高速公路建設的成本控制。高速公路的成本控制包括建設成本、管理成本等。高速公路在建設過程中應該做好成本控制，科學做好施工預算和規劃，合理安排施工布局和工期管理，優化建設技術，按照技術規范進行施工，以減少或避免安全事故的發生。在保障質量和安全的前提下，做好建設成本的控制。在高速公路建成通車之后，還需要提升管理水平，做好管理成本的控制。要不斷深化改革，加強收費、服務（區）、養護和監控管理。在運營管理中加大科技創新，開展自動化和智能化研究，融入大數據等新技術的運用。從而提升工作效率，節約運營管理的成本。例如可以健全對于路面結構、技術標準的數據收集，日常運營管理中通過實時的車流量、通行效率、路面載荷狀況、氣象、環境等因素全面制定全壽命周期的高速公路養護計劃。通過合理的養護規劃來延長高速公路的使用壽命，進而降低高速公路的運營成本，提升其償債能力。

第三，創新開發相關路域資產，提升綜合收益。高速公路路域資產是指服務區、停車區，養護工區、以及紅線控制區內具有經營性質或開發潛能的資產。高速公路沿線和公路網域內路域資產較多，因地制宜、科學開發、充分利用可以提高高速公路的綜合性收益，例如可以結合地方特色產業建設有特色的服務區，高速公路沿線可以進行倉儲、物流調配等新業態的投入使用。另外高速公路沿線的廣告收入也要進一步規范管理，可以統一分配作為還貸的款項。通過提高綜合性收益，來做好高速公路收支平衡，從而提升防范債務風險的能力。

第四，嚴格執行收費管理政策，應征不免，堵漏增收。高速公路通行費用的減免能夠對經濟起到一定的激勵作用，但是盲目地進行通行費用減免在一定程度上導致應征收費用的流失，有損高速公路的收入，綜合來看不利于高速公路事業的健康發展。為此，交通運輸部聯合國家發展改革委、財政部于2019年8月共同印發了《關于全面清理規范地方性車輛通行費減免政策的通知》，對收費公路的收費標準進行了明確，同時也對費用的調整和減免進行了限制。這需要各地方嚴格地執行和監督。另外，高速公路在運營管理中也需要不斷融入新技術，例如通過監控設施、智能巡檢、大數據分析等杜絕偷逃費情況發生，為高速公路的收入提供保障。

第五，創新高速公路建設和管理模式。高速公路是國民經濟基礎行業，基于當前高負債率的現狀，應該積極探索高速公路新的建設和管理模式，使高速公路投融資機制向多元化方向發展。例如，在經濟新常態的當下，高速公路企業可以在科學的規劃下積極探索發行公司債、永續債等方式，以此減輕債務壓力。在高速公路建設和運營管理時，要鼓勵引進社會資本投入，結合建設和發展需要采取靈活的模式，如PPP、BOT、BT等。但豐富投融資方式和渠道的同時，也需要加強高速公路相關金融風險防控，例如對于資金難以有效準確落實、收益得不到保障、還貸能力低下的項目不予審批;在高速公路的建設和運營管理中加強監督管理，確保投入資金的合理高效運用，為防范和化解高速公路債務風險提供保障。

六、結語

高速公路是我國經濟社會發展的重要支柱，對于我國交通起著基礎保障性作用，同時還對各區域的社會經濟發展有著輻射拉動作用。但目前我國高速公路的債務余額巨大，收支缺口較大，面臨著巨大的償債壓力，處理不好還有可能導致金融風險的發生。為了推動高速公路建設管理的健康、高質量發展，本文認為可以從合理規劃、控制成本、嚴格監督、創新發展等方面來積極探索防范和化解高速公路債務風險的路徑，以期能為我國高速公路的健康發展提供綿薄的幫助。

參考文獻：

[1]周睿.防范和化解我國高速公路債務風險的主要途徑探討[J].科技經濟導刊，2020，28（20）：187+189.

[2]收費公路結構優化助力物流業降本增效[J].中國物流與采購，2018（17）：59-63.

（作者單位：廣東寧華高速公路有限公司）

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