中國種業近20年發展形勢評述

一個國家種子產業的發展史，要從世界和時代的坐標去認識，才能更全面、更準確。一項社會經濟體制的重大變革，要從歷史和現實的對比去把握，才能更深入、更清晰。中國種業正處于一個新的歷史拐點，機遇與風險同在，若不能通過體制改革“浴火重生”“打好種業翻身仗”，確立種子企業必須成為科技創新主體的方向，必然在激烈的國際市場競爭中被邊緣化。

《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）的實施，標志著中國種業邁步法制化市場化軌道;中國加入世界貿易組織，確立中國種業已經在世界舞臺的中央。中國必須徹底改革農業科研體制和種業管理體制，為中國種業闊步邁進世界迎來機遇和挑戰。21世紀已經過去的20年，中國種業經歷了農業科研院所辦企業、種業管理體制政企分開、推進種業“科企合作”、深化“放管服”改革以及鼓勵科技人員向企業流動等重大事件，今后中國種業發展形勢又如何呢？

農業科研院所辦企業摁下了“暫停鍵”

種子企業必須建成科技創新的主體，這是世界種業發展的金規玉律。世界前行國家發展種業的成功經驗表明，市場經濟的主體是企業，基礎研究政府辦，應用技術企業辦，確立了種子企業技術創新的主體地位。目前世界排名前5的跨國種業公司擁有世界90%的育種技術和75%的種子貿易，呈現明顯的科研和企業“二八律”，即20%的企業，其科技研發成果對技術進步的貢獻率為80%。

中國的農業科研體制建設、學科和專業設置完全沿襲20世紀50年代的蘇聯模式，是計劃經濟時代的產物。現在俄羅斯不存在這種科研體制，唯獨中國農業科研院所依然保留著這套體制，這在全世界是獨一無二的。

邁步21世紀，國務院吹響了農業科研院所“體制改革進軍號”，要求農業科研院所必須進行體制改革，自辦企業或進入企業。2001年4月，國務院發布《農業科技發展綱要（2001—2010年）》指出，從事種子、化肥、花卉等技術開發的機構，整體轉為企業或進入企業。2003年1月，原農業部發布《關于直屬科研機構管理體制改革實施意見的通知》（農科教發〔2003〕1號），按照現代企業制度要求，組建科技型企業;轉制為科技型企業的研究所，要在2003年底前完成企業法人工商登記注冊工作。

國家政策為農業科研院所技術性研究進入市場指明了方向。在全民辦企業的大氛圍下，農業科研院所辦企業蔚然成風，當時形容是“四個輪子一齊轉”，即研究所、研究室、課題組、研究人員都行動起來辦公司、開門市部、搞營銷店，甚至走村串鄉銷售產品，成為農業科研體制改革一道獨特的風景線。不少農業科研院所提出“科研強院、產業興院”的口號，努力使農業科研成果進入市場。

全國農業科研院所大面積推進體制改革。據資料可知，截至2004年底，全國農業科研單位和高等農業院校共創辦科研型實體463家，其中以經營種子種苗為主體的企業有123家。有一部分具有地域優勢、產品優勢、科研實力較強、科研成果技術含量高的研究所，率先轉制為企業或進入企業。例如，湖南省農業科學院組建以水稻研發為主的“隆平農業高科技股份有限公司”，吉林省農業科學院建成以玉米研發為主的“吉農高新技術發展股份有限公司”，特別是河北省農林科學院作為全國企業化改革試點昭示經驗，“全院19家科研型企業均由院所和個人投資入股設立，經營管理人員以研究所原從事科技開發人員為骨干，公司員工以分流人員組建為主”。中國農業科學院負責人宣布，“十五”期間，全院將有12家研究所轉制為科研型企業，組建20家左右股份制公司，完成4家注冊資本3 000萬元以上的有限公司，其中有2～3家公司具備上市條件，標志著中國農業科研院所興辦實體企業進入高潮。

農業科研體制改革可以比喻為一場革命，但只有在最關鍵的時刻才能真正凸顯“革命”二字的深層涵義。農業科研院所辦企業遭遇強大的阻力和異議。僅靠內部措施和行動難以徹底進行改革，還必須有更強勁的外力即政策推進，最重要的還要看領導人的決心、官員的公心和觀念的轉變。在嚴格的“等級制度”社會里，誰來回答改革后的科研型企業是什么“級別”？享受體制內什么“待遇”？在“權變”過程中社會地位和經濟地位是個未知數。隨著隆平農業高科技股份有限公司被民營“新大新”企業兼并、吉農高新技術發展股份有限公司被北京奧瑞金種業公司控股、河北省農林科學院企業化改革試點宣告終止，在“定位缺失”“方向不明”輿論覆蓋下，僅經歷了五六年的改革呼聲逐漸減弱，農業科研院所辦企業被摁下了“暫停鍵”。

但是，中共中央、國務院依然堅持“農業科研院所產業化改革方向”，連續發文要求“種子企業必須建成科技創新的主體”。2011年3月《中共中央 ? 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》，2012年2月中央一號文件“加快建立以企業為主體的商業化育種新機制”，2014年中央一號文件依然要求農業科研院所“建立以企業為主體的育種創新體系，推進種業人才、資源、技術向企業流動，做大做強育繁推一體化種子企業”。

農業科研體制改革觸及的深層次問題是根深蒂固的，不是哪一級政府或哪一個部門能解決的;完全靠政府不行，完全靠市場也不行，必須立足國家層面厘清思路。俗話說，揚湯止沸莫如釜底抽薪，只有從源頭上下決心破冰通途，農業科研體制改革才有可能步入金光大道。

國務院緊急發文限期種業管理體制“政企分開”

中國種業長期在計劃經濟體制下運行，種業管理體制政企不分、政事不分。2000年，國家頒布《種子法》提出種業管理體制改革方向，即明確規定種業管理部門要政企分開、政事分開，實現人、財、物徹底分開，確立開放的、公平競爭的市場機制。

但5年過去了，全國大部分種業管理體制依然是“政企不分”“政事不分”。2006年5月26日，國務院發文《關于推進種子管理體制改革加強市場監管的意見》（國辦發〔2006〕40號），要求加快推進種子管理體制改革，實現政企分開，強化管理，完善法制，規范種子市場秩序。同年6月8日，原農業部緊急發文，飭令各級種子部門必須在2007年6月底前實現政企分開、政事分開、人財物徹底分開。

從歷史進程說，任何改革都可以視為利益和資源的再分配過程。全國現有縣級國有種子公司1 950家，其中84%的公司政企不分，大多數嚴重虧損、資不抵債或徒具虛名。種業暴露出的許多深層次問題，其實質乃是行政體制改革與經濟體制改革未能同步進行、行政管理體制改革顯著落后于種業市場化進程。

長期在計劃經濟體制下運行的國有種子企業，特別是縣（市）級種子公司“畫地為牢，壟斷經營”，控制著縣域范圍的種子來源、供種數量以及銷售價格，每年都有穩定的豐厚利潤，在縣域經濟中成為眾所矚目的“搖錢樹”。改革的最大難題就是“控制的財權”和“眾多難以下崗的冗員”。比如縣級種子公司少者有10～20人、多者有40～50人就足夠，而實際上多達100人乃至200～300人，甚至形成國有性質的“家族企業”，積弊日久，沉疴難醫。

在國務院嚴令和督促下，2007年11月12日，原農業部發布《關于推進種子管理體制改革的緊急通知》（農辦農〔2007〕53號），同時派出6個體制改革督導組逐級檢查，全國90%以上的種子企業被迅速重組，對有阻力的縣（市）采取“強行關閉公司，遣散待業職工”措施，以至于有些地區發生群體性上訪事件。原農業部發文，“種子管理體制改革已取得進展，但進展不平衡，認識不到位，措施不得力，致使政企脫鉤進度緩慢”。

原農業部發文，“截至2008年8月，原隸屬各級農業部門的2 339家國有種子企業，有1 986家完成了脫鉤任務，脫鉤完成率為85%，其中省級種子公司完成91%、市級公司完成87%、縣級公司完成84%，其余300多家未完成脫鉤任務的企業，也都終止了種子生產經營活動。”種子管理體制改革涉及7萬多人，有4萬多人得到妥善安置。全國建成注冊資金3 000萬元以上的種子公司有97家，注冊資金500萬元以上的種子公司有8 700多家，其中國有種子公司2 000多家、民營種子公司6 400多家。種業管理體制改革取消了政府長期指定的種子公司經營主渠道，確立了開放、公平競爭的市場機制。

特別指出，伴隨全國種業管理體制改革的艱難進程還交織有一項嚴重的羈絆措施，即國務院2003年開始實行“良種補貼”惠民政策被原農業部種植業管理司更改為“良種招標補貼”項目，通過縣（市）級農業局控制良種招標管理流程。農業科研院所或種子公司進入當地種植的品種，要向基層農業局交“進門費”“掛號費”“服務費”等。“良種招標補貼”項目嚴重阻礙了新品種的正常推廣，致種子市場營銷混亂，假劣套牌種子盛行。許多省、市、縣發生種子經銷商上訪事件，要求把良種補貼款直接發放到農民手中。“良種招標補貼項目”歷時6年，直至2008年10月30日中國農業科學院佟屏亞研究員寫信給國務院“直陳良種招標補貼弊端”，總理批示“把良種補貼款直接發給農民”而告終。

倡導“科企合作”為科研院所和種子企業排憂解難

在農業科研體制辦企業被摁下“暫停鍵”、種業管理體制改革遭遇強勁阻力之后，一個新的“折衷方案”提到種業日程上來。原農業部2010年11月在北京召開“種業科企合作經驗交流會”;2012年12月再次發布《種業科企合作推進座談會紀要》，正式宣布“科企合作”有5種方式，目的是為科研院所和種子企業排憂解難，讓科研單位的育成品種在企業開花結果。全國農技推廣服務中心主任表示：“國家支持科企合作，科研單位有研發優勢，企業有成果轉化優勢，科企兩翼齊飛助力打贏種業翻身仗。”中國種子協會副會長鄧光聯認為：“科企合作協議的簽訂，真正讓科研單位的成果在企業開花結果。”北京市農業科學院負責人李成貴說：“科研單位創造價值，企業擴大價值，農民收獲價值。”

種業企業通過市場競爭認識到，真正占領市場的不是種子，而是品種，特別是擁有自主產權的新品種才是贏占市場的核心競爭力。但是，投資科研育種是一個無底洞，十年八載投入500萬元乃至上千萬元，有可能育成一個新組合，但也可能“竹籃子打水一場空”。通過“科企合作”過河搭橋，企業從科研院所購買一個國審或省審品種并擁有營銷權，頭兩年若能銷售種子100萬～200萬 kg，輕而易舉地就賺回了本錢;以后每年若能銷售種子1 000萬kg，就能獲得10倍乃至更多的利潤。

種子行業出現了一個明顯的新動向。金秋季節，在廣袤農田呈現一道新式風景線：許多種業企業人員或專業人員頻頻出現在各地品種田、示范田、觀摩會，評論哪一個品種長勢好，哪一家品種可能通過區試;在新的玉米組合正式審定前后，各企業就一窩蜂地登門求購品種經銷權，一個新的玉米品種售價迅速從幾十萬元攀登至幾百萬元乃至上千萬元。

以玉米品種為例，檢錄2010年以后農業科研院所轉讓種子企業的玉米新品種。青農105，青島農業大學選育，1 000萬元轉讓青島義和種業;京科糯2000，北京市農林科學院選育，1 000萬元轉讓北京農科玉公司;中單909，中國農業科學院選育，2 100萬元轉讓中農良種、北京屯玉、北京華奧、山東黎明種業4家公司;京科968，北京市農林科學院選育，2 000萬元轉讓北京順鑫、中種集團、山東登海、萬象德農、北京屯玉、河南現代種業6家公司;鄭單958，河南省農業科學院選育，先后以800萬元加4 000萬元轉讓金博士、萬象德農、中種集團等5家公司;吉祥1號，甘肅武威農科所育成，2 680萬元轉讓甘肅敦煌種業;華玉11，華中農業大學育成，1 000萬元轉讓湖北荊楚種業。幾家種業上市公司以及中種集團公司都積極從科研院所購買玉米新品種進入營銷市場。

國家種業管理部門不從宏觀政策方面努力推進科研體制改革和依靠市場合理配置資源;種子企業放棄科技創新而被引向“科企合作”，從科研院所購買品種權維持營銷市場，這樣的種子企業有可能發展壯大嗎？在錯誤觀念引導下越走路越長、越陷泥越深，令優者不能出、劣者不能汰，最終被推向永久的“種子超市”。

“放管服”改革促進品種“大躍進”，有喜也有憂

2016年新修《種子法》規定，原農業部開始推進種業“放管服”改革，放寬品種審定進入渠道，除保留原有的國審和省（區）審外，增加了綠色通道、聯合試驗體以及引種備案制等。擴大試驗容量，縮短試驗周期，減少審定時間，簡化審定程序，新品種審定進入了“百花齊放”“各領風騷”的快車道。品種審定數量“大躍進”有喜也有憂，業界有不同的評說。

甲方說是喜！

深化種業“放管服”改革有助于提升企業自主創新能力、加速新品種推廣，解決了企業一品難求、自主選育品種難以參加試驗、無法根據自己品種特點跨區參加試驗的問題。當下國內注冊資金超億元的育繁推一體化種子企業有69家，從申報資質上可以推斷綠色通道潛在的最大容量，解決了申報名額與機會優先以及規避地方保護問題，品種入市權交給企業，品種選擇權交給市場，品種判定權交給農民，開啟了種業全面自由公平競爭的新局面。

“放管服”改革激發種業的創新活力。新修訂《國家級玉米品種審定標準》，改變了過去以產量為指標的品種審定標準，形成多出品種、快出品種、出好品種的格局。“十三五”期間，全國審定主要農作物品種1.68萬個，其中稻和玉米占了83%。以玉米品種為例，全國農業技術推廣服務中心資料顯示，2017年全國審定玉米品種1 904個（其中國審171個、綠色通道278個、統一試驗品種302個、聯合體292個、引種備案861個，下同），2018年審定2 988個，2019年審定2 134個，2020年審定2 363個，創歷史以來玉米品種審定數量新高，相當于過去15年審定玉米品種的總和。

隨著審定品種的持續增加，緊接著省市級申報“育繁推一體化”種子企業“遍地開花”，全國種子企業從2016年的4 316家，2017年增至5 203家，2018年增至5 808家，2019年增至6 393家，2020年增至7 777家。媒體報道中國種業一派欣欣向榮的大好形勢：我國農業植物新品種權年申請量居世界第一，全國農作物良種覆蓋率在96%以上，農作物自主選育品種面積占比超過95%，水稻、小麥作物自主選育品種已達100%，良種對糧食增產貢獻率已超過45%等，中國種業正在邁步最好的黃金時代！

乙方說是憂！

自從2001年鄭單958玉米雜交種問世以來，種植面積連續位居所有玉米品種之首，并長期作為玉米審定的對照品種而致參試新組合的產量很難超越，引起科研院所及種子企業某些育種人員強烈反對“玉米品種審定以產量為綱”，提出“玉米高產不是永恒的命題”，特別是極力反對鄭單958作為玉米品種審定標桿。2016年實施“放管服”改革，國家品種審定委員會宣布，新修玉米品種審定標準“不再唯產量是從，突出種性安全、堅持市場導向”，從玉米增產5%減至≥3.0%或≥1.0%，甚至只要某些玉米品質好、能抗病、適機收就可以通過審定，至于綠色通道“產量數據不再作為品種淘汰依據”，進入市場的品種呈幾何倍數井噴而出，一時間呈現“千帆競渡，百舸爭流”的局面。品種井噴的背后是以品種數量搏取品種質量，以節約審定時間換取競爭空間。

“放管服”改革使種業競爭格局發生重大變化。中國玉米育種的主體在科研院所，還有難以計數的民間個體戶“搜幾份材料、租幾畝地”就可以“支攤起灶”搞雜交育種，一兩年、兩三年就能制作出好多個高仿、初仿甚至是“比瓢畫葫蘆”的組合。審定數量的增多并不代表品種豐富程度提高，而是同質化品種多，創新性品種少，仿制套牌盛行，假冒偽劣遍地，難以滿足市場多元化需求，也無法適應農業綠色、高質量發展的新形勢。盡管都標注了“育繁推一體化”種子企業，但怎樣界定是企業“自育品種”還是科企“合作品種”呢？隨著種業“放管服”改革進程，原來可與黃金比價的新審定品種狂跌至“白菜”價，甚至是“營利共享”都無人問津。辯證地說，新審定品種轉讓價格“跳水”，其實是一個行業淘汰洗牌的過程。可以肯定，一些高仿、初仿的玉米品種將被迅速淘汰出局，有大批民間育種戶要“金盆洗手”。

明者因時而變，知者隨事而制。2021年7月6日，國家品種審定委員會再次修訂《國家級玉米品種審定標準》，指出“品種原始創新能力不強、審定準入門檻偏低、同質化品種多等新問題也日趨突出”，恢復“玉米品種審定標準以產量為綱”，提高品種審定門檻。一是高產穩產品種區試產量比對照品種增產≥5.0%，且每年增產≥3.0%。二是DNA指紋檢測差異從位點數<2個增至≥4個。這對于解決品種多且同質化嚴重問題有重要的緩釋作用。僅此一項，預計全國通過審定玉米品種數量總體將減少40%～50%。

農業科研院所科技人員不愿意向企業流動

世界種業發展的經驗表明，種子企業必須建成科技創新的主體是“金科玉律”。在農業科研院所辦企業遭遇強勁阻力之后，國家采取若干靈活變通之法，制訂優惠政策鼓勵科技人員進入種子企業。2015年1月人力資源社會保障部、原農業部發布《關于鼓勵事業單位種業骨干科技人員到種子企業開展技術服務的指導意見》，指出“推動事業單位種業骨干人才、技術、資源向種子企業流動，提升種子企業技術創新能力和市場競爭實力，強化企業育種創新主體地位，鼓勵事業單位種業骨干科技人員到有關種子企業開展技術服務”。2016年7月原農業部等5部門再次發文《關于擴大種業人才發展和科研成果權益改革試點的指導意見》，“鼓勵科研院所骨干科技人員進入企業，在企業服務期間，參與科研成果權益分配，享有參加職稱評聘、崗位等級晉升和社會保險等方面權利”。2016年公布的新修《種子法》明確規定，“國家支持鼓勵企業利用公益性創新育成自主培育新品種，支持科研單位人員向企業流動”。

2021年3月全國“兩會”期間，全國人大代表、山東登海種業董事長李登海提交《關于種業科研創新的建議》提案，呼吁緩解種子企業科研人員流失現象：“現在年輕人不愿意到田間地頭做科研，更愿意待在城市里，一些種子企業科研人員流失嚴重。”種業企業感嘆最難辦的事是企業招人和留人難，特別是在民營種子企業引進科技人員晉級升職更難，這就影響了種子企業組建自己的科研育種隊伍。李登海代表建議，在品種為王的時代，種子企業必須建成科技創新的主體，要在職稱評定、科研立項、成果評價等方面出臺支持政策，鼓勵更多的科研人員進入種子企業開展科技創新，打贏種業翻身仗。

科研人員為什么不愿意“進入企業”？眾所周知，現今90%以上的種質資源集中在科研院所。科研人員吃著“皇糧”，享受著體制內科研經費巨資和“成果轉化”提成，愿意做短、平、快的研究。中國的知識分子都很重視形象和名譽，名不正則無位份，不愿意隱姓埋名到民營種子企業工作。

有的種業企業也有自己的“算盤”，并不是特別歡迎科研人員“進入企業”。因為深感企業辦科研投資多、見效慢，成本和時間是對投資育種的最大考驗，深不見底的資金投入和難以預見的出成品時間，使投資研發不如從市場購買現成品種“立竿見影”。所謂“造船不如買船”，既沒有研發壓力，又不必承擔失敗的風險。通俗地說，就是種業企業不愿投入巨資建立科研育種平臺，全靠從科研院所高價購買品種維持市場營銷。造成種子企業“大的起不來、小的死不了”局面。試問種子企業依靠購買品種怎么能建成科技創新的主體？實際上就是一家種子“營銷超市”，這才真正是今天中國種業最嚴重的“卡脖子”問題！

要從世界種業發展看中國。農業管理者的最高境界是設計最好的制度和法律法規，不顯山露水、不越俎代庖。21世紀前20年艱難曲折的種業發展道路，深層次隱藏著再前進邁步維艱的嚴峻危機，其實質乃是行政體制改革與種業體制改革未能同步，改革的路徑依然任重道遠。

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