我國建筑業高質量發展對策研究
——基于政策工具視角

邵煒星，王少文，繆 力，魯圣鵬

（1.東華理工大學 土木與建筑工程學院，江西 南昌 330013；2.西安建筑科技大學 管理學院，陜西 西安 710055）

一、引言

建筑業作為國民經濟支柱產業，向工程總承包轉型，大力實施綠色建筑、裝配式建筑和推動建筑信息化，既是國家和時代的必然要求，也是其健康穩定、可持續發展的基礎[1-2]。認真分析當前建筑業的發展形勢，采取積極措施應對挑戰，是確保我國建筑業實現高質量發展的當務之急[3]。

孫志燕和施戍杰（2020）[4]重點對環秦巴山區域不同發展水平的城市空間相關性、產業結構的相似度進行了定量分析，建議著眼于秦巴山脈生態系統的整體性，轉變發展理念，突破一地一域的行政限制和條塊分割，加強國家層面的頂層設計和戰略引導，以“協同”為核心來推動區域更高質量發展；孫繼德等（2019）[5]建立了建筑業發展質量的理論框架，提出生產要素改革、體制創新與保障、深化“放管服”的促進建筑業高質量發展的政策建議；劉峰和賈昆鵬（2019）[6]認為開展產學研合作可以解決裝配式建筑產業發展中存的主要問題，有助于推進裝配式建筑產業高質量發展；王文釗等（2019）[7]構建了建筑業高質量發展測度體系，利用熵權TOPSIS 法評價了2017 年度中國30 個省的建筑業高質量發展水平，并分析其空間分布格局，針對我國建筑業高質量發展水平整體偏低問題，提出提升建筑業創新、協調、綠色、開放、共享發展水平的政策建議，針對建筑業高質量發展水平的區域差異問題，提出以強帶弱、由點及面，促進不同地區之間的建筑業高質量發展等建議。項勇等（2019）[8]分析了建筑業高質量發展的動力因素，運用系統動力學進行定性分析，構建了建筑業高質量發展動力機制初始化理論模型，提出建筑企業對內整合資源，對外實施協同戰略，提升競爭力和應變能力，提升建筑行業的技術創新和技術應用能力，加強政府的宏觀調控職能，加強建筑市場的監管力度等提高建筑業高質量發展的建議；王莉和李慧民（2020）[9]構建了陜西省建筑業高質量發展水平測度指標體系，指出應走從夯實建筑業發展基礎開始，優化發展方式，增強發展動力，形成建筑業產業集群的建筑業更高質量發展路徑；楊承乾等（2020）[10]結合湖北省建筑業發展特點，從產業規模、產業效益、技術裝備、產業效率與發展潛力五個方面構建湖北省建筑業高質量發展評價體系，借助因子、聚類分析法評價1998—2017年湖北省20 年的建筑業發展質量水平，提出加快創新成果轉化，優化產業結構，助力產業轉型升級等建議，以促進建筑業創新、協調、綠色、開放、共享發展；李世春（2020）[11]基于建筑業的調研，從微觀層面出發，提出緊跟市場形勢，深化創新驅動發展理念，圍繞主業開展轉型升級，加快轉產、轉商、轉場，抓住“一帶一路”機遇積極擴張海外業務等建筑業高質量發展的路徑建議。鑒于以上研究成果發現，學者利用不同研究方法，從不同角度提出促進我國高質量發展的建議和路徑，但事實上目前我國建筑業高質量發展仍面臨許多體制、法制和機制上的瓶頸，地區發展不平衡不充分的問題[7]。因此突破一地一域的行政限制，揉和分析各地區出臺的引導和支持性政策實施效果和特點是非常必要的，以期為我國新時代建筑業高質量發展，提出一系列的政策建議。

政策工具和內容分析法是目前在經濟學或公共管理學領域用于研究政策的關鍵工具之一，許多學者運用此工具進行了建筑節能[12-14]、建筑垃圾資源優化[15-16]、城鄉社區治理[17]和生態文明[18]等方面的政策的研究，取得了較多成果。故本文基于政策工具的視角，通過內容分析法對我國各地區近15 年（2005—2020 年）發布的工程總承包（EPC）、綠色建筑裝（GB）、配式建筑（PC）、建筑信息化（BIM）四個方面的政策文本進行定性、定量分析研究，分析探討我國建筑業高質量發展的現有政策的現狀，提出我國下一步出臺政策的著力點等相關建議。

二、方法

（一）政策文本內容分析法

基于政策文本內容的分析方法，本文選擇我國建筑業高質量發展在EPC、GB、PC、BIM四個方面的政策文本作為研究對象；然后以政策工具、政策驅動主體、政策效力層級三個維度建立政策文本分析的框架，并將政策研究文本中的內容進行編碼，在歸類整理的基礎上進行統計量化分析。

（二）政策文本的類型

本文以我國各省、自治區、直轄市人民政府及住房與城鄉建設相關部門網站，以“工程總承包”“綠色建筑”“裝配式建筑”“建筑信息化（或BIM）”作為關鍵字進行全文搜索，獲得相關政策文件363份；通過對363 份文件的整理以及全文通讀標識，排除了一部分相關性不高的政策文件，最后整理出符合條件的政策文件197 份[19]，政策數量及類型如圖1 所示。

圖1 政策文本類型統計圖

（三）政策分析的框架

本文構建了工程總承包模式、綠色建筑、裝配式建筑、建筑信息模型相關政策分析的三維分析框架[20-21]，把政策工具視為X 維度，政策驅動主體視為Y 維度[20]，政策效力層級視為Z 維度，如圖2 所示。

圖2 三維分析框架

1.政策工具維度：X 維度。本文按照政策的作用力度將政策工具分為激勵型、管制型、信息型三類[21]。其中，激勵型政策工具是指依靠政策發布部門給予實質性補助的方式來調動建筑產業升級改造的積極性，主要手段包括：技術研發資金補助、減免稅費、上浮企業貸款額度、降低貸款利率、簡化審批手續等多個方面。管制型政策工具是指行政主管部門在其權力、職責、轄區范圍內，通過采取強制性措施，以達到規范建筑行業高質量發展行為的目的。信息型政策工具是政府相關部門通過政策建議、組織培訓教育等方式，勸說引導建筑業從業企業積極主動向高質量發展轉型。政策工具分類如表1 所示。

表1 政策工具分類表

2.政策驅動主體維度：Y 維度。政策涉及主體是政策效力及作用效果的重要保障。從政策發布主體的數量來分，政策分為由單一部門發布或多部門聯合發布兩種類型。政策驅動主體是政策制定的發布部門，其涉及政策問題的提出、分析及政策制定的全過程，是直接影響政策體系自身和實施效果好壞的重要因素。鑒于此，本文將政策的主體作為重要驅動因素進行研究。

3.政策效力層級維度：Z 維度。本文根據政策不同的效力層級，將建筑業發展的政策文件分為三個層面：根政策文件、關聯政策文件和專項政策文件。根政策文件是指根據各地區總體發展的目標、理念和戰略，制定具有前瞻性、指導性的宏觀層級的政策；關聯政策是在宏觀政策的基礎上，對建筑行業發展進行指導和引導的中觀層級的政策；專項政策是微觀層級的執行性政策，是建筑業高質量發展具體措施的實施意見、標準及指南等，它是決定根政策和關聯政策預期目標能否實現的關鍵性政策。

三、基于內容分析法的政策文本分析

（一）政策文本編碼

通過對選取的政策文本進行歸類、比較和分析，提取政策的區分要素[22]，按照圖2 所示的三維政策分析框架，將政策文本的內容依據“類別-序列號”的形式進行編碼[23-24]，從197 份政策文件中提取了700 條政策條款[25]，最終得到了我國各地區建筑業高質量發展的政策文本內容編碼表，如表2 所示。

表2 政策文本內容分析單元編碼（部分）

對上述編碼進行統計分析，得到我國建筑業高質量發展政策文本的地區分布雷達圖，如圖3（a）所示，和我國建筑業高質量發展政策文本的年份分布圖，如圖3（b）所示。

圖3 我國發布的建筑業高質量發展政策文本的地區及年份圖

從圖3 可以看出，在時間上，GB 發展較早，而EPC、BIM 和PC 呈現出同步發展的狀態。這是由于在2013 年，國務院辦公廳發布了國辦發〔2013〕1 號文《關于轉發發展改革委住房城鄉建設部綠色建筑行動方案的通知》。而在2016 年，國辦發布了〔2016〕71 號文《關于大力發展裝配式建筑的指導意見》、住房城鄉建設部發布了建市〔2016〕93 號文《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》和建質函[2016]183 號文，《2016—2020 年建筑業信息化發展綱要》。我國各地區分別根據這些政策出臺了一系列的推進政策，拉開了我國建筑業高質量發展的序幕。在數量上，與GB 相關的政策數量最多（263個），且各地區發布的政策數量較為均衡。其中，發布的政策數量較多的為山東（21 個）、福建（21 個）、天津（20 個）。相對來說，與PC、EPC、BIM 相關的政策發布數量較少（分別為186 個、138 個和113 個），但PC相對于EPC、BIM 數量較多，且較為均衡。其中，發布PC 政策較多的是山東（13 個）、吉林（11 個）、湖南（10 個），發布EPC 政策較多的是吉林（21 個）、浙江（18 個）、湖南（14 個），發布BIM 政策較多的是上海（23 個）、天津（13 個）、山東（10 個）。

（二）政策文本編碼的頻數統計

為了深入挖掘政策文本的內容[26]，本文對政策文件編碼進行了統計量化研究，對我國建筑業高質量發展的政策工具在不同政策驅動主體以及政策效力層級的頻數進行統計[27-28]，如表3 所示。

表3 政策工具頻數統計

（三）政策文本編碼的三維分析

1.政策工具維度統計分析

統計結果由圖4（a）所示，信息型、激勵型和管制型政策工具的比例依次為42.43%，29.42%和28.15%。總體上看，我國建筑業高質量發展的政策以信息型為主，激勵型和管制型相對較少。其中，信息型中以“勸說推廣”為主，“教育培訓”為輔，兩者占比分別為80.13% 與19.87%。激勵型政策中又以直接的“資金獎勵”為主，“稅率調控”及“金融扶持”為輔，其比例分別為43.69%，28.64%和27.67%。而管制型政策工具中，“標準實施”占比最大，為65.48%，“監督管理”次之，30.96%，指南指導最少，為3.55%。圖4（b）的結果顯示GB 和PC 政策最多，且除了“指南指導”性政策上有所缺少外，其余政策相對完整。而EPC 以及BIM 相關政策整體上都處于缺失狀態，EPC 缺少管制型政策和“教育培訓”相關的政策。而BIM 則是激勵型政策嚴重缺失，管制型政策結構失衡較大，且缺少“教育培訓”相關的政策。

圖4 政策工具百分比及分布統計圖

2.政策驅動主體維度統計分析

表4 根據政策發布部門進行統計，結果顯示：各地區關于EPC、GB&PC、BIM 政策文件發布的部門多為?。ㄖ陛犑?、自治區）人民政府、?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^）人民政府辦公廳、?。ㄊ校┳》颗c城鄉建設廳（局、委員會），三者占比也超過了8 成，分別為23 份、103份、47 份，在197 份政策文件中共有24 份文件是以多部門聯合頒布的形式發布的，占總體的12.18%。

表4 政策發布部門統計

3.政策效力層級維度統計分析

表5 統計了我國建筑業高質量發展出臺政策的效力層級，結果顯示：我國建筑業高質量發展相關政策中有關綠色建筑及裝配式建筑政策層級最為合理，在根政策的基礎上，出臺了一系列相應的關聯政策推動其發展，并制定了大量詳細的專項政策用于指導實施。而關于工程總承包和建筑信息化方面的政策層級相對不健全，具體表現為：均出臺了大量的關聯政策用于推廣發展，但相應的專項政策數量較少，這表明我國建筑業高質量發展尚缺乏關于工程總承包和建筑信息化方面詳細的實施細則、標準等。另一方面，目前與建筑信息化相關的根政策數量最多，表明國家或各地方充分重視建筑信息化的發展。

表5 政策條款的效力層級統計表

四、結論與建議

（一）結論

（1）從政策工具的角度來看，目前我國建筑業高質量發展政策以信息型為主，不能有效地推動建筑業高質量發展轉型，建議各地盡快出臺相應的激勵型和管制型政策，對于建筑業發展水平落后的地區，下一步應該重要出臺相應的激勵型政策，對于建筑業發展較好的地區，可以出臺管制型政策，逐漸實現建筑業高質量發展的規范化之路。對于發展較為成熟的綠色建筑而言，要進一步完善其政策結構，主要以管制型政策為主，輔以激勵型政策。而工程總承包與建筑信息化、裝配式建筑尚在推廣發展階段，要以激勵型與信息型政策相結合為主，輔以管制型政策，以吸引更多的群體關注。

（2）從政策驅動主體的角度來看，各省發布政策的相關部門中，市級及以下部門發布的政策相對較少，說明目前建筑業高質量發展的政策尚缺乏差異化，建議經濟、社會發展水平較好的地區和市根據自身建筑業發展水平盡快出臺相應的更為細致的指導政策。

（3）從政策效力層級的角度來看，綠色和裝配式建筑相關政策以專項政策為主，關聯政策為輔，政策相對成熟。工程總承包相關政策以關聯政策為主，專項政策為輔，處于重點發展階段。建筑信息化相關政策以關聯政策為主，根政策與專項政策為輔，尚處于推廣階段。建議各地區政府應盡快出臺相應的專項政策，為建筑企業向高質量發展轉型提供具體指導。

（二）建議

（1）注重政策工具的合理使用。應該綜合運用各種類型的政策工具，針對不同發展階段注重政策工具的配比，最大化政策工具的引導作用。重視激勵型政策工具對于建筑企業的引導作用，出臺更為有效的激勵政策是政府引導建筑業高質量發展的重要手段。對于經濟社會或建筑業發達的地區，應該注重信息型工具的勸說引導作用，鼓勵建筑業積極地自主探索實現高質量發展的路徑。同時，要注重管制型政策工具的規范性作用，不斷總結并形成建筑企業高質量發展的指南指導等政策文件。對于落后或不發達地區，要通過信息型政策工具積極開展教育培訓，傳播發達地區或先進企業的高質量發展的經驗。并通過管制型政策工具出臺更為詳細的實施標準用于指導建筑業高質量發展。

在發展綠色和裝配式建筑方面：應該繼續保持政策結構的完整性，在保證激勵政策效果的前提下，盡量出臺一些管制型政策，以達到規范綠色和裝配式建筑的目的。發展工程總承包方面：一方面應該盡快出臺更具指導意義的專項政策；另一方面要通過豐富多樣的政策工具手段引導其發展。由于工程總承包正處于快速發展階段，應該加大激勵型政策工具的數量和力度，并隨著總承包模式的不斷成熟，出臺更多的管制型政策。同時，也要強化信息型政策工具的運用，加強企業、高校、從業人員的教育培訓，更好地促進工程總承包的發展。發展建筑信息化方面：由于我國建筑信息化發展尚處于推廣階段，從目前出臺的政策來看，以完善相應指南和標準為目的的管制型政策為主，而信息型和激勵型政策嚴重缺乏，難以形成建筑業積極的引導效果，各地區政策應該加大對建筑信息化發展的激勵力度，深入開展建筑信息化技術的推廣宣傳和教育培訓。

（2）建立和完善不同層級的政策主體驅動體系。目前，我國建筑業高質量發展相關政策的驅動主體以省廳級為主，難以適應不同的經濟社會發展水平和建筑業發展水平對建筑業高質量發展的異質性需求。因此，有必要盡快建立和完善不同層級的政策主體驅動體系，鼓勵有條件的地市出臺更具指導意義的發展政策。

（3）形成合理的政策效力層級體系。不同的政策效力層級能為建筑業高質量發展提供不同程度的指導，一般來說，根政策越多，說明國家和地區越重視發展這一相關領域；關聯政策越多，說明地區政府推行這一政策的力度越大；專項政策越多，越容易形成規范的管理和提供具有實踐指導意義的具體實施標準和建議。良好的政策層級體系既體現了政府的意志，又在社會層面上提供了良好的發展環境。

從目前我國建筑業高質量發展的政策效力體系可以看出，在綠色和裝配式建筑方面，政策效力體系較為完善，但是在工程總承包、建筑信息化等方面，存在專項政策不足的情況，制約了建筑業高質量發展，政府應該盡快出臺專項政策。