非均衡治理視角下鄉村文旅產業振興：價值、困境與思路

何柳儀，丁 文

(云南師范大學 歷史與行政學院，云南 昆明 650500)

黨的十九屆五中全會提出，將“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”作為“十四五”時期我國經濟社會發展的重要任務之一，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接[1]。鄉村振興作為一項重要發展戰略，在我國廣大農村地區不斷推進。隨著全國脫貧攻堅戰取得全面勝利，如何更好地將脫貧攻堅成果與鄉村振興有效結合起來，已成為一個重要研究熱點。2022年中央一號文件提出，要全面推進鄉村振興重點工作，推動鄉村振興取得新進展[2]，標志著鄉村振興戰略進入新的發展階段。而當前效率低下、空心化、人才流失等已成為鄉村文旅產業轉型發展中亟待解決的根深蒂固難題。習近平總書記曾強調：“鄉村振興，既要塑形，也要鑄魂”。因此，如何因需制宜利用鄉村地區的文化資源稟賦進行振興，并尋求一種新的治理模式來解決當前鄉村文旅發展問題是當代一項重大的實踐命題。

當前學術界對于鄉村振興研究成果相對較豐富，主要聚焦于鄉村振興的理論精神的闡釋、實現路徑以及模式選擇。韓長賦通過認真研讀黨的十九大精神對鄉村振興戰略實施的必要性、總體要求、目標內容做了具體闡述[3]。在具體的實現路徑上，提出了融合一二三產業發展[4]、構建“人—技術—鄉村”邏輯的技術路徑[5]、實現鄉村文化振興的結構轉型[6]、建立鄉村人才振興的治理體系[7]、通過建立城鄉要素自由流動的市場機制、完善農民地權和推動鄉村自組織化等措施破除阻礙鄉村發展的體制機制[8]等治理策略。在鄉村振興模式選擇上，主要聚焦于特色產業、人才以及龍頭企業等主體，形成了多元化的新發展路徑，主要有“生態+”“文化+”“旅游+”“互聯網+”“金融+”產業等五大實踐模式[9]。經過對鄉村振興相關文獻的梳理，發現當前學術界在研究角度上，多以文獻分析、對比分析以及案例分析等定性研究方法為主，在定量研究上，多側重于鄉村振興戰略目標的實施，對具體指標體系的探索相對較少，且尚未建成統一的指標衡量指數。在研究內容上，缺乏對鄉村振興嚴謹的內在邏輯闡述，提出的治理路徑相對零散，對鄉村振興的研究缺乏整體性思維。因此，本文嘗試從非均衡治理角度出發，基于滇西S民族村寨的案例分析，探索鄉村發展新思路，探討多元主體之間的關系，整合鄉村有效資源，構建文旅融合振興鄉村的多元路徑，為全面推進鄉村振興進一步發展提供新思路。

一、非均衡理論：理論視角與分析框架

非均衡治理理論的具體內涵是：在執政黨/領導者的正確領導下，借助多元主客體的合力、運用先進的治理技術在實體空間和虛擬空間中因需制宜地實施非均衡治理政策，打破由“執政黨/領導者—政府—市場—社會”金字塔型結構生成“低水平非均衡鎖定”，基于“非均衡—均衡”動態生成將非均衡程度控制在一定范圍內的“高水平非均衡”狀態[10]。一方面在依托非均衡發展戰略獲得優惠政策以及資金傾斜，助力區域與主體率先提高治理水平，但在區域資源分布不均衡的情況下，不同地區的政府與企業在領導力、決策水平、組織能力等方面均存在一定的差異，因此催生不同區域與主體之間的非均衡狀態，也拉大了區域間的發展距離。但從宏觀角度看來即運用非均衡治理提高了總體的治理水平。這一階段的非均衡治理過度強調以效率至上的工具理性，以政府權力為主導的治理模式，價值理性趨于邊緣化。另一方面在改善整體治理水平后，傾斜性政策助力后發區域完成內部治理水平的提升，減少區域與治理主體之間的非均衡，并進一步改善整體治理環境。現階段的非均衡治理不僅注重效率，而且更重要的是體現出了內在的人文關懷與精神價值。在推進鄉村振興發展過程中，現階段應該從以工具理性為主轉向價值理性與工具理性的相互耦合，為鄉村振興的非均衡治理的實現奠定基礎。

基于上述非均衡理論視角，可從不同角度來分析其發展路徑，從宏觀層面來看，非均衡治理是一種普遍存在的狀態，提升治理水平須打破“低水平非均衡鎖定”。中觀層面是通過打破由“執政黨/領導者—政府—市場—社會”這一金字塔型的結構生成的“低水平非均衡鎖定”狀態，從而不斷制造非均衡以提升整體的治理水平，即基于逆向非均衡政策解決原本存在于治理過程中的明顯非均衡問題。具體而言，在微觀治理機制上主要通過以下途徑：1.調適非均衡的多元主體治理；2.強化整合程度，提升系統性；3.治理過程中做到因需制宜；4.重視推進數字治理進程；5.保障治理體系的穩定運行[11]。

二、非均衡理論助力鄉村文旅振興的價值意蘊

基于非均衡治理打破“低水平非均衡鎖定”狀態，提升區域治理水平，坐落于云南省普洱市瀾滄縣東南部的S村是一個典型的拉祜族村落，為了促進S村文化旅游模式順應時代發展，創建了“黨支部+公司+農戶”“精準幫扶”“能人帶戶”與“政府扶持”的多主體參與治理鄉村文化旅游模式，即以振興鄉村文化旅游，實現公共利益為最終目的。通過多元主體治理組織，據不同治理內容進行組合分配并形成統一的運行系統，強化多元主體間的強弱聯結。這一治理極大地優化了鄉村文旅治理秩序，具體情況呈現于：

(一)黨支部+公司+農戶：運行“執政黨—政府—市場—社會”金字塔型治理結構

黨委與政府的有效領導在S村發展過程中發揮著重要作用，在黨領導下的非均衡型治理，不僅可以對政府、市場、社會、民眾等治理主體進行組合與安排，還可以進入其他主體的治理過程，與不同的治理主體存在明顯的非均衡狀。在政府部門的支持引導下成立了快樂拉祜演藝公司，并創建了“黨支部+公司+農戶”的運作模式，而運行機制由黨支部、公司和村民三方代表共同商討決定。黨支部積極建立支部與公司“雙向交叉跨崗”制度，村民為公司正常運作提供必要的生產資料，公司負責統籌運作、市場營銷、安排演出任務、人員的專業培訓等。同時鼓勵全村108戶村民以入股、共同收益的形式入股演藝公司，充分發揮村民自身優勢，并調動村民的創造性制定發展規劃、參與運營等環節，促進其他主體治理能力的提升。

(二)精準幫扶：治理過程中做到因需制宜

政府部門通過因需制宜、整合分散的民族文化資源，制定精準幫扶計劃。首先依托拉祜族濃郁民族風情，充分挖掘文化內涵，突出民族特色，對六要素“食、住、行、游、購、娛”的旅游產品進行重新定義與包裝。其次對鄉村文旅旅游整體經營制定精準計劃，充分利用自然與人文資源開展廣泛的體驗、游覽和參與式旅游活動，拓展旅游活動廣度與深度，促進鄉村文化旅游產業發展和其他產業深度融合，最后對傳承民族文化和生態環境建設提供有針對性地指導。

(三)政府扶持、能人+傳幫帶：調適非均衡的多元主體治理

通過政府扶持，能人傳幫帶的形式，調適多元治理主體的非均衡狀態，一方面，當地政府部門為了吸引社會投資制定了相關的財政機制，通過給予財政優惠政策，并對社會資本經營的鄉村旅游項目給予適當的減稅政策，支持、鼓勵和促進社會資金參與發展；其次是鼓勵民間資本與農村農民合作，成立農村文化旅游合作社，共同開發民宿、特色餐飲、休閑體育、休閑康養等新型鄉村旅游業態，提高農民經營能力，增加農民收入；最后，利用資金的強大聯動性，吸引社會資本下鄉，共同設立鄉村旅游發展基金，為鄉村旅游的可持續發展奠定基礎。另一方面，以能人+傳幫帶形成“頭雁領飛，群雁齊隨”模式。S村重點培養文化傳承領頭人，通過“能人+傳幫帶”引導其他村民參加文藝演出，培訓專業接待禮儀等活動。建立黨員聯系制度，即藝術團隊中的每個黨員為文藝愛好者手把手傳授手藝，通過“黨群互助”的方式，強帶弱、師傅帶徒弟，形成了“文藝隊黨員+群眾”模式。

三、鄉村文旅產業的實踐困境：基于滇西S村的現實考察

隨著中央一號文件《全面推進鄉村振興重點工作的意見》的發布，將鄉村振興進一步提上了發展日程。這也意味著新時代的鄉村振興建設在國家政策導向下，各區域間的政策方向將在不同發展階段受到不同程度的傾斜，政策環境出現明顯的非均衡現象。那么在政策環境非均衡狀態下像資源型S村該如何在新形勢、新背景下充分運用現有資源有效治理區域非均衡，進而推進鄉村振興的可持續發展。S村文旅產業崛起之路對區域非均衡治理的內在訴求主要體現在以下三方面：

第一，基于宏觀環境下的經濟高速發展時代和區域內部資源的低水平鎖定，公共服務供給速度通常低于現代化速度，出現與新經濟環境的非均衡狀態。隨著市場力量的日益成熟和區域經濟自治性的強化，S村作為國家級重點貧困地區，在治理貧困過程中一直都是政府重點關注對象，鄉政府將扶貧資金分配至貧困村，由于缺乏監督機制和非均衡的利益驅動、融資渠道單一、生產水平有限、缺乏產業發展基礎導致S村在長期的基礎建設治理體系中的某些治理主體能力仍然具有明顯的缺陷，未能與高速度發展時代下的新環境相適應。即基礎設施建設速度并未及時跟進，高速發展時代來臨催生出明顯宏觀環境下的非均衡狀態，因此形成一種閉環狀態：舊的基礎建設治理體系-現代化建設環境。這一狀態本身及內部凸顯出諸多矛盾，體現明顯的非均衡狀態。如目前S村只有兩條道路可進入，一條為運送甘蔗的彈石路，另一條為柏油路。在雨季時彈石路路面情況較差，路面非常泥濘，其他配套設施發展極其滯后，給村民及外來人員造成極大的不便。如安于現狀的慣性思維使某些治理主體認為無需改變這一現狀，意識到革新重要性的人則認為有必要運用現代化方式推進S村基礎建設發展，在日新月異的高速發展時代催生明顯的非均衡狀態。基礎設施治理體系需要借助先進的數字治理方式、方法，以不斷適應數字發展時代的新環境。S村治理主體在面對數字時代時尚未做到這一點，以至于在治理過程中出現明顯非均衡問題。

第二，基于內生性資源存在低水平非均衡現狀。在S村，當地的鄉鎮政府作為扶貧治理主體掌握著絕對的話語權，村民不僅缺乏自我脫貧的能力，也無法選擇以何種方式脫貧致富，使得村民對外部產生了較強的依賴性。作為脫貧地區，S村在數字時代環境下的內生性資源有著明顯的非均衡特征，一些已脫貧地區在政策推動下順利進入數字時代，但其數字素質并未獲得顯著提升，而像資源型S村莊尚未從脫貧時代進入數字時代，尚未真正接觸現代化，原有的內生資源在長期形成的保守思維現狀，致使其難以適應高速發展下的新環境，依然以慣性行動應對新環境變化，這兩類內生資源都出現了低水平的非均衡狀態。從本質上看，這種非均衡狀態歸因于內生資源存在“慣性”，難以自我革新適應新環境。

第三，基于微觀層面的數字經濟現代化在經濟領域催生需求與供給之間的非均衡狀態。隨著新一代信息技術的變革與大數據時代的到來，已經成為鄉村傳統發展模式變革的重要契機。在S村推進數字治理過程中存在明顯的數字鴻溝，盡管我國文旅產業振興過程中帶動了諸多的附加產業崛起，但目前所推廣的文旅振興模式帶著嚴重的同質性，區域資源尚未真正做到因需制宜。S村在以特色拉祜族文化演藝旅游產品為主成功獲得廣大國內客源市場，但也存在著旅游產品結構單一、產業附加價值低等明顯的資源供給問題。而在進入數字經濟時代后，數字平臺建設則成為了經濟發展的引擎動力，但于S村的老年人和外出務工者的游離，村民接受新事物能力較差，使得鄉村的數字建設尚未完全融入到村莊的實際運營進程中，與宏觀環境下數字鄉村建設的市場需求存在著巨大的差距，在經濟領域催生需求與供給之間的非均衡狀態，難以有效促進S村進入數字經濟時代。

四、非均衡理論視角下的鄉村文旅產業推進思路

創建S民族村寨非均衡治理模式，因需制宜引入多元參與治理主體進行融合，強調各主體間的相互交流與合作，有效緩解各種明顯非均衡狀態，實現S民族村寨公共服務、內生力、數字經濟的建設。

(一)強化基礎設施建設，降低振興現狀與期望的非均衡程度

多元主體參與鄉村建設，形成“政府+村集體+社會團體”治理模式，降低振興現狀與期望的非均衡程度。首先，鄉村基礎設施治理是一項涉及多元主客體的系統工程，在治理過程中切實樹立和實踐非均衡治理理念，因需制宜全面推進非均衡治理進程。其次，以政府為主導的多元治理方案，調適非均衡的多元主體治理，為S村旅游的發展提供了科學合理的引導，并帶領村民、當地企業與社會團體為S村振興發展共同出謀劃策，調動村民這一內生力量群體積極參與到鄉村建設的事業當中，有效提升治理水平，實現鄉村治理過程中的相對均衡，助推文旅振興可持續發展。

(二)培育內生性資源，降低振興需求與多元主體支撐力之間的非均衡程度

從非均衡治理視角來觀察文旅振興進程，不難發現其在總體上存在供求嚴重失衡，即現有的多元主體供給并不能滿足市場總體的需求，從微觀層面對現有資源體系進行強化整合，提升系統性，避免供給過度或不足的雙向失衡，嚴重影響文旅振興的進程，而鄉村文旅產業作為是一種特殊的綜合性產業，因其關聯性高、市場需求大、輻射性強、帶動性強的新世紀經濟社會發展中最具有活力的新興產業，村民對其發展模式缺乏一定的了解，因此有必要根據非均衡治理理論，構建一個具有較強針對性、有效性的內生機制，從內生性培育方式、內容與效果相協調目標出發，雖然很難在較短時間內有效消除內生資源之間的非均衡狀態，但通過運用當地政府、企業、基層組織和村民各司其職、分工合作的運行方式，由政府發揮主導作用，統一指揮和規劃，制定相關優惠政策，建立人才參與鄉村振興激勵機制，明確村民的主體地位，充分調動村民的參與性，讓村民逐步成為鄉村發展的主力軍，這些舉措有助于S村在振興文旅過程中催生需求與多元主體支撐力之間的不均衡狀態。

(三)強化數字經濟，助力實體與虛擬空間成效相對均衡

非均衡治理理論強調通過尋求實體和虛擬空間之間治理的相對平衡，以及虛擬空間中不同區域和群體之間的相對平衡來推動數字化治理的進程。在推進文旅振興過程中，當地政府部門、黨委、社會團體、企業、村民等主體之間的協同不僅在實體空間進行，而且也存在于虛擬空間，強調兩者之間的平衡性。如利用大數據平臺打造精準的市場營銷，并對線路、景區人流量、顧客需求等多維度進行及時的分析和預判等措施在文旅振興中發揮了至關重要的作用，通過數字技術促進現代化進程，強化數字經濟，取得了重大成果，表現為相關數字管理系統的顯著改進，大大減少數字治理過程中存在的挑戰和風險，而多元主體參與已成為數字治理的基本訴求。這種情況的出現，意味著在虛擬空間管理的治理過程中，不同治理主體的地位和作用等呈現出先相對平衡到非均衡再到相對平衡的發展態勢。