農村基層黨組織在應急危機管理中的領導效能提升研究
——以L村疫情防控為例

邱 茜，聶玉霞

（山東農業大學公共管理學院，山東 泰安 271018）

一、問題提出

2019 年底突然爆發的新冠疫情不但令大眾措手不及，對黨的執政能力與領導水平也提出了重要考驗。疫情就是命令，防控就是責任。為此，習近平總書記在2020 年1 月底就指出，“在中國共產黨的堅強領導下，緊緊依靠人民群眾，堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策，我們完全有信心、有能力打贏這場疫情防控阻擊戰”。農村基層黨組織根系于農村，處于疫情防控斗爭的前沿，承擔了大量瑣碎而繁重的防疫任務，在疫情防控中起到保障群眾生命安全、維護基礎社會秩序的作用，充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區下沉。黨員要發揮模范先鋒作用，形成群防群治的局面，“讓黨旗在斗爭一線高高飄揚”。因此，農村基層黨組織不僅保障疫情防控政策落實到地，各項工作有條不紊進行，而且保障政策成效，進而確保疫情防控目標的實現。要實現疫情防控目標首先要提高領導效能。優化提升農村基層黨組織領導效能，既是加強其自身建設和疫情防控工作的需要，也是黨的十九屆四中全會提出的“健全提高黨的執政能力和領導水平制度”的一個重要衡量指標，是當下需要著力解決的問題。關于行政領導效能的含義國內外學者有不同的見解。美國學者弗雷德·E·菲德勒提出“行政領導效能是指一個群體執行其基本分配任務所能取得成功的程度”，①弗雷德·E·菲得勒，約瑟夫·E·加西亞.領導效能新論［M］.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1987：11.此定義關注任務績效的范圍，評價行政領導者效能的任務績效與群體績效；劉建軍提出領導效能是在實施領導過程中領導者的工作狀態、行為能力以及工作結果，更加關注綜合績效。①劉建軍.領導學原理——科學與藝術［M］.上海：復口大學出版社，2001：302.這兩種界定是目前學者們較為常用的代表性看法。

當前學界有關基層黨組織領導力的研究較多而有關領導效能的研究匱乏。基層黨組織領導力的研究具有前瞻性、現實性的特點。趙曉燕（2020）從鄉村振興背景下對其領導力存在的問題進行探討；②趙曉燕.鄉村振興背景下農村基層黨組織領導力提升路徑探究［J］.社科縱橫，2020，35（02）：44－48.羅自剛（2020）以社會治理的維度視角對提升基層黨組織領導力進行深入分析。③羅自剛.提升基層黨組織社會治理領導力［N］.山西黨報，2020－03－25（003）.有關基層黨組織領導力內容的研究也較為系統。郭巖（2019）從理論視角和實踐向度對提升農村基層黨組織政治領導力進行了理論解析與深入透視；④郭 巖.農村基層黨組織政治領導力提升的邏輯進路［J］.中共杭州市委黨校學報，2019（04）：32－40.李明哲（2019）、歐陽娟（2009）分別從文化、經濟的角度分析其在提升領導力過程中出現的困難，提出相應的解決路徑。⑤李明哲.淺析鄉村振興背景下農村基層黨組織文化領導能力［J］.農村·農業·農民（B版），2019（09）：29－30.⑥歐陽娟.提高農村基層黨組織經濟工作領導能力淺談［J］.資治文摘（管理版），2009（05）：34.但有關基層黨組織領導效能的研究頗少。何峻（2013）認為提升基層黨委在新型社會管理格局中的領導效能取決于是否獲得人民群眾的信任、擁護和追隨，體現為政黨政治功能的轉換與回歸，在于組織動員群眾參與社會公共事務；⑦何 峻.提升基層黨委在新型社會管理格局中的領導效能［J］.唯實，2013（04）：49－51.張健（2014）指出提升基層黨組織領導效能的有效路徑可以從理念、制度、做法三個層面切入。⑧張 健.提升基層黨組織領導效能的有效路徑［J］.毛澤東思想研究，2014，31（06）：136－139.

綜上，目前有關農村基層黨組織的領導效能研究匱乏，研究系統性不足，基層黨組織在疫情防控中的領導效能直接關系到農村整體防疫效果和人民生命安全及身體健康。有鑒于此，本研究選取L村基層黨組織領導效能作為研究對象，分析其現狀及存在問題，探討其原因，在此基礎上力求提出對策建議。

二、農村基層黨組織在疫情防控中的行為表現——以L村為例

自新冠疫情發生以來，在L村基層黨組織的領導下，疫情防控工作取得了一定成效。

一是成立組織機構，壓實防控責任。L 村在接到疫情防控工作通知，第一時間成立疫情工作領導小組，由村黨支部書記任領導小組組長，下設4個工作小組，分別設立小組負責人，由小組負責人組織該村黨員、網格員、村民、志愿者組成管控小隊，嚴格落實防控責任，加強防控組織領導。防控工作期間，L村網格員入戶2次，登記村民健康，逐戶填寫村基礎信息登記表。全村實行“敲門行動”，全面掌握人員身體狀況、排查外地往返人員、重點排查有無與確診病例接觸史等有關情況，做到底數清、情況明，確保不漏一戶、不漏一人。

二是進行疫情防控知識和政策宣傳。L村基層黨組織充分利用多種方式積極主動開展疫情防控宣傳工作，主要有：第一，利用L村現有條件進行宣傳。如利用電子屏24 小時滾動播放疫情防控相關知識；用音箱不間斷播放宣傳標語；在胡同口懸掛條幅；在村委會通過喇叭宣傳防控知識；對村內5 個商業點、3 個公示欄進行重點宣傳，張貼各種通知、肺炎科普常識、倡議書與防疫指南等；發放新冠肺炎防控手冊等。第二，通過微信群宣傳防控信息，普及相關知識，引導村民正確對待疫情，穩定情緒、增強信心，及時澄清社會上的各種謠言。第三，進行入戶宣傳。工作人員提醒村民一律不串門、不參加聚集性活動，未佩戴口罩一律不得出入商場、超市與車站等公共場所。通過入戶宣傳，使群眾多渠道了解疫情形勢，知曉新冠疫情的基本防護知識和相關政策措施，理解并支持村委工作。

三是全力阻斷，緊扣聯防聯控關鍵。切斷新冠疫情病毒傳播途徑，僅僅依靠L村力量是有限的，只有通過構建聯防聯控機制，才能打好疫情防控戰。L 村留出一個通道，設卡5 處，并且每個卡點都做到有阻攔設施、人員值守、進出登記、體溫測量、消毒消殺，全力阻斷人員流動。該村還組織黨員成立巡邏隊，及時勸散聚集人群。防控工作開展以來，23 名黨員積極投入疫情防控，申領設卡阻斷與防安宣傳等崗位，成立了5 支“黨員突擊隊”，該突擊隊成為聯防聯控的主力軍。為保障各卡點一線工作人員的安全，村委會安排專人為工作人員提供防護衣、口罩、消毒液等防護物資，解除他們的顧慮，以保證工作正常展開。另外，為配合各卡點工作，L村還成立了志愿者巡邏隊，在人流高峰期支援卡點工作。

三、農村基層黨組織在疫情防控中存在的問題

基層黨組織在領導疫情防控過程中取得了顯著成效，同時也存在一些問題。

（一）危機意識不強

基層治理主要解決常態化的社會問題，而對于非常態化的社會問題、人類“理性不及”的危機防范往往被忽視，在此條件下，政府、社會、民眾的預防意識相對淡薄。在突發公共衛生事件當中，農村基層干部擔負著應對公共突發事件、保一方平安的工作職責，因此其危機意識的強弱程度直接關系危機來臨時的行動。面對突如其來的疫情危機，L村基層干部缺乏應急管理意識，缺乏主動了解與認知突發公共衛生事件相關信息的積極性，缺乏對危機前兆、發生影響因素、可能產生的危害以及未來發展趨勢的預警和研判，基層領導干部更多以經驗支撐行動，難以從應急管理專業視角去處理突發應急事件，導致應對突發公共衛生事件的第一道防線失效。

（二）疫情防控中存在形式主義

在疫情防控工作中出現的少數不良現象，暴露出形式主義、官僚主義的問題，如層層發文開會、填表報數；檢查考核過多過頻、過度留痕；推諉扯皮、敷衍應付；瞞報、謊報、漏報疫情；在患者排查、登記、隔離、救治等工作中走形式、不認真等問題。疫情防控中的這些問題，不僅背離了工作初衷，加重了基層干部負擔，而且消解了防控效率和效果，蝕耗了人力物力財力，影響了防控工作實效。針對在疫情防控中存在的形式主義、官僚主義的問題，習近平總書記明確指出：“要讓基層干部把更多精力投入到疫情防控第一線，而不是以形式主義、官僚主義的方式來給基層增加負擔、消耗基層干部的抗疫精力。”形式主義、官僚主義是打贏疫情防控阻擊戰的大敵，要堅持“一盤棋”思想，確保黨中央政令暢通，齊心協力切實保證各項防疫決策部署落實到位。

（三）政策執行出現偏差

新冠疫情爆發后，有些基層干部為了更快地實現政策目標，往往采取簡單粗暴、“一刀切”的辦法執行政策，僅注重結果，難以顧及防控方法的科學性。在疫情防控過程中，L 村基層黨組織在交通要道路口設立檢查站，對來往車輛及人員進行全面排查。其初衷是為了減少人員流動，原本無可厚非，但采取土石、樹枝、挖坑封路等方式進行物理阻斷，這樣的“土政策”不但難以產生實質效果，而且沒有考慮可能帶來的消極影響，致使交通防控措施執行過程中受阻。針對這些情況，2020 年1 月30 日交通運輸部明確指出，對于廣大農村地區的疫情防控工作，特別是已經出現疫情的農村地區，要制定交通運輸保障方案，既確保醫療、救援等物資進得去，老幼病殘等特殊群體應急出行能出得來，又確保生產生活物資運輸正常通行，不得簡單采取推填挖洞等硬隔離方式阻斷公路交通。

（四）疫情初期決策欠果斷

相對于高層決策來說，基層更多地是決策的落實和執行，但也不能忽視基層執行中依情境而變化的決策。與常規決策不同，重大突發公共事件的應急決策要求決策者必須在較短、有限時間和條件下收集、整理與分析相關信息并在聽取專家意見的基礎上迅速拍板作出決策，“第一時間”采取積極主動的應對措施，最大限度減少損失，盡快使疫情的蔓延得到有效控制。以L 村為例，疫情爆發后，該村基層黨組織領導人員在無先例可循、信息資源有限的情況下，心理上表現出焦躁與恐慌，猶豫不決，不能也不敢對疫情防控的執行進行果斷決策，反而逃避責任、隱瞞事實，以求保全自己。另外，為避免執行失誤，部分黨組織對疫情防控方案怎樣實施、如何保障實施等不知所措、優柔寡斷，致使疫情防控方案還未落地，便已流產。即便是投入行動，也錯失應急管理最佳時機，導致疫情事態發展不可控。這些都要求基層干部提高對環境變化的敏銳把握和判斷，提高決策效率和執行效率。

（五）難以應用現代信息技術

目前，農村基層黨組織領導干部普遍存在年齡偏大、文化程度偏低、綜合素質和能力水平有待提高，對新生事物接受速度較慢等情況。許多黨員干部無法適應新媒體時代的學習方式，不善于使用現代信息技術，從而在一定程度上影響了領導效能的提升。在疫情防控過程中，基層黨員挨家挨戶上門登記村民的相關信息，采取到戶分發疫情防控宣傳單等老辦法，加大了與村民正面接觸交叉感染的風險。隨著基層治理水平的提高，網格化管理模式能通過數字化、信息化手段，摸實相關信息，要運用大數據等手段，加強疫情溯源和監測。利用大數據信息化手段，進行摸排監測，實現動態化、全方位的管理是未來社會發展趨勢。

四、基層黨組織領導效能不佳的原因

（一）重視管理輕視預防

基層組織應急管理一個普遍現象就是將重心放在公共危機發生后的處理上，而忽略了危機的事前預警與預防。第一，由于一部分基層黨組織受財力限制等因素的影響，平時不重視應急物資與裝備的儲備，在公共突發事件發生時，臨時抱佛腳，結果往往事倍功半。第二，部分黨員干部在思想上存在一定誤區，認為“沒有必要花很多的時間和精力去做應急管理方面的工作，有的甚至認為應急管理就等于應急處置，沒有確立全過程的應急管理理念，忽視應急預防準備、監測預警和災后處置等方面的工作”。①尹幫鋒.健全我國農村突發公共事件應急管理機制研究［J］.湘潭大學學報，2014，（2）.第三，基層組織對群眾應急管理知識的宣傳教育難以轉化為其自覺行為，導致民眾對突發事件缺乏應對能力。總之，基于財力受限、思想誤區、宣傳不到位等原因，基層應急管理工作往往“重視管理輕視預防”。

（二）受農村基層黨員干部自身素質制約

農村黨員干部是農村黨組織的血液和農村社會治理的領導力量，其素質發展程度直接影響農村基層黨組織的凝聚力與戰斗力。首先，當前我國部分農村黨組織領導干部仍然處于戰斗力不強和工作效率低下的狀態，比如難以掌握現代信息技術、難以起到組織動員作用等，一定程度上造成了基層黨組織渙散。其次，農村有技術有知識的青年往往外出務工或創業，人才資源流失嚴重，農村黨組織普遍呈現人才“青黃不接”趨勢，黨員隊伍結構呈現出年齡偏大、能力素質、文化程度偏低，和帶領實現鄉村振興、提升鄉村治理能力的要求目標不相適應，他們政策理解水平較低，缺乏創新意識，缺乏與新形勢適應的工作方式方法。部分黨員干部對危機認識不夠，對危機預防與應對知之甚少，不能很好地應對疫情防控過程中出現的問題。影響和削弱了農村基層黨組織領導核心作用的有效發揮。

（三）農村基層干部疫情防控工作缺乏有效監督

監督是政策實施過程的保障環節。突發公共衛生事件一旦發生會給社會帶來巨大的影響，因此，為應對公共危機，保障應急管理順利進行，有必要加強對疫情防控工作的監督，促使農村基層黨組織應對突發公共事件能力的提升。事實上，當前對于農村突發公共衛生事件應急管理中的許多責任與獎懲措施沒有具體的規定，缺乏責任追究和懲罰。農村基層領導干部在疫情防控工作中存在的消極應對等形式主義現象無從監管，造成政策執行的偏差。為提升政策執行力，減少執行偏差，必須加強執行過程的監督，一旦出現失職、瀆職，應依法追究責任。必須把權力運行置于監督和制約之下，使基層黨組織領導人員接受監督并逐步內化為一種自覺，促進領導人員的工作效能不斷完善。

五、提高基層黨組織領導效能的對策

（一）提高農村基層黨組織的危機意識

長期以來，無論是政府還是社會，無論領導干部還是普通群眾，普遍存在重處置而輕預防的意識，農村危機預防、預警認知欠缺，缺乏危機意識的培養，往往在危機發生之后才做出反應，難以做出及時準確的判斷，減弱了應急管理效果。為提高基層黨組織的危機意識，就要高度重視黨員干部的培訓，特別是關于危機處置的培訓與學習。第一，在建設黨員隊伍時，將那些能力強、反應快、綜合素質高的人才選拔進入治理隊伍中。第二，加強實戰演練。對于在崗農村管理人員，定期對其進行實戰模擬演練，提高黨員領導干部的應急管理意識，有序有效地開展基層應急工作。第三，通過學習，增強領導者的危機意識，提高應對與處置公共突發事件的管理水平與基本能力，為今后應對公共危機事件打下堅實的基礎。

（二）提高黨員自身應急決策能力

在突發公共衛生事件當中，基層黨員干部既是指揮員又是戰斗員，既是決策者，又是應對者，其素質的優劣、能力的高低，決定著應急管理的成敗。要提高基層黨組織領導人員的應急決策水平，首先，應加強對領導干部的培訓，使其在危急情景下，具備臨危不亂、沉著冷靜的心理素質。提高對環境的敏感性與反應能力，及時關注信息，認真研究分析，吸取先進經驗，迅速果斷做出正確決策，才會將可能產生的損失最小化并將危機消滅在萌芽時期。第二，應急管理常態化。公共突發事件頻發的今天，應急已不是一種臨時性工作，而是必須將其常態化，把危機風險的管理整合到基層黨組織的日常管理中，掌握主動權、把握先機。第三，及時總結應急決策的經驗、教訓。特定類別的突發事件應對要及時歸納總結，不斷演練，以提升緊急應對中的實踐效果。第四，要增加高科技手段、現代決策技術方法在應急決策上的運用，從而極大地提高地方政府應急決策水平。惟有如此，才能使應急管理方法更科學有效，提高應急決策能力。

（三）優化人才隊伍

農村黨員干部是黨組織密切聯系農民群眾的紐帶和橋梁，是實現鄉村振興和鄉村治理現代化的排頭兵。為提升其領導效能，必須優化農村基層黨組織干部隊伍，夯實執政基礎。首先，增強農村黨員干部學習的主動性和積極性，自覺提高其文化水平和個人素養。作為突發事件處置的決策者，要盡快把理論知識轉化為決策能力，主動掌握各種新型管理方式，增強其處置與應對突發公共衛生事件的能力。其次，加強基層黨員干部隊伍的信息化培訓，積極運用現代信息技術創新工作方式，推動“互聯網＋”模式的廣泛使用，增強疫情防控效率與效果，進一步提升基層黨組織在疫情防控中的領導效能。最后，不斷壯大農村黨員隊伍力量，改善黨員隊伍知識結構、年齡結構，大力開展引進優秀人才工作。“村黨組織書記應當注重從本村致富能手、外出務工經商返鄉人員、本鄉本土大學畢業生、退役軍人中的黨員培養選拔。每個村應當儲備村級后備力量。”做好后備人才隊伍建設，培養“能人黨員”進入村級基層黨組織，打牢基層黨組織的人才基礎。

（四）構建科學的獎懲問責機制

科學的考績是提高執政效能的指揮棒，它具有重要的導向和尺度作用，建立健全科學的獎懲問責機制是領導班子效能建設的當務之急。一方面，在基層黨組織的領導下，對疫情斗爭考驗中的黨員干部做出客觀、公正、全面、準確的評價，以科學有效的獎懲問責機制，通過組織考核評價這一指揮棒，激勵黨員干部不畏風險，挺身而出，不忘初心，踐行使命。同時，大力表彰先進，宣傳先進人物、模范黨員事跡，營造良好的氛圍，為抗擊新冠肺炎斗爭取得徹底勝利打下扎實的思想基礎。要強化引導，激勵廣大黨員、干部勇挑重擔、爭作表率。另外，注重發現、及時宣傳基層黨組織和廣大黨員干部在疫情防控斗爭中有擔當有作為的先進集體和先進個人，并作為評先評優、考核考績評定的重要依據。另一方面，采取疫情防控一線責任倒逼的方式，對不勝任現職、難以有效履行職責、疫情防控工作成效不明顯的干部及時調整；對執行出現偏差、落實不力的，搞形式主義、官僚主義，甚至弄虛作假、失職瀆職的領導干部，嚴肅追責問責；建立嚴格的問責制度，是農村公共危機應急管理的重要前提，只有將責任、獎懲措施明確化、具體化，才能促進應急管理水平得到提升。

（五）加快推進大數據的使用

突發公共事件的發生不僅對國家治理體系與治理能力提出新的要求，而且為推進大數據的運用帶來了新的機遇和發展，更是為提高農村干部應急管理能力提供堅實支撐。在這次疫情防控斗爭中，各地區積極運用大數據技術提高其治理能力，在防控疫情過程中發揮了重要作用。把大數據技術運用到基層社會治理，發揮大數據信息化技術作用，是社會治理現代化的必然選擇。通過這次疫情防控帶給我們的啟示包括：第一，進一步加強智能化治理思想認識。提高基層社會治理智能化水平，不僅僅需要更新技術手段，也需要基層干部突破傳統治理理念。通過培訓等各種方式，讓農村基層干部傳統思維變為主動式、精準化等現代治理思維。第二，加快推進大數據平臺向基層延伸。在防控期間，大數據技術在鄉村地區并未得到普及，防疫效率沒有顯著提升，還存在著信息技術“最后一公里”的問題。所以，必須要對現代化信息技術進行推廣。一方面，通過完善基層治理智能化軟件體系，進一步健全虛擬平臺。同時，又要加強實體平臺，進而健全基層治理智能化指揮監測體系①牟麗嬌.重大突發公共衛生事件視域下的社區省略路徑研究——以新冠肺炎疫情防控為例［M］.重慶郵電大學學報（社會科學版），2021，33（1）：103－109.。通過加強鄉村智能化基礎設施建設，將先進的大數據技術運用到基層管理的各方面。此外，打破各機構間數據壁壘，實現信息資源融合共享，以便為村民提供更好的服務。