“十四五”上海環境服務業高質量發展問題研究

金 陽

（上海城建職業學院 馬克思主義學院，上海 201415）

一、引言

在國際國內環保意識不斷增強、環保產業蓬勃發展的大背景下，目前上海環境服務業規模逐步增大、服務功能日益提升，對環保產業的貢獻度不斷增加。但不可忽視的是，現階段上海環境服務業在發展過程中也暴露出市場狹小、行業總體競爭能力不強和相關政策支持力度不足等問題，亟須得到政府、企業以及其他社會組織的關注。《上海市城市總體規劃（2017—2035 年）》明確提出，到2035 年要將上海基本建成卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。對此，“十四五”期間上海環境服務業應依托“綠色”“服務”的產業特征，與上海的社會經濟高度密切聯系，緊緊抓牢新時代高質量發展的寶貴機遇。

二、上海發展環境服務業的國際國內背景

（一）環境服務業在國際的發展

一是環境服務業已經具備比較完善的門類[1]。一般來說，國際環境服務業的核心服務主要包括環境治理服務與環境咨詢服務，發達國家和地區的分類則更為細致。歐盟將環境服務分為包括核心環境服務和具有環境內涵的服務兩大類。美國將環境服務業進一步細分為環境測試與分析服務、廢水處理工程、固體廢物管理、危險廢物管理、修復服務、咨詢與設計等多個產業。日本對環境服務業的分類則更加詳細，分為環境評價、廢棄物處理、再生資源回收、土壤、地下水修復與凈化、環境管理、環境咨詢、生態情報業、金融等等。二是環境服務業在全球發展充分而不平衡[2]。近年來全球環境服務業市場發展步入快車道。有數據顯示如圖1 所示，全球環境服務總體規模自2012 年年均增長幅度為6.15%，遠高于2.6%的全球經濟平均增長水平。據估算，2018年全球環境服務行業市場規模或將超過1.3 萬億美元，環比增幅達到9.5%。另一方面，相對于“量”上的快速提高，全球環境服務業市場在“質”的方面則尚有進一步調整空間。目前全球環境服務業市場份額主要集中在相對基礎的環境治理方面（見圖2），如廢物處置服務和污水處理服務，分別占全球環境服務市場的40%、35%。相比之下，環境咨詢、情報處理和金融等能夠產生高附加值的項目，在全球環境服務市場中的占比則明顯偏少。三是發達經濟體占有全球環境服務業的大部分份額（見圖3）。2017年，全球環境服務業的總體規模共計12 089 億美元。其中，美國占35%，位列全球第一，西歐、日本排在第二、第三，分別占25%、10%[3]。相比之下，其他經濟體環境服務業的全球份額則普遍較低，如除日本以外的亞洲國家環境服務業比重合計僅占全球市場份額的8%左右，非洲國家的全球市場份額則更小，低于2%。

圖1 2012—2018 年全球環境服務業總體規模（單位：億美元）

圖2 全球環境服務業細分領域分布（單位：%）

圖3 全球環境服務業地區分布情況（單位：%）

（二）環境服務業在國內的發展

一是市場規模增速明顯。2017 年我國環境服務業的年收入為3 139.6 億元，自2012 年以來年平均增幅超過15%，高于我國服務業9%的整體增速，呈現出強勁的發展態勢。二是從業人數不斷增加。我國環境服務業人數在2012—2014 年維持在28 萬人左右，而到2015 年則迅速增加到32.6 萬人，隨后開始逐年增加。截至2017 年末我國環境服務業從業人數為41.1 萬人，比最低點時（2014 年）增長約45.22%。三是從業企業數提升明顯。2012—2014 年，受部分環境服務從業單位兼并重組、轉攻其他領域或其他主客觀因素影響，統計口徑內的從業單位數量有所下降；2015 年以后，在環保投入加大、技術服務水平提升的背景下，環境服務業市場及服務領域不斷擴大，從業單位數量又出現大幅增長。到2017年，環境服務行業從業法人單位數達6 438 家，比最低點時（2014 年）增長約31.39%。

（三）環境服務業在上海的發展

一是規劃布局早。早在2003 年上海市就著手編制并實施《上海市環境保護和建設三年行動計劃》（簡稱《計劃》），經過七輪編制后內容不斷更新和豐富。《計劃》針對各個時期環保服務在大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治、固廢處置及監測等領域都提出了具體的部署和規劃。2014 年，上海市在全國率先發布《關于加快推進本市環境污染第三方治理工作的指導意見》，將電廠除塵脫硫脫硝、市政污水處理、電鍍廢水處理、有機廢氣治理、餐飲油煙治理、揚塵污染控制、污染源自動連續監測等確定為環境治理的重點領域。在隨后頒布的“十三五”規劃中，上海市則明確提出要實現“加大市場化機制探索力度，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系”的基本目標。二是發展勢頭好。營業收入方面，上海2016 年環境服務業年營業收入206.4 億元，居全國第四位，僅次于廣東、浙江、江蘇。盈利能力方面，以污染治理服務為例，2017 年上海納入統計范圍的污染治理企業有71 家，營業收入80.5 億元，平均營業利潤率14.8%，高于全國環境服務業平均水平。市場主體培育方面，隨著環境服務業在上海的快速發展，一批優秀的環保服務企業應運而生。三是受重視程度高。財政支出方面，2018 年上海在節能環保方面的財政支出為233.4 億元，在各省區直轄市中排名前列。其中，本級公共財政支出占節能環保財政支出的59.47%，比重為全國第一。在人才培養方面，上海有上海大學機電工程與自動化學院、復旦大學等7 所高校9 個院系設有環保相關專業，豐富的教育資源能夠為環保服務行業輸送大量的優質人才。在科研創新方面，上海有復旦大學電光源研究所、上海電器科學研究院等5 家科研院所，以及智慧能源應用技術研發基地、污染控制與資源化研究國家重點實驗室等22 家環保產業研究中心，具有一流的科研創新能力。

三、上海環境服務業存在的主要問題

（一）污染治理市場相對較小，排污企業的環保意愿不足

一是大企業和園區提供的市場機會有限。上海市內相當一部分大型工業企業、重點工業園區已經配備符合標準的治污設施，針對第三方的環保需求較弱，擠出了一部分的市場空間。即使需要第三方提供環保服務，委托方也更加傾向于將機會留給下屬環保企業、子公司或知名外企，本地企業參與競爭的機會不多。二是中小工業企業提供的市場規模逐步縮小。相比于一些工業大省，上海中小工業企業總數本就不多。隨著近年來制造業轉型升級和土地規劃提質增效的成效開始顯現，部分“小散亂污”不符合城市發展要求的企業已經主動關停或者外遷，相當程度地減少了污染治理的總需求。三是部分企業環保意識不強。客觀方面，受經濟下行的影響，制造業整體的利潤和人們對市場預期雙雙下降，逼迫企業選擇成本最低的方式應付各類監管和督查。調研中發現鄉鎮或小型工業園區內的企業環保能力和水平都維持在最低的“及格線”，治污的能級和水平還未全部釋放。主觀方面，由于上海制造業仍然以勞動力密集型為主，企業更希望以相對傳統的人工方式解決環保問題，而智慧化、高端化的環境服務通常科技含量高、人工需求少，與這些企業往往不相匹配，因而限制了部分創新性環保服務企業的發展空間。

（二）環境服務企業競爭力須進一步提高

一是行業服務質量良莠不齊。由于缺乏統一的資質和許可，行業整體呈現出魚龍混雜、褒貶不一的狀況。一方面，行業整體服務水平有高有低。如使用國外先進設備和國內設備的環境服務企業，在行業整體治理效果上差距懸殊。另一方面，制造業企業對環境服務行業在職業道德方面的評價莫衷一是。如部分企業在提供環保核查服務時存在向被核查的企業索取非法利益的現象。二是在部分領域缺乏核心技術及配套。在環境治理方面，目前上海環境服務業在生活污水處理、脫硫脫硝等方面普遍擁有行業領先的技術水準，但涉及到重金屬、大氣VOC治理等新領域，仍缺少成熟的監測設備、標準以及方法，整體上與國內外先進水平有一定差距。在服務平臺構建方面，環境服務平臺的打造尚處于服務治污企業這樣一個“初級”階段，環保管家的應用范圍比較狹窄，服務效能尚未得到完全發揮，在智慧城市的建設、環境服務綜合決策平臺的構建等方面，作用有待加強。在環境人才的留用和培養方面，環境服務業涉及環保、軟件信息化等領域，要求人才具備較強的復合能力。但與此同時，環境服務業在薪資、待遇方面并不如IT、金融等領域，因此很難吸引市場企業上的高素質人才，只能依靠企業自己培養。三是在跨地域競爭中處于弱勢地位。在“走出去”方面，由于缺乏有力的推廣和介紹，本地環境服務業在國內整體缺乏知名度，在轉戰外地爭取市場時經常面臨單打獨斗的局面。同時，本地環境服務業在外地的發展也經常面臨不公平競爭。如部分企業反映，在相關資質的獲取方面，成本有時要數倍于當地企業。在“引進來”方面，受制于本地嚴格的行業治理規范，以及相對較高的運營成本，本地企業在與外地企業爭奪本地市場當中并未顯現出明顯的區域優勢，而外地企業卻可以憑借試錯成本低、運營規模小等優勢靈活地自由進出上海市場，本地環境服務企業的市場份額因此進一步縮小。

（三）政策支持力度不足，財稅、金融等相關機制有待完善

一是環境服務所產生的稅費增加了全社會成本。生產企業如自行治污，其治理花費的材料、人工等均為成本；如委托環境服務企業，則環境服務企業同樣需要納稅，也就是說環境服務業提供的服務從稅費上看增加了稅收、也增加了全社會污染治理成本。而且，對治理企業來說，可抵稅的進項（電費、藥劑等）占成本比例較低，人力成本等無法抵稅，增值稅能體現的減負效果不大，不少企業“營改增”后稅負反而加重，不利于全社會污染治理和綠色發展。二是政府資金支持難落地。2017 年，市區兩級財政對小微企業的支持資金有相當比例未能成功發放，很大一部分原因是通過商業銀行發放，而商業銀行出于去杠桿、降風險等原因，不敢貸給大量小微企業。如基于行業協會信用體系、能力評價等，則便于選取和支持優質環境服務企業。此外，政府向部分排污企業提供的污染治理補貼資金，常常難以按合理比例及時地向治理單位轉移。三是環保服務企業融資難、融資貴。許多中小型環境服務企業缺乏抵押、擔保和高科技元素等，融資較困難，貸款成本高、授信額度低、還款周期短。治理企業容易遇到資金回籠慢的情況，從而加劇資金鏈緊張。四是對環境服務企業的綜合服務支持不到位。政府對環境服務企業給予的交流對接、搭建平臺、引導激勵等服務不足。特別是在環保監管數據共享方面，調研中發現，由于部分環境服務行業的監管部門存在條塊分割、各管一攤的現象，相關環境服務企業在獲取治理企業相關信息時，需要經過多個部門的重復性審批，增加了企業的辦事成本。

四、上海環境服務業在“十四五”期間的作用與定位

（一）經濟綠色發展的“牽引力”

綠色發展一直是上海生態環境保護的重要任務。據統計，改革開放40 多年來，有6 400 多項“三高一低”項目企業被責令遷移或關停，其中鐵合金和平板玻璃、皮革鞣制等高污染高耗能項目已經在上海產業目錄中消失。目前，上海環保工作開始進入生態環境質量總體改善、綠色轉型全面推進、生態環境治理體系和治理能力現代化發展的新階段，對各領域綠色轉型發展的要求不斷提高，僅僅通過“關停并轉”的傳統方式實現傳統產業結構調整已經難以滿足經濟持續高速發展。因此，在“十四五”期間上海生態環境服務業要牢牢抓住上海城市經濟綠色發展的主線，協助政府減少環保治理成本，促進傳統企業向更高層次清潔化、綠色化轉型。

（二）體制機制改革的“助推力”

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。“十四五”則正是提升改革發展質量和水平的關鍵期和攻堅期。在此時發展環境服務業有利于該領域內國企完善現代企業制度，進一步適應市場化、國際化新形勢，規范經營決策，參與公平競爭，提高企業效率。在市場方面，能夠倒逼政府在該領域內建立開放透明的市場規則，完善合理公正的市場監管體系，加強知識產權運用和保護，健全技術創新激勵機制。

（三）生態文明建設的“傳導力”

生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系人民福祉，關乎民族未來。近年來，上海市委、市政府多管齊下，對標對表更高標準更高水平，不斷出臺改革舉措健全生態文明制度體系[4]，完善自然生態系統和環境，弘揚生態文化和綠色生活。在“十四五”期間推動環境服務業高質量發展，能夠擴寬環保法律法規的宣傳途徑，引導居民、工業企業積極承擔社會責任和環保義務，保障提升政府城市生態治理的能力和水平，改善城市生態的總體面貌，提高人們的居住條件和居住環境，在進一步增強城市生態環境競爭力、建設中國特色社會主義生態文明方面具有重要的傳導作用。

五、推動上海環境服務業“十四五”高質量發展的對策建議

（一）減輕環境服務委托方的各項負擔

通過為環境服務委托方減負，結合嚴格環境監管，釋放其環保投資潛力[5]。在治理手段方面，在去產能和環保執法等過程中避免采取簡單化、“一刀切”的方式，對符合產業政策、污染通過治理手段可以達標的，不應急于關停搬遷。在稅賦減免方面，加大對環境服務企業的稅收減免，對在環境服務領域內以人力和技術成本為主，進項抵稅項目較少，且關系環境民生的小微企業、科技型初創企業，應納入“普惠性”范疇，實施普惠性稅收免除。在政策支持方面，對環境污染責任險等環保相關險種制定免稅政策，從而鼓勵排污企業投保，充分發揮保險公司對企業治污的重要監督作用。同時，加大對于環境服務業人才流動、引進的政策性支持，落實相關人才的戶籍、住房政策，合理引導高端人才要素向環境服務業傾斜。

（二）緩解環境服務業企業融資難題

政府、銀行、企業三家應合力解決環境服務業企業的融資難問題[6]。在短期，通過“政策性救助基金”“產業引導基金”等方式幫助部分民營企業脫困，同時加大與商業銀行協調力度，妥善解決環境服務業企業在融資過程中銀行“晴天張傘、雨天收傘”的問題。在中期，基于行業協會、發改委等單位開展的能力評價和信用體系情況，盡快開列優質中小型環境服務企業支持名單，由相關部門給予政策優惠。如對接科委“小巨人”計劃，納入財政局中小企業融資擔保基金服務范圍，協調證券部門支持中小企業集合債券等。在長期，明確牽頭單位，加強部門協作，提升政策合力。在政府采購、政府投資、國企項目等方面大力支持環境服務行業。同時，政府資金應更多從支持排污企業轉向支持環境服務企業，更多從支持國有企業轉向支持民營企業。

（三）補齊政府綜合服務短板

加強政府與企業、行業協會、研究單位等合作交流，定期組織座談、調研等，及時聽取企業需求、共商解決之道[7]。在平臺交流方面，由政府牽頭組織環境服務企業線上線下交流服務平臺，幫助企業及時了解國家政策、產業動態，減少企業在信息上的不對稱。在示范激勵方面，開展本市環境服務企業示范項目評選，提升企業的社會榮譽感和使命感，并給予一定的政策、資金傾斜。在企業宣傳方面，加大對本地治理企業走出去的推介力度，通過推介會、新媒體宣傳、信息服務、激勵政策等，幫助企業發揮上海的技術、人才、品牌等優勢，拓展外地市場。在營商環境方面，充分發揮“一網通辦”平臺的辦事效能，減少企業在辦理各項業務中產生的各項成本。同時，建議在長三角環保聯防聯治中嘗試設立環境服務業內統一的資質規范和標準，降低市場進出的成本，杜絕區域產業保護壁壘，讓有實力的企業能夠引得進來、走得出去。

（四）發揮行業協會關鍵作用

引導本市環保有關行業協會充分發揮作用，成為行業主心骨[8]。在行業監督方面，制定行業自律公約，探索同業監督，遏制不規范行為。在體系建設方面，與國家有關行業協會、市發改委等加強對接互補，開展信用體系、綜合評級、能力評價、治理效果評估等工作，制定并動態更新治理企業紅名單、黑名單，為政策支持、行業自律等提供基礎。在行業規則方面，編制環境服務業合同模板，指導企業清楚界定責任。制定分領域的行業指南、團體標準，對接市科委“綠色技術銀行”等。在企業交流方面，加強企業間交流協作，減少同行業間的互相傾軋、惡性競爭，促進共同成長和對外拓展。在政策制定方面，深化與政府、人大等機構對接，參與相關政策研究、立法等工作。在行業認知方面，通過組織公眾參觀企業等方式讓公眾適當了解環保技術和實踐進展，增強公眾對生態環境保護的信心和意識。