美國“印太戰略”視角下拜登政府的東盟政策

呂一彤，陳奕蓉

（1.上海政法學院 政府管理學院，上海 201701；2.武漢大學 國際關系學院，武漢 430072）

美國從奧巴馬政府時期的“重返亞洲”“亞太再平衡”到“重返亞太”，再到特朗普政府時期提出美國“印太戰略”，美國的國家戰略重心越來越向大國戰略競爭轉移。拜登就任美國總統以來，美國對印太地區的關注度較特朗普政府時期有增無減，積極推進“印太戰略”，與東盟成員國互動頻繁、姿態活躍，頻頻向東盟示好，不斷提升東盟在其印太乃至全球戰略布局中的優先程度。

1 戰略雛形

拜登政府繼承了特朗普政府時期印太戰略的主要精神，始終將印太地區視為重點關注對象，主動修補了與歐盟、日本等傳統盟友的關系，盡力爭取東盟成員國等伙伴國家，加強了“美日印澳”“美日韓”“美國-東盟”機制。

1.1 加強介入

較特朗普政府時期，拜登政府對印太地區的關注程度有增無減，各部門已展現出對印太地區的強硬干預態度。其明確發出信號，降低了中東地區在美國全球防務事務中的優先級，試圖擺脫中東泥潭，更將焦點聚焦亞洲。

第一，白宮方面表示將加強與印太的聯系，尤其是增強力量部署。白宮于2021年3月發布《國家安全戰略過渡指南》，兩處沿用了特朗普政府時期對“印太”（Indo-pacific）的說法：第一處指出，美國的國家利益要求拜登政府與印太地區建立深刻聯系；第二處表明，為威懾對手并捍衛本國利益，美國將與其伙伴合作在印太地區等地保證強有力的部署［1］。

第二，五角大樓力圖在印太地區實現“綜合威懾”。2021年7月27日，美國國防部長奧斯汀首次訪問新加坡，于國際戰略研究所（IISS）呼吁建立新的印太地區秩序，號召美國盟友與伙伴與其共同使用所有軍事及非軍事工具，在印太實現綜合威懾［2］。奧斯汀進一步解釋，“綜合威懾”指“使用現有能力并發展全新能力，以互聯方式部署上述能力”。此外，美國印太司令部向美國會要求，在51億美元預算基礎上增加8.9億美元，以加強美軍基地建設并鞏固美國在印太地區的導彈防御水平［3］。

第三，美國國會批準五角大樓提案，拓展特朗普政府時期提出的“大平洋威懾倡議”（Pacific Deterrence Initiative）。美國參議院軍事委員會于2021年7月21日發布2022財年《國防授權法案》，向印太司令部批準增加超過7億美元預算，同意美國國防部拓展“太平洋威懾倡議”，以改善美國印太地區的兵力部署，對該地區的軍事及非軍事基礎設施集中投資，提升盟友及伙伴在該地區的實力［4］。

1.2 布局印太

為加強印太地區力量，拜登政府在該地區聯合盟友及伙伴國家，初步完成美國在該地區的戰略布局。

第一，升級“美日印澳”四邊機制。拜登執政以來，四邊機制的作用不斷升級。2021年3月12日舉行的“美日印澳”領導人峰會象征著四邊機制完成以下轉變：部長級會議升級為首腦會議，四國首腦均線上參與此次峰會；四邊機制議題的務實性大大增強，“美日印澳”起初作為一個戰略性論壇大多以信息分享、軍事演習為特色，此次峰會的目標已具體化為應對疫情和氣候危機、加強經濟合作［5］。

第二，嘗試推動“美日韓”三邊合作。2021年3月，美日韓防長、外長分別就印太戰略深入交談，美日與美韓“2+2”會議及會后發布的聯合聲明表明，拜登政府對振興“美日韓”三邊合作愿望強烈。日本對此態度積極，但韓國對拜登政府“聯合抗中”提議反應冷淡［6］。

第三，重建“美國-東盟”伙伴關系。特朗普政府時期，美國總統多次錯過東盟峰會，其高級助手也多次對東盟國家進行訓誡和威脅。拜登政府發布的《國家安全戰略過渡指南》，提出“要與東盟成員國共同努力達成共同目標”并特別強調“與新加坡、越南兩個成員國的伙伴關系”。美國國防部長奧斯汀直言，訪問新加坡、越南等的目的是加固美國與盟友及伙伴國家的關系，試圖借助東盟在印太地區實現“綜合威懾”。

2 戰略動機

東盟成員國位于印度洋與太平洋“十字路口”，為印太地區地理中心，且國際影響日益增長，成為美國在印太地區關注、爭取的對象。拜登政府對東盟的關注度較以往明顯提高，與東盟成員國互動頻繁、姿態活躍。

2.1 利用東盟“中心地位”

東盟的“中心地位”，一是地緣政治上的“中心地位”。東盟地處印度洋和太平洋的交接地帶，經濟上是國家間貿易的“十字路口”，軍事上是兵家必爭之戰略支點。二是功能平臺上的“中心地位”。東盟無論從經濟體量上還是軍事實力上都并非東亞或印太地區的權力中心，但東盟在1997年首創“10+3”模式后不斷推廣“10+n”合作框架，從而繪制并拓展出以東盟為中心的關系與權力網絡，建構并鞏固了自身的“中心地位”［8］。

東盟在印太框架里的“中心地位”相對穩定，這對美國來說具有重要價值。自拜登政府上任以來，美國不斷肯定東盟在印太地區的中心地位，對東盟的重視程度明顯提高。從美國國務院發布的有關東盟的新聞數量來看，拜登上臺至2021年8月，已有23篇相關報道。另外，對其“中心地位”的肯定也體現在美國政府高層在重要會議講話中——2021年6月28日，美國國務院東亞和太平洋事務局高級官員梅健華在出席東盟地區高級官員會議期間，強調拜登政府對東盟“中心地位”以及東盟在印太架構中重要作用的肯定［10］。2021年8月3日，在“東盟-美國外長會議”期間，國務卿安東尼·布林肯重申了美國對東盟中心地位的肯定，并強調美國支持東盟在印太地區的發展，認為這是美國在該地區發展愿景的一部分［11］。美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）也指出：“隨著拜登政府加強對華戰略，美國不能再忽視東南亞國家聯盟（ASEAN）?！保?2］

2.2 拉攏東盟“親美”

相比于美國傳統盟友，東盟對美國持中立態度，盡量避免在大國競爭中“選邊站”。2020年8月8日，東盟各國外長于東盟創立53周年之際共同發表《東盟外長關于維護東南亞地區和平與穩定的聯合聲明》，其第三條重申《和平、自由與中立區宣言》精神，即東盟成員國對保持中立的承諾［13］。印尼總統佐科·維多多2016年接受美媒采訪時表示“不愿介入圍繞南海問題的大國沖突”，稱“同中國領導人關系很近，同美國領導人關系也很近”［14］；新加坡總理李顯龍2021年3月接受BBC專訪時表示“我們不可能選擇任何一方，因為我們與美國和中國在經濟乃至其他領域都有非常緊密和廣泛的合作，許多其他國家也是如此”。此外，東盟成員國多數民眾認為，東盟內部凝聚力的發展比“選邊站”更重要。新加坡的東南亞研究所（ISEAS）最新民調顯示，東盟地區96%受訪民眾認為沒必要在大國中“選邊站”［16］。

拜登政府則希望通過“拉踩”戰略來打破東盟的“等距離外交”選擇——拉近東盟與美國的關系。一方面，美國通過塑造與東盟的重要伙伴形象來拉近東盟與美國的距離。第34次“東盟-美國對話會”上，美國國務院東亞和太平洋事務局首席副助理阿圖爾·凱沙普（Atul Keshap）強調“美國堅定地與東南亞朋友站在一起”，“東盟是美國的第四大貿易伙伴”以及“美國政府在新冠疫情期間對東南亞國家大力支持”［17］等，強調美國對東盟的重要性。另一方面，美國還使用“離間計”，借敏感問題挑撥東盟與周邊大國的關系，間接拉攏東盟“親美”。美國國務卿曾反復表示“面對中國威脅，美國與東南亞國家站在一起”［18］。值得注意的是，美方已認識到，在美國-東盟-中國三角關系中，經濟與商業因素比軍事及政治因素更容易拉攏東盟親美［19］?？深A見，美國將會更多地在經貿方面施惠東盟國家，拉近彼此間關系。

3 政策動向

拜登政府頻頻向東盟示好，肯定東盟“中心地位”，不斷提升東盟在印太乃至全球戰略部局中的優先程度。

3.1 外交聚焦東盟

印太戰略框架下，拜登政府顯著提升了對東盟地區的關注。菲律賓學者理查德·海德林認為，拜登所在民主黨的回歸讓東盟國家重新燃起希望，將從根本上重建東盟和美國的關系［20］。

頻繁與東盟展開外交互動并示好。2021年5月6日，雙方舉辦了第34次“東盟-美國對話會”；6月24日，雙方都參加了“東亞峰會”；6月28日，美國參加了東盟地區論壇的高級官員會議；7月13日，雙方召開了“美國-東盟外長特別會議”。上述活動中，美國國務卿安東尼·布林肯、東亞和太平洋事務局首席副助理國務卿阿圖爾·凱沙普及高級官員梅建華均重申，拜登政府承認東盟“中心地位”并強調東盟在印太中的重要作用。在與東盟各國交流中，美國表現出三個特點。一是頻繁派高官出訪。2021年5～8月，美國副國務卿舍曼訪問了印度尼西亞、柬埔寨和泰國，防長奧斯汀出訪了新加坡、越南和菲律賓，副總統哈里斯訪問了新加坡和越南。二是重點關注利益相關國。菲律賓和泰國是美國較為歷史悠久的盟友，印度尼西亞和越南是所謂“南海聲索國”，柬埔寨是東盟2022年輪值主席國。這些國家都是美國關注重點。三是強調對東盟各國的援助。副國務卿舍曼會見柬埔寨首相洪森時提醒，美國自1991年以來對柬埔寨提供了30億美元以上的援助，并在新冠肺炎疫情期間提供了1 100萬美元幫助；美國與泰國舉行的第七次戰略對話中，美國官員提醒，美方在新冠肺炎疫情期間向泰國提供了近3 000萬美元的衛生援助。美國此類行為顯然是希望東盟各國作出相應回報。

通過“新冠病毒疫苗實施計劃（COVAX）”在東盟開展“疫苗外交”。按美國官方數據，截至2021年7月底，拜登政府已向東盟七國捐贈了約5 580萬劑次疫苗。據披露，美國于2021年7月和8月分別向菲律賓捐贈了320萬劑次強生疫苗和300多萬劑次莫德納（Moderna）疫苗，總計捐贈超過1 330萬劑次疫苗、2 750萬美元［21］；于2021年7月首次向柬埔寨捐贈100多萬劑次強生疫苗［22］；于2021年7月首次向泰國捐贈150多萬劑次輝瑞疫苗［23］；總計向老撾捐贈130萬劑次左右疫苗［24］。美國對東盟的疫苗援助存在“厚此薄彼”現象。從目前掌握的公開信息看，美國捐助疫苗數量較多的國家，如菲律賓、印度尼西亞、馬來西亞、越南四國均為所謂“南海聲索國”，捐贈數量與其在東盟地區的利益正相關。

3.2 許諾經濟援助

拜登政府通過雙邊及多邊渠道向東盟國家許諾實際利益，試圖從根本上改善自身在東盟的形象與地位。

延續特朗普政府時期的所謂“美版‘一帶一路’”。特朗普政府時期，美國政府授權美國國際開發金融公司（U.S.International Development Finance Corporation，DFC）為中低收入國家的私人發展項目提供融資，該項目被西方媒體稱為“美版‘一帶一路’”。拜登政府更新DFC管理團隊后，延續了這一項目并向印度尼西亞等東盟國家提供了政策援助，國務卿布林肯出席了DFC 2021年首次董事會。2021年第一季度，拜登政府共批準了20個DFC項目，例如為印度尼西亞教育金融科技公司品極電子（Pintek）提供了800萬美元貸款組合擔保，為印度尼西亞學生提供了1 600萬美元的高等教育和職業教育貸款［25］。此外，DFC董事會還對東盟官員許下援助承諾。2021年4月7日，DFC代理董事與越南駐美大使何金玉等展開線上交流，DFC方面表示“將在東南亞發展中發揮積極作用，優先發展湄公河次區域”。該交流研討了DFC繼續支持東南亞地區（尤其是湄公河次區域國家）的可持續供應鏈如何提高數字貿易能力，如何提高DFC對基礎設施項目的投資［26］。

DFC項目外，美國還通過其他一系列計劃投資了東盟基礎設施。一是推動“日-美-湄公河電力伙伴計劃”（Japan-U.S.-Mekong Power Partnership，JUMPP）。該計劃于2020年9月正式啟動，得到拜登政府的重視和支持。美國最初承諾投資2 950萬美元于湄公河次區域，以實現該地區電力供應組合優化，推動電力跨境多邊貿易。美國與日本還提出要通過技術援助加強與湄公河地區的合作，整合可再生能源和私人投資機會，支持湄公河電力監管和系統發展［27］。2021年6月14～18日舉辦的亞洲清潔能源論壇（Asia Clean Energy Forum）上，美國國際開發署（USAID）與DFC共商了JUMPP計劃；2021年6月29日，美國外交官在“湄公河-美國伙伴關系高級官員年度會議”時再提該計劃［28］；2021年8月4日，美國國務院發布的《美國支持東盟的印太展望》中也標榜了該計劃［29］。二是推進“美國-東盟智能城市”（The U.S.-ASEAN Smart Cities Partnership，USASCP）合作?！懊绹?東盟智能城市”伙伴關系始于2018年，美國政府希望通過私營部門參與東盟26個城市的水安全、交通便利、城市健康、綜合城市服務、能源系統建模和交通安全等公共服務領域，主要方式是城市間“結對”，例如柬埔寨金邊和美國馬薩諸塞州波士頓、印度尼西亞雅加達和美國加州洛杉磯等。拜登政府將繼續推動該項目，美國環保局計劃于2021年9月與新加坡在第三國展開“通過綜合廢物管理戰略和循環經濟原則解決塑料污染”的項目合作［29］。此外，拜登政府還將與東盟延續“美國-東盟商業委員會中小微企業學院”“美國-東盟連結數字經濟”“美國-東盟綠色經濟”等一系列計劃。

3.3 鞏固軍事影響

美國防長奧斯汀對越南、菲律賓和新加坡的連續訪問，凸顯了東盟在美國軍事安全戰略中的重要地位。美國對東盟國家防務上的“友好幫助”實際上都是為“印太戰略”排兵布陣。

修補與菲律賓的盟友關系，博得菲律賓對美軍事政策緩和。特朗普政府時期，美菲關系一度惡化。2016年，美國未續簽對菲律賓的一攬子援助計劃，菲律賓總統杜特爾特威脅要終止菲美“訪問部隊協議”（Visiting Forces Agreement，VFA），該協議簽訂于1988年，允許美國軍用飛機和軍艦自由進入菲律賓，且放寬了對美國軍事人員的簽證限制；2020年初，美國取消菲律賓國家警察局局長德拉羅莎的簽證后，杜特爾特再次警告要終止VFA［30］。拜登上臺以來努力挽回美菲兩國關系。2021年3月，值美菲建交75周年之際，美國助理國務卿金成、東亞和太平洋事務局首席副助理國務卿阿圖爾·凱沙普訪問菲律賓以改善雙方關系［31］；2021年7月11日，在所謂“南海仲裁案”5周年之際，美國務卿布林肯特意聲明“對菲軍事援助”，稱“美國將根據《美菲共同防御條約》繼續對菲律賓武裝部隊、公共船只和飛機履行共同防御承諾”［32］。拜登政府對菲律賓的頻繁示好，終于在美國防長奧斯汀訪問菲律賓時得到反饋。菲律賓總統杜特爾特一改在菲美軍事問題上的冷漠態度，其防長洛倫扎納表示恢復VFA。

在印度尼西亞援建培訓中心，并開展聯合軍演。美國投資350萬美元在印度尼西亞廖內群島的巴淡島建造了一個海岸警衛隊培訓中心。巴淡島靠近南海南部的爭議水域，是印度尼西亞的工業與交通樞紐、第三大入境口岸。其重工業園區駐有印度尼西亞國家石油公司（Pertamina），造船業和電子制造業十分發達。2021年6月25日，美國駐印尼大使館和印度尼西亞海岸警衛隊代表出席了該海軍基地的奠基儀式。2021年7月，近2 250名美軍在巴圖拉加訓練區、安博拉旺和馬卡利松與印度尼西亞陸軍舉行了為期2周的聯合軍事演習，被西方媒體稱為兩國有史以來最大規模軍演［33］。軍演的目的，除鞏固美印防務伙伴關系之外，美國也毫不避諱地指出是針對印太地區［34］。軍演的同時，印度尼西亞外長雷特諾·馬爾蘇迪前往華盛頓會見了美國國務卿布林肯，重點討論了海上安全和所謂南?！昂叫凶杂伞?。