政策創新理論與我國政策創新

康曉瑛

摘要：政策創新理論來源于美國，對國家政策創新實踐做出了重要貢獻。學者們從不同角度對政策創新進行了討論與研究。文章以西方的政策創新研究為綜述主線，首先回顧關于政策創新的內涵、動因方面的研究進展，然后討論該理論對中國政策創新實踐的啟示。研究結果對于總結中國政策創新特征，推動政策創新的發展具有重要意義。

關鍵詞：政策創新理論;政策創新;中國

一、政策創新的內涵

政策創新是促進國家各部門穩定、高效發展的重要因素，代表國家政權機關、黨政組織為實現自己階層的利益與意志，以權威的形式規定一定歷史時期內應達到的目標，以及達到目標付諸的行動原則與步驟等細節性的問題。政策創新鼻祖Walker在文章《美國各州的創新擴散》將政策創新定義為一項政策不論以前是否被其他地方使用，只要對于一個地方來講是新的就可稱作政策創新。西方的研究主要集中在政策發明、政策創新、政策擴散等，隨著研究的深入，政策創新逐漸成為一個較為寬泛的概念，學者們普遍使用政策創新表示的政策擴散、模仿等。政策擴散研究集大成者Rogers（1983）認為政策擴散其實就是一種創新。我國學者朱旭峰（2015）認為政策擴散本身也是政策創新過程，政策創新和政策擴散其實是站在不同角度對同一個政府過程的觀察。通過相關學者研究明確了政策創新的基本內涵之后，主要從政策創新動因角度綜述，討論政策創新理論在中國獨特體制下的應用及啟示。

二、政策創新的動因

（一）內部決定型

內部決定模型主要是通過關注政策采納內部因素來尋找政策創新發生的動力，側重的是系統內部的激勵與促進因素，經濟、政治、社會環境、歷史等方面因素一定程度上會決定政府的政策創新。而言之，內部決定模型所講的政策創新動因不受其他區域的左右，是其內部各種要素組合的結果。

經濟要素的富裕程度與政策創新之間存在正相關關系。Walker通過對全美各州采納的88項政策的研究發現經濟發展水平、工業化以及城市化程度高的地區政府有更高的政策創新傾向。Gray（1973）將經濟與政策創新的關系進一步明確，認為經濟資源中財政投入的豐裕程度也是政策創新的影響，政府對各個領域的財政資源分配會對特定政策領域的政策創新產生作用。中國社會經濟發展取得的成就與地方政府的改革創新有著直接而密切的聯系，資源的豐富程度也促進了地區政策創新（吳建南，2012）。

政治要素對政策創新的動力在西方學者看來是有爭議的，主要體現在分權和集權方面，分權體制能夠給予地方更大的自主權以實現政策創新。而June（1999）認為一個集權政府的政策創新更多，因為政策創新具有模仿效應，集權政府更傾向于采用這種辦法實現創新。國內學者們認為，規則與組織、政績考核制度、政府的執政理念都在一定程度上促進了政策創新的產生（胡寧生，2003;周黎安，2008）。

引起政策創新的動因還包括參與主體的行為，John（1984）將這些謀求政策創新主體稱為“政策企業家”，這些人像企業家一樣在政策領域投入時間、金錢、精力等資源來謀求未來回報，這些主體可能是政府官員，也可能是社會主體。中國推動政策創新的官員本身就是政策企業家（Zhu，2013），其中最知名的是周黎安的晉升錦標理論，官員們以政績作為激勵目標，投入大量的資源從事政策的創新，在政策創新中相互競爭， “明星官員”成為其他官員創新的動力。

（二）政策擴散型

政策創新的擴散模式是從地區外部來探索政策創新的動力，比如對其它地區政策的模仿，實現本地區政策創新。在擴散模型下的政策創新，學習、競爭、模仿是政策創新比較常見的動因（Meseguer，2009; Shipan，2008）。Heyood（1965）認為政策創新是政府積極主動學習借鑒的結果，他講到兩個動力因素，一是領導者通過交流帶回來的新理念，二是對其他政府的模仿。政策創新不一定由主動地學習形成，也可能來自各州之間的競爭以及官員對于民眾壓力的反應（Berry，1990）。在我國政策的創新動因主要可以分為兩種，一是解決工作當中出現的問題，二是政策創新方向可能是由主流政策范式決定（梅賜琪，2015;陳雪蓮，2009）。

隨著經濟社會內外部環境的變化，政策創新理論的發展，20世紀90年代以來，學者們開始從內外部綜合因素來解釋政策創新的發生。Berry指出從單一角度解釋政策創新，是因為現有研究方法論的限制，他運用歷史事件以及地理信息系統來綜合地分析政策創新動力。Glor（2001）認為政策創新是內外部交互作用下產生的結果，論證了創新動機、組織文化、創新挑戰程度互動對政策創新的影響。對于中國不同的經濟政治，我國學者綜合地來探索政策創新動因，認為政策創新最大動因來自經濟，其次是政治，同時社會因素混在中間，另一個角度政策創新的決定性因素是利益分化與協調、初始政策設計或發動、規則與組織的變換，政策創新受到多種綜合因素驅動（嚴榮，2006;胡寧生，2003）。

三、政策創新理論對于中國政策創新的啟示

政策創新理論起源于西方，經過研究的持續完善，其理論解釋力日漸加強。政策創新很容易受到經濟政治體系的影響，在中國特殊的體制下，政策理論的借鑒要注意結合當地實際情況來討論我國政策的創新。中國政策創新的動因可以分為兩大類，一是政策問題引發的創新行為（Heilmann，2008），二是由主流地位的政策范式決定，我國的政策變遷遵循“供給主導型”特征（楊瑞龍，1998）。追溯我國政策的變革與創新，雖然政策受益主體與中央政府的討價還價能力逐漸增強，但政策創新的主動權還是更多地掌握在國家手中。但在中國經濟體制改革的過程中隨著經濟社會的變革、權利的下放，地方政府成為政策創新重要推動力量。

地方政府由于地方經濟發展和政治等因素的需要積極探索政策創新，政策試點實踐具有政策擴散特征。政策創新的成功試驗既為其他地區提供了學習和模仿的樣板，也為中央決策者的政策在全國范圍內推廣提供了決策依據，以降低政策在區域差異巨大的中國實施的成本。Heilmann（2008）認為中國地方政府開展的政策創新以及“以點帶面”的政策擴散，決定了中國政策創新的成功。這種地方政府被作為政策工具試點的政策模式逐漸成為政策求解的工具。中央政府在出臺一項全國性政策之前開始的政策試點已經成為一條寶貴的“中國經驗”。

我國的政策創新是基于中央政府強制性目標的內外決定模型與擴散模型等多因素結合的成果，繼續深化討論中國的政策創新擴散機制將成為今后重要的研究內容。同時，中國在政策創新的實踐中應考慮不同主體的政策敏感度，通過減少創新成本來實現有效的政策創新。因此，結合實際繼續深化中國政策創新研究，總結其內部發展規律，這不僅是重要的理論課題，也是我國政策實踐的客觀訴求。

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（作者單位：山西省孝義市行政審批服務管理局）

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