我國地方政府債務的研究進展與演進邏輯

黃鈺婷

（中共中央黨校（國家行政學院），北京 100089）

一、引言

縱觀整個地方政府發債的歷史，地方政府債務的角色在不斷發生著改變。新中國成立初期，地方政府債務曾經在經濟提振中扮演了積極角色。而改革開放以來，我國實行財政包干制，之后中央和地方“分灶吃飯”，加之地方政府考核中的“GDP 錦標賽”和兩次經濟危機的影響，地方政府開始過度發債甚至隱性發債來飲鴆止渴，使得地方政府債務問題已經成為不容忽視的經濟風險。2013 年12 月，中央出臺《關于改進地方政府黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，把存在“新官不理舊賬”“吃子孫飯”等情況與否作為考核評價的重要內容，明確提出地方政府債務已成為了官員考核的重要指標。這是中央政府應對地方政府不計后果發債釜底抽薪式的必要規制。回顧地方發債的歷史進程，地方政府債務的變遷實際上是中國財政發展情況的縮影，也是中國經濟運行情況的體現。因此，了解地方政府債務的演進邏輯和形成機理尤為重要，本文借助CiteSpace 知識圖譜可視化軟件，對地方政府債務的研究總體情況和研究進展進行梳理，進而借助突現詞探索地方政府債務的演進邏輯。

二、數據來源和研究方法

（一）數據來源與數據預處理

本文通過檢索中國知網（CNKI）數據庫獲得中文數據來源，為使數據盡可能完整和精準，本文選取了CNKI 中SCI 來源期刊、EI 來源期刊、北大核心期刊、CSSCI 期刊、CSCD 期刊進行檢索，以數據預處理中出現過的所有和地方政府債務有關的主題進行檢索，即“地方債”or“地方債務”or“政府債務”or“地方政府債務”or“地方政府性債務”or“政府性債務”or“地方政府舉債”or“地方政府負債”or“地方政府債”or“地方政府債券”為主題，時間不限，獲取到1992—2020 年4 130 篇高度相關的文獻。通過數據清洗剔除新聞報道、會議征稿、會議綜述、推薦書目等文獻，獲取到文獻共3 996 篇。再將文獻進行查重，刪除8 篇重復文獻后最終獲取到3 988 篇文獻。

（二）研究方法

本文采用文獻計量法，主要用科學知識圖譜軟件CiteSpace 實現文獻的可視化分析。CiteSpace 是一種基于java 環境的文獻可視化計量工具，能夠通過標題、關鍵詞、作者、引文等數據對文獻進行可視化計量，使研究者了解到某研究領域的脈絡和發展[1-3]。本文將時間參數設置為1992—2020 年，時間切片為1，以top N=50 對篩選后的3 988 篇文獻進行計量和分析。通過對文獻作者、研究機構、發文數量進行分析，了解研究的基本概況。對關鍵詞不同時間點的特征事實用突現詞進行分析，觀察其主要特征和研究熱點，了解研究趨勢與演進邏輯。

三、我國地方政府債務研究概況

（一）作者

表1 我國地方政府債務研究發文數量前10 的作者

從作者發文數量分布來看，一些作者已經在地方政府債務領域進行了長時間、高強度的研究，排名前10 的發文作者發文數量都在9 篇以上，部分學者已經成為當前地方政府債務研究領域的領軍人物。刁偉濤從2015 年開始以第一作者和合作作者身份在《財政研究》《經濟管理》等雜志上發文21篇，對地方政府債務風險的演進、測度、防范等多領域進行了深入的探討和分析。繆小林和伏潤民對地方政府債務風險的成因、測度和可持續性進行了分析；陳志勇主要研究地方政府債務約束機制；鄧曉蘭對債務政策與貨幣政策協調進行了研究；張平在影子銀行與債務風險方面進行了探索；洪源對地方政府債務風險預警系統進行了構建；陸銘對財政轉移支付與地方政府債務關系進行了探索；馬金華和李翀則從宏觀視角對地方政府債務歷史演進以及國際經驗進行了闡述，他們都在各自領域形成了相當的優勢。

從作者所在機構來看，刁偉濤、繆小林、伏潤民、陳志勇、鄧曉蘭、張平、洪源等發文數量較高的作者均分布在地方財經類高校。一方面顯示出地方高校在地方政府債務研究方面可能擁有的獨特優勢；另一方面也顯示了財經類院校在地方政府債務研究領域的明顯特色。同時，排名第二、第三的繆小林、伏潤民因同屬于云南財經大學，可以較便捷地進行學術合作，兩人已經合作發表文章共13 篇，在地方政府債務風險成因、測度、可持續性分析已經形成了具有鮮明特色的學術研究群體。

（二）機構

表2 我國地方政府債務研究發文量前10 的機構分布

從機構發文數量來看，一些機構在地方政府債務研究領域積聚了獨特亮點。其中中國財政科學研究院（2016 年前名為財政部財政科學研究所）作為財政部直屬的事業單位，從2002 年開始已經開始關注地方政府債務問題，累計發表文章達到189篇，已經對地方政府債務風險成因、測度、評估、防范、化解等各個環節進行了系統分析。中央財經大學、中國人民大學同樣作為財經領域高校，緊跟財政前沿核心問題，累計發表文章達到150 篇及以上，從宏觀層面對地方政府債務風險評估、防范、管理等領域形成了研究特色。中南財經政法大學、北京大學、西南財經大學、上海財經大學、南開大學、對外經濟貿易大學、復旦大學也在地方政府債務經濟影響、融資平臺轉型、風險防范與預警、城投債等領域展現出了相當的影響力。

從機構分布的地域來看，發文數量前10 的機構均為在財經領域具有影響力的機構，其中中國財政科學研究院、中央財經大學、中國人民大學、北京大學、對外經濟貿易大學5 家機構均集中在北京地區，北京作為全國政策源頭地對地方政府債務這一可能產生系統性經濟風險問題高度關注。此外中南財經大學在武漢，西南財經大學在成都，上海大學、復旦大學集中在上海，南開大學在天津，地方政府債務問題在全國范圍內受到廣泛關注，呈現多點開花的明顯態勢。

（三）我國地方政府債務研究文獻的年代分布特征

圖1 1992—2020 年文獻數量趨勢圖

研究我國地方政府債務的文獻數量變化可以大致判斷出該領域的發展趨勢，本文以3 988 篇清洗后的文獻為基礎，繪制出以年為單位的地方政府債務發文數量趨勢。研究發現，我國地方政府債務的研究大致經歷了四個時期：初始期（1992—1997 年）、緩增期（1998—2007 年）、激增期（2008—2014）和穩定期（2015—2020 年）。

初始期（1992—1997 年）。趨勢圖顯示我國地方債務相關研究自1992 年開始，地方政府債務研究處在起步階段。研究議題主要集中在對日本債券制度的介紹和對我國的啟示上，認為日本戰后經濟的崛起與其當時的債務政策的成功實施緊密相連，而我國地方政府債務發行也需要進行探索。1994 年分稅制改革后，中央和地方的稅收劃分更加清晰，有學者認為該時期之后地方政府城建的財政需求直接導致地方政府爭相負債進而導致城投債興起[4]。從文獻量來看當時地方政府債務問題沒有引起較大討論，文獻量一直穩定持續到1997 年亞洲金融危機暴發前。

緩增期（1998—2007 年）。這一時期文獻量處于緩慢增長的階段。1997 年暴發了亞洲金融危機，在經濟下行壓力下，1998 年我國開始實行積極財政政策，導致地方政府舉債需求加大。因此該時期的討論集中在合理使用和發行地方政府債務使其發揮積極作用。同時已有相當一部分學者將重點聚焦在地方政府債務的風險上。值得注意的是2003 年前后，我國出現了一些以縣、鄉等基層政府過度舉債為話題的研究，這是源于該時期基層政府在實踐中出現了值得關注的過度舉債問題。

激增期（2008—2014 年）。這段時期的地方政府債務研究幾乎呈指數型增長，這與此段時間國內外形勢變化、地方發展的要求、中央政策的供給有關。2008 年，全球金融危機開始對我國的經濟產生明顯影響，急需擴內需促增長[5]。因此，我國出臺了經濟刺激計劃，之后因地方政府直接舉債時機不成熟，在2009—2011 年，由財政部共代發6 000 億地方債，保證經濟的平穩運行。同時，還鼓勵地方政府搭建融資平臺實現債務融資、為中央國債項目提供配套資金等行為，因此一部分研究集中在融資平臺的風險防范和規制上。在2012—2014 年間，我國又經歷了自發代還、自發自還的地方政府債務過渡政策，最終在2015 年放開了地方政府的自行發債與還債。該段時間政策的調整頻繁，學界也有許多對于地方發債權的討論。此外還有一部分研究集中在導致過度發債的根源問題如《預算法》修訂、分稅制改革和土地財政上，凸顯了學術界對現實情況的密切關注。

穩定期（2015—2020 年）。該時期的研究趨勢表現為波動之后逐漸回落。2015 年，我國經濟增長進入新常態，新常態下財稅和地方政府債的關系成為了研究焦點。與此同時，自2015 年首次放開地方政府債務發行權，修訂后的新《預算法》開始施行地方政府債務置換，因此關于新《預算法》和債務置換的研究較為豐富。另一方面新《預算法》嚴控融資平臺新增債務，對融資平臺的政府融資職能剝離，融資平臺為主的融資方式轉為一般政府債務、專項政府債務、PPP 債務和企業債務相組合的分類方式[6]。此時PPP 成為了當時地方政府債務治理的重要抓手，因此研究多集中在PPP 的功能、效果、難點以及其可能產生的風險上。2015 年開始實施新預算法，規定除在國務院限額內發行債務外，地方政府不得舉債，為地方政府舉債“開前門”“關后門”[7]。2017 年，我國將防范化解重大風險列為“三大攻堅戰”之首，地方政府債務風險被高度重視。隨著地方債務風險應對和防范制度的健全，使得地方政府債務問題逐步被規范，因此文獻量在近兩年有明顯下降，但是隱性債務風險伴隨著現代金融嵌套風險仍然存在，關于隱性債務風險的文章仍然處于上升階段。

四、我國地方政府債務研究演進與熱點的突現詞分析

本部分主要采用CiteSpace 軟件的突現詞進行分析。時間切片設置為2，突現詞分析是CiteSpace軟件常見功能之一，突現詞的開始時間和結束時間可以代表在某一時間段內的現實問題和研究熱點，因此本部分使用突現詞對不同時期的研究演進情況結合現實發展進行分析。

（一）地方政府債務抑制期（1949—1977 年）

在新中國成立之初經濟呈現疲態，為了重振經濟，1950 年2 月東北人民政府發行了“東北生產建設折實公債”，得到了群眾的積極認購，有力地支持了全國經濟恢復[8]。此后，我國為了向群眾籌措資金，1954—1958 年發行了第一批國家經濟建設公債。1957 年出臺《關于改進財政管理體制的規定》決定從1958 年開始劃分地方財政收支范圍，擴大地方管理財政的權限，調動了地方事業發展積極性。1958 年出臺《關于發行地方公債的決定》，為發行地方經濟建設公債提供法理依據，允許省、自治區、直轄市在確實有必要的時候發行地方經濟建設公債[9]。中央決定“從1959 年起停止發行全國性的公債，改由各省、自治區、直轄市發行一種比較短期的地方公債”[10]。在1959—1961 年期間，四川、黑龍江、安徽、福建、遼寧、吉林、江西七省陸續發行了地方經濟建設公債，對加速地方工農業生產建設起了積極作用[11]。但1961 年后，發行公債被認為是經濟狀況不佳的表現，國內開始追求“無內債無外債”，在1962 年中央就向銀行撥轉款20 億元清理拖欠生產企業的貸款[12]，并在1965 年前后基本完成還本付息。此后一段時間由于特殊經濟環境，沒有發行過地方政府債。

（二）地方政府債務潛伏期（1978—1991 年）

1978 年，我國開始實行改革開放，逐步進入了探索中國特色社會主義道路時期，相應財政管理體制也開始得到調整。1980 年我國出臺了《國務院關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制改革的通知》，即1980 年的“分灶吃飯”體制，地方政府的積極性被調動起來[13]。與之適應的是從1981 年開始恢復發行政府國庫券。伴隨著“利改稅”“撥改貸”等政策，地方政府自主發債的意愿也隨之高漲[14]。為了防止地方政府債務進一步膨脹，在1985 年9 月中央出臺了《國務院辦公廳關于暫不發行地方政府債券的通知》，其中提到由于各地固定投資增加過猛，會影響國民經濟的運行，因此要求各地方政府不要發行地方政府債券。盡管當時國家已經出臺了地方政府禁止發債的政策，但地方政府仍然有借債需求，因此開始了表外借債的融資方式。1988 年伴隨著《國務院關于印發投資管理體制改革近期改革方案的通知》的出臺，“撥改貸”制度宣布結束，該政策加大了省級建設投資，但是市縣鄉等基層政府缺乏發展政策支持開始進行舉債。在這一時期，地方政府債務還未形成較大影響，但是國有企業虧損負債、企業掛賬等現象以或有負債和隱性負債的形式逐步形成[15]，因此仍然有地方債務風險。中央政府規制行為與地方發債行為也呈現博弈現象，但地方舉債還未引起較大影響和注意。

（三）地方政府債務增長期（1992—2007 年）

1992 年鄧小平“南巡”后，伴隨著市場經濟體系建設和以浦東開發為代表的新一輪開放，經濟發展開始提速。1994 年分稅制改革，重新劃分了中央和地方財稅分成，中央掌握了財政再分配權力、加強了中央權威[16]。隨后在1995 年頒布的《中華人民共和國預算法》第28 條中提出地方各級預算不列赤字，且除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券，自此地方政府發債的行為被嚴格禁止。在此契機下，地方開始興起金融機構替代地方政府債券進行融資，正是在此階段開始有不良金融資產的加速累積[17]。1997 年亞洲金融危機爆發后，在1998年我國開始實施積極財政政策，增發了1 000 億國債。為避免債務依存度過高，影響經濟長期發展，一些學者開始主張建立償債基金（突現詞：償債基金、債務依存度、國債發行）。同時，為支持地方經濟和社會發展，中央政府在發行債券的過程中將其中部分國債發行收入轉貸給省級政府，進行了“國債轉貸”，這一舉措未違背《預算法》的禁止地方發債融資的規定，也可以達到經濟調控的目的，但國債轉貸的責任主體仍然是中央政府，這導致了預算約束軟，埋下了地方政府自行舉債或變相融資等問題隱患（突現詞：政府債務管理）[18]。

表3 1992—2007 年的關鍵詞突現表

進入21 世紀后，在中央政府的統一部署下，我國開始在基礎設施建設和民生改善領域加速發力，積極財政政策再次成為宏觀調控的必要手段（突現詞：積極財政政策），但基于分稅制財政體制下（突現詞：分稅制財政體制）中央地方財政事權和支出責任尚未劃清的客觀現實，以及中央多采取因素分配和獎補激勵的方式刺激地方加大投入，地方財政支出壓力加大，特別是基層財政開始出現入不敷出的狀況。究其原因，一部分與2001 年之后實行的農村稅費改革有關。在減免農業相關稅之后，基層政府的財源急劇萎縮，只能通過舉債辦事[19]；此外，亞洲金融危機之后，我國發行的國債通過轉貸的方式發放給地方政府，這些國債最終落在了基礎設施建設上。在縣、鄉層面則具體落在了“村村通”公路、自來水等需要配套資金的基礎設施建設上，產生了主動和被動負債雙重疊加的問題（突現詞：縣鄉財政困難）[20]。2007 年之后我國逐步減少了國債轉貸，開始尋求放開地方發債融資權的道路（突現詞：債務負擔率）。

這一時期，中央對地方政府債務政策規制相對較弱，法律法規也有不明晰之處，因此這一時期成為地方政府債務的增長期。該時期的地方金融秩序較為混亂，有一些地方決策者開始了以地方政府貸款養成政績的“GDP 錦標賽”。

（四）地方政府債務規制期（2008—2014 年）

學術界開始進一步廣泛關注地方政府債務問題始于2008 年，為應對2008 年全球金融危機，中央政府于2009 年開始采取積極的財政政策，地方政府財政新增支出迅猛，財政收支矛盾也逐步加大。2009 年財政部發行《地方政府債券預算管理辦法》，賦予了地方政府舉債合法性，且在2009 年3 月，中國人民銀行中國銀聯合監會發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出鼓勵有條件的各級地方政府組建投融資平臺，拓寬中央投資項目配套資金的融資渠道[21]。自此，政府投融資平臺成為地方政府舉債的新手段（突現詞：政府融資平臺）。隨著地方政府各類融資平臺的爆發式增長，地方政府債務風險逐步加大。同時間始于希臘的歐洲主權債務危機（突現詞：主權債務危機）為我國地方債問題敲響了警鐘，債務的風險管理日益受到學者關注（突現詞：歐元區、風險控制）。

表4 2008—2014 年出現的關鍵詞突現表

為進一步規范地方政府債務管理，解決地方政府各類投資建設缺口，賦予地方政府舉債權的呼聲日益高漲（突現詞：舉債權）。因此財政部出臺了《2011年地方政府自行發債試點辦法》，選定了上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發債試點。2013 年經國務院批準，擴大了自行發債試點范圍。2014 年，經過政策調整，地方政府可作為試點自發自還。之后，地方政府開始真正有發債和還債的自主權（突現詞：自行發債、債務融資），促成了更加規范高效的地方債務相關制度形成。2014 年，為配合十八屆三中全會提出的國家治理體系和治理能力現代化的改革目標，建立現代化的財政制度。全國人大常委會修訂了《中華人民共和國預算法》（突現詞：國家治理、現代財政制度、預算法），明確放開地方政府發債權，新《預算法》的頒布是地方政府舉債“明渠”開啟的標志[22]。

在這一時期，伴隨著2008 年金融危機的沖擊和2010 年歐洲債務危機的威脅，在全球經濟增速減緩的環境下，地方政府償債壓力巨大。因此，中央政府開始重視地方政府債務問題及其可能帶來的風險。中央政府自2011 年出臺的政策經歷了“代發代還”“自發代還”和“自發自還”三個時期，相關配套政策開始逐步完善。

（五）地方政府債務規范完善期（2015—2020 年）

2015 年，我國經濟開始進入新常態（突現詞：新常態），為了實現地方政府債務的規范管理，新《預算法》與2014 年《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43 號文件）共同成為了轉型期債務治理的主要指導文件，各省市發債權全面放開。2015 年1 月，財政部預算司召開了“事權和支出責任劃分研討會”，2016 年8 月《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》發布，各地政府也相繼出臺財政事權和支出責任劃分改革方案，中央與地方政府之間的財政事權和支出責任逐步走上規范化法治化的道路。事權和支出責任改革的劃定，進一步規范了地方財政支出行為，緩解了地方過度承擔的財政壓力，為地方進行債務規范管理提供了基礎。

表5 2015—2020 年出現的關鍵詞突現表

與此同時，在2015 年底的中央經濟工作會議上以“三去一降一補”為主要任務的結構性改革開始迅速推進（突現詞：供給側結構性改革）。規范地方政府債務，避免債務違約風險，防范化解地方政府債務風險逐步成為去杠桿的重中之重（突現詞：違約風險、去杠桿）。PPP 項目由于地方政府的一些違規操作，成為地方政府隱性債務的重要來源[23]，迅速得到中央有關部門的關注，成為整治的重點對象（突現詞：PPP）。與地方政府隱性債務相伴而生的影子銀行系統同樣具有來源渠道廣、成因復雜等顯著特征（突現詞：隱性債務），如果處理不當，容易引發系統性金融風險，受到越來越多的學者關注（突現詞：影子銀行、金融風險）。

隨著“開明渠、堵暗道”的地方政府債務管理舉措逐步推進和“還債也是政績”觀念的逐步樹立，地方政府債務發行規模開始得到控制。為進一步規范地方政府債務管理，切實防范可能的債務風險，國家審計署開始加大債務審計力度，同時財政部也開始強化債務領域信息公開披露，印發了《地方政府債務信息公開辦法（試行）》的文件，對地方政府一般債和專項債的安排、發行、用途、結余等情況提出適用范圍與公開要求（突現詞：財政透明度、債務審計、信息披露）。自此，地方政府債務逐步走上了強規制的道路。

五、結論

從中國地方政府債務發展演變邏輯看，地方政府經常性地保有通過借債來增強財政能力的沖動，當經濟危機出現或其他因素導致財政收支出現缺口時，這種沖動往往更為強烈。本質上看，地方政府債務是經濟社會發展中出現的必然結果，地方政府債務也將作為國家經濟宏觀調控的一部分持續下去，未來還將扮演重要角色。

地方政府債務政策演變過程充分體現了在社會市場經濟條件下我們對經濟社會發展規律認識的不斷深化。從地方政府債務政策演變的歷程看，政策的演變突出表現為靈活性較強和連貫性不足，這兩個特性相互依存、相互影響。一方面靈活性較強，體現了政策能夠根據經濟社會發展中的新情況、新問題進行及時調整，有效應對以避免長期風險積聚；另一方面，靈活性較強直接導致政策連貫性不足，容易導致短期機會主義行為盛行，對地方政府權威性和公信力受到挑戰。這兩個特征是我們認識地方政府債務的必經階段，隨著地方政府債務政策的逐步完善，政策的劇烈變化和擺動情況明顯減少，地方政府債務政策也更加符合我國經濟社會發展規律。總體來看，地方政府債務已經逐步駛入規范化道路，但精細化程度有待提升。