國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定分析

明 麗

（南充市城市規(guī)劃辦證報建中心，四川 南充 637000）

1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的定義和內(nèi)涵

關(guān)于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中給出了其官方定義：一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中開發(fā)建設(shè)、完善功能、提升空間品質(zhì)的邊界。作為“三區(qū)三線”中與城鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)系最為密切的控制線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界可謂是國土空間管控的重要切入點，也是引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間有序發(fā)展的一種手段。

其內(nèi)涵包括以下四個方面：

1.強(qiáng)化資源配置，促進(jìn)集約發(fā)展。

2.優(yōu)化功能，推動高質(zhì)量格局形成。

3.塑造特色，構(gòu)建新型程序關(guān)系和特色風(fēng)貌。

4.強(qiáng)化彈性應(yīng)對發(fā)展的不確定性。

本文認(rèn)為，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的核心目的是控制城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張，是政府在“一優(yōu)三高”目標(biāo)下用以引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展的手段，本質(zhì)上是國土空間開發(fā)權(quán)的配給[1]。

2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界分區(qū)及邊界劃定原則

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是一定時期內(nèi)為了滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需要，改善城市功能，提高城市空間質(zhì)量而劃定的一條剛性邊界。劃定過程中，可以細(xì)分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)三個分區(qū)[2]，同時要遵循以下四項原則：科學(xué)規(guī)劃原則、因地制宜原則、生態(tài)人文原則、銜接性原則。

3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的難點

在國土空間規(guī)劃背景下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界既需要實現(xiàn)推動城鎮(zhèn)有序、高質(zhì)量發(fā)展，又要給未來留足彈性。因此，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的過程中，有許多尚待解決的問題。

3.1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的具體事項和權(quán)力分配沒有劃清，導(dǎo)致空間治理能力受到限制

如果把城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為一項硬性指標(biāo)，由上級政府向下級進(jìn)行傳遞并加以要求，可能導(dǎo)致下級政府無法對城市建設(shè)用地規(guī)模及結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，限制其空間治理能力，與邊界劃定的初期目的不符。參照相關(guān)文件，生態(tài)紅線、永農(nóng)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定應(yīng)當(dāng)遵循“自上而下，上下結(jié)合”的原則，由縣市人民政府行使城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定事權(quán)。

筆者認(rèn)為，省部級政府的重點應(yīng)放在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定和管控規(guī)則，而城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的大小則由縣市人民政府進(jìn)行規(guī)劃。

3.2 管控規(guī)則制定不夠明確，導(dǎo)致城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和實際的管控脫節(jié)，不能有效實施城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

就目前而言，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控規(guī)則仍然存在一定的問題，由于其實行的時日尚短，還沒有形成完善的空間績效評判、獎懲制度等規(guī)定。早期劃定出的特別用途區(qū)、戰(zhàn)略留白，以及邊界內(nèi)的提質(zhì)增效、生態(tài)廊道控制大多停留在不完善的階段，難以繼續(xù)下沉形成管控規(guī)則[3]。

4 城市空間規(guī)劃過程中的彈性管理

現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不只是作為剛性邊界而存在，更要在國土空間規(guī)劃過程中進(jìn)一步滿足彈性管理和精細(xì)化管理的需求[4]，考慮外部生態(tài)環(huán)境對城市空間的限制、內(nèi)部發(fā)展需求對城市空間的推動這兩大重要因素。

4.1 以彈性空間為主進(jìn)行建設(shè)，是尊重城市具體發(fā)展規(guī)律打造的拓展性發(fā)展空間體系

以“雙評價”成果為基礎(chǔ)，考慮水資源情況和利用上限、國土空間開發(fā)適宜性、糧食安全、生態(tài)安全等因素，在土地資源約束和水資源約束下，對城鎮(zhèn)建設(shè)可用空間規(guī)模及分布做出合理分析。

4.2 打造城鎮(zhèn)邊界，開發(fā)品質(zhì)空間，在保證當(dāng)前人與環(huán)境和諧相處的基礎(chǔ)上，打造相輔相成的生活空間

在城市發(fā)展過程中需要打造具有生態(tài)價值的建筑及相關(guān)項目，如具備生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、自然和歷史文化保護(hù)價值等空間載體。這些空間載體會形成特別用途區(qū)，起到點綴及豐富城鎮(zhèn)生活的作用，進(jìn)一步推動人與自然的和諧共生。但也正因為此，特別用途區(qū)的范圍不宜過大，以免侵占其他的空間體系[5]。

5 以Z 市為例的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定情況分析

5.1 建設(shè)開發(fā)現(xiàn)狀基本情況

某省Z 市“三調(diào)”建設(shè)用地面積220 萬畝（1466.66平方公里），占國土面積的12.10%。其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積200 萬畝（1333.33 平方公里），占建設(shè)用地面積的90.91%；區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地面積18.12 萬畝（120.8 平方公里），占建設(shè)用地面積的8.24%；其他建設(shè)用地面積1.88 萬畝（12.53 平方公里），占建設(shè)用地面積的0.85%。全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積34.34 萬畝（228.94 平方公里），人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地78.3 平方米。城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要集中分布在A 區(qū)、B 區(qū)、C 區(qū)、D 區(qū)。

5.2 城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)可用空間分析

以“雙評價”成果為基礎(chǔ)，考慮水資源情況和利用上限、國土空間開發(fā)適宜性、糧食安全、生態(tài)安全等因素，在土地資源約束和水資源約束下，對城鎮(zhèn)建設(shè)可用空間規(guī)模及分布做出合理分析。

5.2.1 土地資源約束下的城鎮(zhèn)建設(shè)可用空間規(guī)模測算

以“雙評價”成果為基礎(chǔ)，在Z 市7800.53 平方公里城鎮(zhèn)建設(shè)適宜及一般適宜區(qū)范圍內(nèi)，確保生態(tài)空間連續(xù)完整扣除106.07 平方公里河湖岸線等生態(tài)廊道，保證農(nóng)業(yè)空間安全高效扣除4005.37 平方公里現(xiàn)狀耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，保障國土安全扣除28.37 平方公里線性基礎(chǔ)設(shè)施用地，統(tǒng)籌考慮建設(shè)需要扣除768.95 平方公里鄉(xiāng)村生活用地等，剩余約2891.77 平方公里相對集中且實際可用于城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜區(qū)[6]。

5.2.2 水資源約束下的城鎮(zhèn)建設(shè)可用空間規(guī)模測算

1.現(xiàn)狀用水情況。2019 年Z 市全市用水總量為15.89 億立方米，農(nóng)業(yè)為用水大戶，年用水量為9.98 億立方米，占總用水量的62.8%；城鎮(zhèn)用水量4.53 億立方米，占總用水量的28.5%；農(nóng)村居民生活用水量1.03億立方米，占總用水量的6.4%；生態(tài)用水0.35億立方米，占總用水量的2.3%。2019 年全市平均日城鎮(zhèn)綜合用水量約400 升/日，其中市轄區(qū)平均日城鎮(zhèn)綜合用水量約470 升/日。

2.水資源約束下城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模評價。基于用水效率進(jìn)一步提升，全面推進(jìn)污水資源化利用的前提，在不同節(jié)水模式情景下分析，測算水資源約束下的人口規(guī)模和城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。其中城鎮(zhèn)人均綜合用水量根據(jù)《某省用水定額》及現(xiàn)狀節(jié)水情況選取。根據(jù)2035 年用水總量控制目標(biāo)、水資源配置成果、人均用水指標(biāo)測算，全市可承載最大城鎮(zhèn)人口約687.18 萬人，可承載最大城鎮(zhèn)建設(shè)用地約721.54 平方公里。

5.2.3 城鎮(zhèn)建設(shè)可用空間和可承載人口規(guī)模數(shù)據(jù)校核

按照短板原理，取各約束條件下最小值作為可承載的最大合理規(guī)模。則Z 市最大可承載城鎮(zhèn)人口規(guī)模為687.18 萬人，可承載城鎮(zhèn)建設(shè)最大合理規(guī)模約為721.54 平方公里，高出現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模590.95平方公里。城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模主要受水資源制約。

結(jié)合Z 市人口變化情況和城鎮(zhèn)化率增長速度，預(yù)計2035 年Z 市城鎮(zhèn)化率為71%（年均增長約1.4 個百分點），預(yù)計2035 年Z 市常住人口將達(dá)到670 萬人；規(guī)劃城鎮(zhèn)人口476 萬人，新增城鎮(zhèn)人口194.5 萬人。

5.3 建設(shè)用地指標(biāo)分解情況

“十四五”建設(shè)用地需求。梳理“十四五”期間城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)用地需求情況，明確建設(shè)用地指標(biāo)分解原則和思路，對省下發(fā)的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行分配，并合理確定城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施用地等建設(shè)用地的構(gòu)成。根據(jù)市級相關(guān)部門提供的規(guī)劃、研究報告和項目建設(shè)清單等資料，預(yù)測“十四五”期間全市建設(shè)用地增量約19.73 萬畝，其中城鎮(zhèn)用地增量12.4 萬畝,鄉(xiāng)村建設(shè)用地增量-10.6 萬畝；交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地新增17.93 萬畝。具體情況如下：

5.3.1 城鎮(zhèn)建設(shè)用地方面

“十四五”時期全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量在57.1 萬畝左右，以此為基數(shù)，扣除三調(diào)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地、批而未建用地等，預(yù)計還需新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地12.4 萬畝。

5.3.2 鄉(xiāng)村建設(shè)用地方面

按全市2010-2020 年，實施城鄉(xiāng)用地增減掛鉤項目減少農(nóng)村居民點用地量推算，“十四五”時期全市鄉(xiāng)村建設(shè)用地減少約10.6 萬畝。

5.3.3 交通方面

新建鐵路項目18 個（分區(qū)縣統(tǒng)計），預(yù)計新增建設(shè)用地1.6 萬畝；新建公路項目67 個，預(yù)計新增建設(shè)用地共7.68 萬畝；預(yù)計新建通用機(jī)場3 個（如有），預(yù)計新增建設(shè)用地約0.23 萬畝；新建內(nèi)河水運項目42個，預(yù)計新增建設(shè)用地約0.68 萬畝；新建管道項目3 個，預(yù)計新增建設(shè)用地約0.04 萬畝；共計10.23 萬畝。

5.3.4 水利方面

實施水利基礎(chǔ)設(shè)施工程67 個，預(yù)計新增建設(shè)用地約6.46 萬畝。

5.3.5 能源方面

推進(jìn)能源開發(fā)等建設(shè)項目55 個，預(yù)計新增建設(shè)用地約1.24 萬畝。

5.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定

5.4.1 城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展方向

Z 市地處川東北丘陵地區(qū)，新增建設(shè)空間的選擇主要為沿江平壩及周邊緩丘、低丘區(qū)域。適宜用地主要呈帶狀分布在現(xiàn)狀建成區(qū)及周邊地區(qū)，沿江河谷地帶。不適宜用地主要分布在海拔330 米以上的單斜山脊或斷塊抬升中山地區(qū)，但是較適宜建設(shè)用地與較不適宜建設(shè)用地混雜分布，尤其是在中山丘陵地區(qū)，幾乎沒有成片分布的較適宜建設(shè)用地，不適合大規(guī)模開發(fā)建設(shè)。在開發(fā)邊界劃定時，因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，盡量集中連片，避免“碎片化”。城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)避讓集中連片區(qū)的穩(wěn)定利用耕地，盡量向穩(wěn)定利用耕地規(guī)模、比例較少的區(qū)域發(fā)展。同時注意避讓城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)，并為城市發(fā)展留有合理的彈性空間。

5.4.2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方案

全市第二輪劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合總面積133.73萬畝（0.089 萬平方公里），其中集中建設(shè)區(qū)80.01 萬畝（0.053 萬平方公里）、彈性發(fā)展區(qū)13.2 萬畝（0.009萬平方公里）、特別用途區(qū)40.52 萬畝（0.027 萬平方公里），占比分別為60%、9.9%、30.1%。

5.4.3 集中建設(shè)區(qū)和彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)以“開天窗”形式劃入永久基本農(nóng)田的耕地情況

全市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)規(guī)劃以“開天窗”形式劃入永久基本農(nóng)田的耕地面積共13.56 萬畝。全市彈性發(fā)展區(qū)內(nèi)以“開天窗”形式劃入永久基本農(nóng)田的耕地面積共4.71萬畝（其中耕地凈面積4.25 萬畝）。

5.5 空間重疊沖突情況

本次試劃收集整理發(fā)改、能源、交通、水利等相關(guān)部門的各類規(guī)劃已明確地規(guī)劃建設(shè)項目877 個，面積32768.9 公頃，以第三次全國國土調(diào)查統(tǒng)一底圖為基礎(chǔ)，疊加這部分各類規(guī)劃已明確的規(guī)劃建設(shè)項目，其在空間利用上存在一定的沖突，主要反映在：533 個有矢量圖形項目，規(guī)模面積28723.9 公頃與穩(wěn)定利用耕地重疊面積10300.9 公頃，與生態(tài)保護(hù)紅線重疊面積115.6 公頃，與林地重疊圖面積8307.8 公頃，與園地重疊圖面積1073.1 公頃；325 個無矢量圖形項目，規(guī)模面積7815 公頃預(yù)計與穩(wěn)定耕地重疊面積2563.4 公頃，預(yù)計與生態(tài)保護(hù)紅線重疊面積0 公頃，與林地重疊圖面積1823.7 公頃，與園地重疊圖面積317.5 公頃。

分析沖突原因：因為規(guī)劃項目大多是能交水等線性工程項目，很難避開耕地、林地進(jìn)行建設(shè)；另外與生態(tài)紅線沖突主要是項目規(guī)劃時生態(tài)紅線數(shù)據(jù)未最終確定，待后期三線劃定確定后，再調(diào)整項目范圍，避開生態(tài)紅線[7]。

6 結(jié)語

綜上所述，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和管控方式的確定，使土地管理從粗放走向精細(xì)。現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃處于體系建設(shè)期，科學(xué)合理地劃定開發(fā)邊界十分重要，完善城鎮(zhèn)空間開發(fā)邊界劃定，能進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。未來開發(fā)邊界在管控傳導(dǎo)過程中，按照國土空間規(guī)劃的“五級三類”的要求，在省級層面做好標(biāo)準(zhǔn)，定好規(guī)則，約束下位城市高質(zhì)量發(fā)展。而在市縣層面，做好上下銜接的工作，細(xì)化下達(dá)指標(biāo)、落實管控要求，形成“劃定-管控”的聯(lián)動，推動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界成為高質(zhì)量發(fā)展的“約束線”。