城市軌道交通PPP項目風險管理研究

文/韓明睿,趙周華

（內蒙古科技大學，內蒙古包頭 014000）

為了更有效吸引項目投資方，拓展籌資渠道，提高城市軌道交通建設效率以及軌道運行質量，我國學者開始研究不僅能夠緩解國家政府財政資金緊張局面、降低資金風險，還能夠為社會各界創造商機、提高市場競爭力的模式。在這些模式中，PPP模式開始受到人們的關注，其能夠廣泛應用于城市各項基礎設施建設項目中。PPP模式是全新的企業融資體系，它強有力地吸納著地方社會資本積極參與投資當地城市基礎建設項目中，極大地緩解了中央政府以及地方政府的壓力。[1]

然而，在項目實際運行過程中，地方政府缺乏大型公共設施基礎建設與管理經驗。傳統的風險管理模式缺乏科學性，許多政府管理人員和社會投資者都不認同這種模式。從本質上看，PPP合作模式運行風險高、周期長，前期投資的數額巨大。只有制定科學的發展策略，才能減少操作過程中的風險和項目運作造成的風險。[2]

1.PPP模式的基礎性概念

PPP模式的全稱為“公私合作伙伴關系”(Public Private Partnership)，它通常被譯為公私合營合作制。通常來說，PPP模式是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目或為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此形成一種合作伙伴關系。這種合作伙伴關系一般需要經過正規的合作協議來確定。在合作伙伴關系中，政府與私人組織需要充分利用自己的優點來提供各項城市公共服務，雙方共同承擔項目風險，共享項目收益。合作伙伴關系模式極為靈活，它包括合資公司模式、合同承包模式等。在各類模式中，私人組織的參與程度以及風險分擔程度都不相同。在PPP模式下，一些政府承擔的工作需要被轉移到私人組織，但是政府從始至終承擔著提供公共物品和服務的責任[3]。

2.城市軌道交通PPP項目風險管理研究

2.1 城市軌道交通PPP項目存在的風險

2.1.1 政府對城市軌道交通PPP項目缺乏重視

在應用和推廣城市軌道交通PPP模式時，一些地方政府為了提高政績，向社會資本承諾過多的經濟效益，但在建設結束或者開始運營時卻不能兌現承諾。在項目初期，考慮到政府信用問題，社會資本方會更加謹慎，從而導致彼此不信任。這種情況與官本位思想、政府領導換屆以及債務壓力過大等因素有關，但主要原因是政府對城市軌道交通PPP項目缺乏重視，沒有充分認識到PPP模式對提高城市軌道交通管理和公共服務質量的重要性。

2.1.2 市場監管體制不健全

城市軌道交通PPP項目是一項較為復雜的系統工程，整個項目的運行周期非常長，涉及的環節以及參與方、利益方非常多。從當前我國城市軌道交通PPP項目的整體發展情況來看，市場監管體制還不健全。一些地方政府往往按照以往的相關規定來落實PPP項目監管責任。然而，這些規定難以適應社會發展的需要。另外，在PPP項目創建過程中，許多地方政府沒有有效落實監管職責，導致PPP項目質量得不到保障，進而導致貪污受賄等問題屢有發生。

2.1.3 項目風險分擔機制不健全

當前，中國城市軌道交通PPP項目缺乏完善的風險分擔機制，在PPP項目一開始，政府往往會將風險轉移到社會資本方身上。PPP項目后期容易出現爛尾現象，從而增加了地方政府的財政壓力。這和城市軌道交通PPP項目建設的初衷不相符，極大地損害了社會公共利益。從客觀角度來看，中國的城市軌道交通PPP模式起步較晚，項目風險分擔機制不健全，相關部門缺乏處理項目風險的實踐經驗。從主觀角度來看，地方政府與社會資本方、其他參與方缺乏溝通與交流。[4]

2.2 城市軌道交通PPP項目風險管理策略

2.2.1 提高政府角色轉變速度

城市軌道交通項目是我國各大城市基礎設施建設的關鍵部分。在城市軌道交通PPP項目中，相關部門需要在具有自然壟斷特征的公共事業范圍內建立競爭體制。實現這一目標的關鍵在于政府職能的科學定位以及高效運轉。目前，政府往往采用資金撥款或者發行項目債券等模式來投資與融資，并且將項目交由國有企業來建設、運行以及管理。這種政府大包大攬的模式，使政府成為城市基礎設施建設項目的投資主體、決策主體以及運營主體，極易導致決策的隨意性，從而無法確保城市基礎設施建設的安全性和質量。在PPP模式中，政府與私人組織之間的關系是以特許權協議為基礎形成的一種合作伙伴關系。因此，政府需要及時轉變在城市軌道交通PPP項目投資建設中的角色——政府應該從主導者轉變為引導者。在轉變過程中，政府需要健全城市軌道交通PPP項目融資機制，創新城市軌道交通PPP項目管理體系，充分發揮職能作用。

2.2.2 提供政策支持

政策支持是PPP項目順利進行的重要條件，它會提高投資方的投資信心，并且有效降低項目的成本與風險。政府需要在PPP模式的應用范圍、應用程序、應用特許權，以及PPP項目的風險承擔、監管、爭議解決方法等方面提供政策支持。政府應及時優化城市軌道交通PPP項目的實施程序，減少社會投資方在城市軌道交通建設上的成本投入。政府應與PPP項目企業建立合作關系，從而為城市軌道交通建設、運行、管理打下良好基礎。

2.2.3 健全資本市場，拓展融資渠道

政府需要適當放松對銀行貸款的限制。資本市場的發展往往會受到一些政策的限制。一些私人組織在參與PPP項目時，很難獲得優惠的貸款。因此，政府需要突破政策瓶頸，健全資本市場，拓展融資渠道，建立完善的貸款政策以及管理模式。

2.2.4 建立科學的風險承擔機制

風險承擔的合理性是PPP項目順利進行的關鍵因素。PPP模式適合城市軌道交通項目的原因是，在PPP項目中，政府與私人組織共同承擔項目風險。因此，相關部門必須建立科學的風險承擔機制。政府可以借鑒西方發達國家的城市軌道交通PPP項目經驗來科學預測和合理分擔項目風險。政府與私企都必須明確各自的責任，不能相互推諉責任。雙方應承擔各自的項目風險，并且積極消除項目風險，從而保證城市軌道交通PPP項目的順利完成。[5]

2.2.5 建立高效監管體系

只有建立高效的監管體系，才能保證城市軌道交通PPP項目的順利進行。政府需要加強PPP項目監管，建立承諾機制，保證私人企業的資產安全。另外，政府還需要鼓勵私人企業投資，減少私人企業的融資成本，從而保證私人企業能夠獲得穩定的現金流，同時又不損害公眾利益。鑒于我國城市軌道交通PPP項目建設時間較長，為了能夠收回前期投入成本，政府必須建立一個有效的、適用于城市軌道交通PPP項目的運營程序。另外，政府還必須建立相應的監管體系，從而保證合作雙方的經濟利益。

2.2.6 加強人才培養

政府需要提前制訂城市軌道交通PPP項目的融資方案。規則制度對PPP項目建設起著導向作用。PPP模式需要依靠復雜的法律以及金融等知識來運作。政府需要用制度來規范PPP項目運作程序，并且為PPP項目的運作提供相應的政策支持、技術支持。因此，政府應采用專業知識培訓等方式來培育國家所需要的PPP項目人才。另外，政府需要增強私人企業或者外商的投資決心和信心，保證PPP項目的立項以及實施等都可以高質量完成，以實現城市軌道交通PPP項目的目標。

3.結語

綜上所述，在新時代背景下，采用PPP模式，有利于發揮政府和私人組織的積極性。PPP模式已經成為政府實現城市軌道交通項目目標的重要途徑。在項目實際運行與管理的過程中，政府需要制定合理的戰略目標，根據風險評估的原則，制定更加嚴格的國家標準。另外，政府還需要加強內部控制，建立完善的組織制度，并且根據當前的外部風險和內部風險來完善風險管理架構。