基層輻射安全許可工作現(xiàn)狀探究

翟霽月

（上海市輻射環(huán)境安全技術(shù)中心，上海 200065）

輻射管理職能已從冗余的多部門審查管理發(fā)展整合為統(tǒng)一完整的集中審查管理，《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》條例的頒布和防護(hù)輻射安全許可制度的實(shí)施[1]，為輻射環(huán)境安全全過程監(jiān)測(cè)提供了可靠的法理依據(jù)。根據(jù)《放射源分類管理規(guī)定》和各級(jí)環(huán)保部門的職權(quán)責(zé)任，基層環(huán)保部門是對(duì)銷售、使用、監(jiān)督輻射安全管理的權(quán)力機(jī)構(gòu)。

隨著核技術(shù)在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥、科研等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。它給我們的生產(chǎn)和生活帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和前所未有的便利。但也給生態(tài)安全和社會(huì)穩(wěn)定帶來了潛在風(fēng)險(xiǎn)。管理不善和處理不當(dāng)?shù)脑拰⑼{人民的身心健康和人身安全。多年來，放射污染防護(hù)和監(jiān)管是人們普遍關(guān)心關(guān)注的話題。核安全和輻射安全更是我國(guó)國(guó)家安全和科學(xué)發(fā)展的重要組成部分，也是其中一項(xiàng)重要工作。如何做好地方環(huán)境保護(hù)和基層輻射安全管理工作，特別是加強(qiáng)對(duì)放射源安全的監(jiān)督工作，確保放射源的使用不會(huì)對(duì)人民生命健康造成威脅，切實(shí)落實(shí)保護(hù)好人民的生命健康的承諾是當(dāng)下極為重要的研究課題。

1 我國(guó)放射源安全監(jiān)管現(xiàn)狀

截至2018 年6 月，依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)登記調(diào)查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有輻射環(huán)境工作單位5 萬(wàn)多家和輻射源9.87 萬(wàn)余個(gè)，工作人員包括一級(jí)以上共計(jì)11700 人，二級(jí)以上13000 人，三級(jí)以上2000 人，以及34000 多個(gè)放射源和38000 多個(gè)V 類源。其中，其中由地方環(huán)保基層單位頒發(fā)的輻射安全管理許可證占比98%以上，受監(jiān)管部門巡查監(jiān)督的放射源82000 余個(gè)，占比83%以上。輻射治療的輻射源應(yīng)用在生物醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)、診斷應(yīng)用放射及治療、地質(zhì)勘測(cè)、建筑材料及質(zhì)量檢驗(yàn)、采礦、醫(yī)藥化學(xué)、電力工業(yè)以及科研教學(xué)等領(lǐng)域。基層環(huán)保部門是輻射安全許可、監(jiān)管工作的主要參與者。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大多數(shù)放射設(shè)施都裝有安全聯(lián)防預(yù)警裝置，部分設(shè)備更設(shè)置有視頻監(jiān)控或輻射劑量超標(biāo)預(yù)警，可有效防范數(shù)據(jù)丟失和放射設(shè)備失竊。常見的輻射儀器如測(cè)厚儀、掃描儀、鈣鐵煤質(zhì)分析儀等儀器。還有一些放射源本質(zhì)上是一種安全密封或是自屏蔽裝置。近年來，國(guó)家和地方各級(jí)不斷強(qiáng)化輻射安全監(jiān)管工作，并采取了許多切實(shí)可行的安全保護(hù)措施。因此，全國(guó)各地的放射源總體處于可控安全的態(tài)勢(shì)。但不可否認(rèn)的是還有一些地方輻射使用單位存在監(jiān)管不嚴(yán)，管理不善，人員不全等問題。人民群眾對(duì)放射源和其他導(dǎo)致放射源污染的相關(guān)知識(shí)也缺乏認(rèn)知和了解，存在一定的安全隱患。

1.1 放射源安全監(jiān)督

國(guó)家建立了健全完整的監(jiān)督體系，并頒布了法律、行政法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。地方環(huán)保部門也在積極改革、探索放射源安全監(jiān)管體制和完善相關(guān)法律制度。提高放射源安全監(jiān)管水平，為放射源科學(xué)的安全監(jiān)管提供了可靠的制度保障。自2005 年起，環(huán)境保護(hù)部對(duì)放射源的安全管理實(shí)施了統(tǒng)一監(jiān)督[2]：主要涉及輻射安全許可、放射源運(yùn)輸?shù)呐鷾?zhǔn)、登記和備案、放射源建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”的審批制度，通過現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，查處了相關(guān)違法行為。及時(shí)正確的處理了放射源事故損失及投訴，積極推進(jìn)了國(guó)家城市放射性廢物處置庫(kù)建設(shè)。加強(qiáng)了放射性廢物的收集和貯存，及時(shí)消除了輻射安全隱患。努力確保輻射源應(yīng)用安全、科學(xué)和可持續(xù)。

1.2 輻射安全監(jiān)管能力建設(shè)

提高輻射安全監(jiān)管能力，著重點(diǎn)在企業(yè)建設(shè)、人員配置、設(shè)施配置等方面。為確保國(guó)家輻射安全監(jiān)管工作的順利開展，應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，完善管理制度，充實(shí)科技人才，不斷強(qiáng)化對(duì)使用單位的監(jiān)督能力建設(shè)，提高輻射監(jiān)測(cè)手段和水平，為輻射源監(jiān)測(cè)提供科學(xué)可靠的技術(shù)支持。

2 基層輻射安全監(jiān)管存在的主要問題

近年來，通過環(huán)保部門巡視反饋的問題來看，一些地區(qū)的輻射環(huán)境安全管理還存在一些問題和不足。一部分核技術(shù)應(yīng)用者的輻射安全意識(shí)不強(qiáng)，部分單位片面注重盈利，忽視輻射安全，只辦理輻射安全許可證而沒有真正了解輻射安全的要求，也沒有深入學(xué)習(xí)研究輻射安全文化。輻射安全許可證覆蓋范圍需進(jìn)一步改進(jìn)，未經(jīng)授權(quán)使用的仍存在生產(chǎn)應(yīng)用等現(xiàn)象。相關(guān)的設(shè)備銷售單位甚至對(duì)輻射安全許可制度不了解，導(dǎo)致一系列反應(yīng)。從行業(yè)角度看，放射源在教學(xué)科研體系應(yīng)用中所存在的問題，還需要進(jìn)一步去化解和處理[3]。由于行業(yè)限制，一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)忽視了輻射安全許可，更關(guān)注于放射治療許可的獲取，一部分工作人員將放射治療與放射安全的概念混淆，認(rèn)識(shí)不清。

2.1 輻射監(jiān)管能力不足，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)有待加強(qiáng)

近年來，縣級(jí)輻射監(jiān)測(cè)工作有了很大改進(jìn)。但是，有些方面仍存在很大差距。一些監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人員工作能力和業(yè)務(wù)水平仍有上升空間。實(shí)驗(yàn)室條件不具備完全滿足國(guó)家輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的硬性要求，在一定程度上制約了我國(guó)輻射安全監(jiān)管的科學(xué)發(fā)展。基層特別是一部分區(qū)縣環(huán)境保護(hù)部門沒有輻射安全監(jiān)管的職能部門，更沒有配備相應(yīng)的輻射監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備，少部分縣級(jí)環(huán)保部門沒有認(rèn)識(shí)到輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)的重要性，也缺乏專職或兼職的輻射安全技術(shù)和職業(yè)監(jiān)督工作人員，不能有效對(duì)輻射源和材料進(jìn)行全面監(jiān)督和監(jiān)測(cè)。這種能力建設(shè)的缺乏導(dǎo)致我國(guó)城市和區(qū)域輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)能力薄弱，不能滿足可持續(xù)發(fā)展的需要。

2.2 放射源安全監(jiān)管體系和機(jī)制不完善

我國(guó)輻射安全監(jiān)管體系和機(jī)制還不盡完善和成熟，體現(xiàn)在不能完全充分滿足科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，短期內(nèi)還不能能滿足國(guó)內(nèi)放射源安全監(jiān)管的需要。要建立高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的監(jiān)管體系，確保放射源絕對(duì)安全還有著很長(zhǎng)的路要走。市、縣基層環(huán)保部門要在工作中緊密配合。然而，由于組織能力和工作經(jīng)驗(yàn)的不足，我國(guó)基層輻射監(jiān)管工作還存在著諸多不足或差距。

2.3 輻射監(jiān)管監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)能力和經(jīng)驗(yàn)的不足

一部分地區(qū)還不能做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)輻射安全隱患，切實(shí)查處整治違規(guī)違法行為。這是由我國(guó)輻射環(huán)境檢測(cè)管理起步晚、發(fā)展晚所制約的。管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)需要不斷總結(jié)和積累，這都需要一個(gè)過程。基層環(huán)境保護(hù)部門，具有輻射監(jiān)測(cè)和監(jiān)督專業(yè)知識(shí)的技術(shù)人員匱乏，這就要求各部門加速學(xué)習(xí)和提高輻射監(jiān)測(cè)知識(shí)，不斷提升業(yè)務(wù)能力，更需要業(yè)內(nèi)專家傳授豐富的經(jīng)驗(yàn)，以進(jìn)一步提高能力建設(shè)和業(yè)務(wù)水平。放射源的安全監(jiān)管，特別是潛在的輻射安全危害意識(shí)強(qiáng)化，以及成熟經(jīng)驗(yàn)、準(zhǔn)確判斷力等都需要慢慢去學(xué)習(xí)并提升。

2.4 國(guó)家和地方層面的輻射事故應(yīng)對(duì)機(jī)制仍需進(jìn)一步完善

按照總體國(guó)家安全的發(fā)展要求，各級(jí)部門要制定科學(xué)合理的輻射事故應(yīng)急預(yù)案。然而，一些市縣環(huán)保部門并沒有建立可驗(yàn)證成熟的輻射事故應(yīng)急機(jī)制，不能制定科學(xué)應(yīng)急預(yù)案，或防范重點(diǎn)不突出，可操作性不強(qiáng)，學(xué)習(xí)力不夠，應(yīng)急責(zé)任制落實(shí)不力，輻射事故應(yīng)急培訓(xùn)不足、準(zhǔn)備不足，各地區(qū)輻射事故應(yīng)急機(jī)制還不夠成熟。因此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化輻射事故應(yīng)急應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)工作。

2.5 人民群眾對(duì)放射源危害的認(rèn)識(shí)不足，需進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳

放射源是一柄科學(xué)倫理上的雙刃劍。放射源安全意識(shí)管理不善或使用不當(dāng)會(huì)對(duì)環(huán)境和公眾造成生命健康損害，造成一些無(wú)法彌補(bǔ)、無(wú)法挽回的損失。但是，如果我們能正確認(rèn)識(shí)理解放射源，合理使用和嚴(yán)格監(jiān)管放射源，則能趨利避害。輻射的傷害是無(wú)形的，但合理應(yīng)用對(duì)人的生命健康則是有益的。現(xiàn)如今放射源在日常生活中得到了廣泛、正確、合理的應(yīng)用，人們對(duì)放射源的題雖然十分關(guān)注，但大部分人還停留于表面，這就說明要增加對(duì)放射源的理解、科普和宣傳，這也是今后一個(gè)時(shí)期各級(jí)環(huán)保部門和人民群眾都需全面提升認(rèn)知和了解的。

3 地方和基層輻射安全監(jiān)管對(duì)策與建議

新形勢(shì)下，地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開展輻射安全監(jiān)管工作，落實(shí)樹立科學(xué)監(jiān)督、規(guī)劃合理、責(zé)任落實(shí)的國(guó)家輻射安全總體管理理念和要求。放射源安全管理的總體目標(biāo)是確保放射源的安全使用，放射性廢物可以安全及時(shí)正確地處置。各輻射源得到有效管控。建立健全輻射安全管理體制機(jī)制、落實(shí)規(guī)章制度和人才建設(shè)，在放射源管理、輻射安全許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面提出了新的思路并完善驗(yàn)收制度。全流程完整監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)法，確保應(yīng)用環(huán)境和公共環(huán)境絕對(duì)安全，提高核輻射技術(shù)應(yīng)用的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

做好輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的關(guān)鍵是加強(qiáng)基層能力建設(shè)，提供必要的技術(shù)裝備設(shè)施也是極為必要的。第一，地方和基層環(huán)保部門應(yīng)積極尋求政策支持，妥善安排資金用于提供保護(hù)材料所需的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)和設(shè)備上來，省、市環(huán)保部門要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)；第二，上一級(jí)環(huán)保行政主管主體部門應(yīng)制定實(shí)施行政監(jiān)督措施，唯有如此，基層輻射監(jiān)測(cè)能力才能得到提高。國(guó)家輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)單位應(yīng)督促基層檢測(cè)管理部門配以合格的儀器監(jiān)測(cè)設(shè)備。同時(shí)，基層環(huán)保部門應(yīng)注重自身團(tuán)隊(duì)建設(shè)，努力打造培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)輻射監(jiān)測(cè)技能人才，高水平的輻射環(huán)境管理團(tuán)隊(duì)是高效的輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)管理的前提。通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、并建立合理的獎(jiǎng)懲制，充分調(diào)動(dòng)人的主觀積極性和能動(dòng)性，努力培養(yǎng)一流的管理人員和技術(shù)人才，充分發(fā)揮科技專業(yè)人才的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在保持隊(duì)伍基本穩(wěn)定的同時(shí)，采取適當(dāng)?shù)膬?nèi)部流調(diào)措施。多領(lǐng)域交叉培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的監(jiān)督管理，要在同行之間多溝通評(píng)估、相互借鑒經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，同等級(jí)機(jī)構(gòu)也可以合理相互監(jiān)督和檢查監(jiān)管工作，這一系列措施都能有效提高輻射監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力和水平。

4 輻射安全工作許可制度

4.1 管理流程

輻射安全許可證申請(qǐng)分為在線申請(qǐng)和離線申請(qǐng)兩種渠道。國(guó)家輻射技術(shù)使用報(bào)告制度和環(huán)境保護(hù)部驗(yàn)收窗口都有明確規(guī)定。申請(qǐng)人須提交審查紙質(zhì)材料和在系統(tǒng)填寫材料，并經(jīng)由監(jiān)管部門實(shí)地核查。在審批流程完成之前，可在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)上打印初始許可證。后續(xù)到相應(yīng)部門領(lǐng)取紙質(zhì)證書，整個(gè)審批周期為一個(gè)月。

4.2 許可證要求

輻射安全許可證的簽發(fā)條件因應(yīng)用類型和范圍而有所不同。環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)水平與潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)水平相關(guān)，放射性同位素檢測(cè)如對(duì)X 射線儀器的評(píng)估則極為嚴(yán)格。申請(qǐng)人須確保輻射范圍和劑量絕對(duì)安全，須持有符合輻射安全管理體系要求的輻射安全許可證書，并配有合格的管理人員和操作人員，配備輻射探測(cè)器和個(gè)人劑量器。實(shí)施放射的環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)須通過環(huán)境影響評(píng)估和輻射防護(hù)設(shè)施建設(shè)資質(zhì)批準(zhǔn)，在明顯位置設(shè)置有安全警告標(biāo)志等。

4.3 信息維護(hù)

信息維護(hù)是輻射安全許可證管理的主要手段。不涉及行政許可審批的信息發(fā)生變更的，使用單位應(yīng)當(dāng)遵守使用規(guī)則，并在國(guó)家允許的輻射技術(shù)使用報(bào)告系統(tǒng)范圍內(nèi)應(yīng)用并管理。操作人員信息注冊(cè)登記，調(diào)整和更新培訓(xùn)信息都應(yīng)依法備案。如設(shè)備零部件的添加或更換也需重新獲得審批并在可允許數(shù)量范圍內(nèi)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)適時(shí)換發(fā)更新輻射安全證書以及該證書的副本。

5 輻射安全許可證管理要點(diǎn)

5.1 審查基本條款的適用情況

工作中須嚴(yán)格執(zhí)行輻射安全許可管理制度，根據(jù)不同類型的應(yīng)用程序和材料，確保被審查主體的質(zhì)量安全可靠，輻射安全許可證的審批人須更多關(guān)注審批流程專業(yè)規(guī)范，并符合輻射安全管理體系。輻射設(shè)備重新使用應(yīng)用時(shí)，應(yīng)注意核查原項(xiàng)目和新場(chǎng)所環(huán)境的變化，仔細(xì)審查每一處細(xì)節(jié)。變更應(yīng)用業(yè)務(wù)審查中要注意檢查業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)，維護(hù)業(yè)務(wù)信息的一致性，關(guān)注其審批需求和并做好輻射驗(yàn)證工作，評(píng)估安全性，注意核查安全許可證書是否過期等，撤銷或被注銷的安全許可證的檢查應(yīng)側(cè)重于確認(rèn)工作場(chǎng)所的輻射已停止，放射性廢物已被及時(shí)處理，輻射裝置終止工作。輻射環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批是輻射安全許可證審批的前提，基層環(huán)保部門輻射安全許可證審批是環(huán)評(píng)登記表上的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。要定期檢查放射性環(huán)境影響評(píng)價(jià)記錄信息，還應(yīng)認(rèn)真研究檔案保管依據(jù)、環(huán)保措施等。要查看輻射安全規(guī)章制度是否切實(shí)落實(shí)，其中內(nèi)容應(yīng)包括監(jiān)測(cè)體系、應(yīng)急響應(yīng)等重要環(huán)節(jié)。

5.2 建立可查的使用記錄和檔案登記信息

信息登記是輻射安全許可證管理落實(shí)的必要手段。輻射安全許可證的日常管理應(yīng)及時(shí)更新登記信息。及時(shí)向核查檢測(cè)人員提供更新信息，為輻射安全監(jiān)管提供必要的信息支持。檔案登記文件可為紙質(zhì)抑或是電子數(shù)據(jù)等形式，主要記錄材料驗(yàn)收、批準(zhǔn)結(jié)果等信息。

5.3 注意許可證的有效期

輻射安全許可證的有效期限為5 年，限于使用者有效期內(nèi)許可使用輻射設(shè)備，申請(qǐng)審批人員應(yīng)當(dāng)在許可證期滿前三個(gè)月提醒使用單位在許可證有效期屆滿前一個(gè)月申請(qǐng)續(xù)期，以此保證輻射設(shè)備的無(wú)縫銜接使用。

6 結(jié)語(yǔ)

基層輻射安全監(jiān)管工作中，首先是要加強(qiáng)輻射安全知識(shí)學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)傳授，強(qiáng)化制度和體系建設(shè)；其次是要加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的查處和整治，強(qiáng)化各監(jiān)管部門間的聯(lián)系，合理規(guī)范應(yīng)用輻射安全許可制度，許可使用制是工、礦、醫(yī)學(xué)等各行業(yè)使用主體審批許可從業(yè)的先決前提；最后，強(qiáng)化輻射源和輻射設(shè)備的監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力。此外，可建立對(duì)低功率、環(huán)境影響小等設(shè)施設(shè)備的豁免審查制，以減輕審查人員的工作量。通過一系列措施，從而為我國(guó)基層輻射安全管理工作有效開展開辟新路徑。