檢察行政公益訴訟調查核實權運行的問題與對策

程志遠， 徐本鑫

(安徽師范大學 法學院， 安徽 蕪湖 241002)

檢察行政公益訴訟調查核實權是檢察機關履行公益訴訟檢察的手段性權力與重要保障，直接影響著公益訴訟的實際效果。但該權力在實踐中仍然面臨對象不配合、成本不經濟以及程序不規范等運行問題。目前，檢察行政公益調查核實權的運行依據并不完備，《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)第二十條并未明確檢察機關提起公益訴訟屬于法律監督權，因而第二十一條是否賦予了檢察機關在辦理公益訴訟案件時享有調查核實權仍有爭議[1]，公益訴訟調查核實權的性質也存在爭議[2]。公益訴訟調查核實權的性質決定檢察機關在公益訴訟中調查核實的目的、方式與程度，影響行政機關接受調查核實的態度表現。最高人民法院、最高人民檢察院2018年頒布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《公益訴訟解釋》)規范的概括性與原則性使得該權力運行只得依賴最高檢頒布的規范性文件。2021年最高人民檢察院最新頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(以下簡稱《辦案規則》)內容較2018年的《檢察機關行政公益訴訟辦案指南(試行)》(以下簡稱《辦案指南》)更加完善、體系化，但對調查核實的具體程序規定依然粗略，依舊無法完全解決調查核實權運行問題。該權力的運行問題，亟需從制度規范方面剖析、解決。

一、檢察行政公益訴訟調查核實權運行的問題

(一)調查核實對象不配合

行政公益訴訟案件針對的是行政機關的違法履職行為，被調查對象主要是有關行政機關及其工作人員[3]。實踐中，有些行政機關對檢察機關的調查核實工作存在消極抵觸情緒，隱匿對自身不利的證據[4]，導致實踐中的證明妨害；或者在檢察機關調取案件卷宗時借口案卷尚未裝訂、歸檔而拒不提供案卷等；或設置重重阻力，妨礙檢察機關調查核實。例如，北京市某區人民檢察院表示，其在調查某公園用地是否被改作其他用途時，有關行政機關以“提供相關材料需經區委區政府審批同意”為由拒絕提供相關材料，導致檢察機關的調查核實工作停滯，相關事實也難以查明[5]。有些行政機關則是“表面配合”，雖提供材料但不加蓋公章,致使材料不具有證據效力[6]。一些行政機關工作人員對檢察機關的行政公益訴訟工作不理解、不支持，認為調查核實就是將行政機關推上“被告”席。加之檢察機關辦理的行政公益訴訟案件涉及生態環境、資源保護等輿論敏感的領域，往往都存在突出、復雜的矛盾，檢察機關在這些領域“攻擊”行政機關，會讓其感覺到訴訟和輿論的雙重負擔[7]，因而有些行政機關對檢察機關調查核實十分排斥。

檢察行政公益調查核實權行使關系到公益訴訟案件的線索發現與證據調取，對公益訴訟庭審和訴訟結果都具有重大影響[8]。相關行政機關拒不配合檢察公益訴訟調查，無正當理由拒不參加聽證，拒絕答復《檢察建議書》、拒絕整改等不配合檢察機關調查以及監督的行為，不僅會帶來公益訴訟進程無法推進、公益保護不及時等一系列消極后果，而且易造成檢察機關與行政機關的對立，嚴重影響公益訴訟制度的整體效益。

(二)調查核實成本不經濟

實踐中，檢察機關常采用“證據充分”的證明標準，面面俱到地調查核實公共利益受到損害的程度及具體損失數額、行政機關違法履職行為與公益損害結果之間的因果關系等，導致調查核實內容冗雜、調查核實成本過高[2]。

檢察機關需花費大量成本對外委托。檢察機關在實踐中往往需要通過鑒定、評估、航拍、咨詢等方式進行調查核實，這些方式專業性強，需要委托有資質有權威的鑒定機構，耗費大量公共財政支出。例如在生態壞境與資源保護領域，檢察機關不具有專業判斷能力，對行政公益訴訟案件中公益損失數額等進行調查必須委托專業鑒定機構，耗費巨額成本。如陜西省某基層檢察機關在一起公益訴訟案件中計劃對一片土地進行酸污染鑒定，得知進行土地酸污染程度鑒定竟需要花費120萬元、耗時6個月后，改而委托某機構僅進行定性檢測，仍花費了5萬元[9]。檢察機關為收集關鍵證據確保案件勝訴，在大量案件中通過委托專業機構、專家鑒定，或購買無人機等設備進行航拍等，動輒花費數千、數萬甚至上百萬元，可見調查核實成本之高。

檢察機關進行不必要的調查核實，不當加大成本投入。實踐中，有些檢察機關與其他部門分工不明，缺少協調與聯系，造成調查核實成本的浪費卻收效甚微。例如，在福建省福州市某區某餐飲酒樓違法排污一案中(1)參見最高人民檢察院2020年4月29日發布的“守護海洋”檢察公益訴訟專項監督活動典型案例之五——福建省福州市長樂區漳港海岸線餐飲酒樓違法排污行政公益訴訟案。，當地檢察機關在行政部門調查核實違法行為時，針對同一違法事實同時進行調查核實，使得檢察機關時間、金錢與人力成本投入增加，但調查核實獲得的信息卻與行政部門所得結果基本相同。再如，荊門市某區農業水利局未履行監督管理法定職責一案中(2)參見湖北省荊門市掇刀區人民法院(2019)鄂0804行初113號行政判決書。，當地人民檢察院在要求違法主體糾錯之前，反復進行對象、方式、目的相同的調查核實，造成司法資源的浪費。頻繁啟動調查核實權是對檢察機關自身精力的損耗，不僅與法律監督的程序正義價值目標相背離，而且也可能使行政機關產生抵觸情緒與不配合行為，影響行政公益訴訟辦案質量。

(三)調查核實程序不規范

目前行政公益訴訟中調查核實程序啟動較為隨意[10]。檢察機關迫于辦案壓力，追求辦案效率，往往在發現公益訴訟線索后立即啟動調查程序[11]。實踐中存在檢察機關在多個環節隨意啟動調查核實、忽視調查核實的階段性的情況。例如，武漢市某區長江堤段違法堆存固體廢物一案中(3)參見最高人民檢察院2019年10月10日召開“堅持以人民為中心，全面推進公益訴訟檢察工作”新聞發布會發布的26件公益訴訟典型案例。，該檢察機關在發現線索后、立案后以及發出檢察建議后均啟動了調查核實。有些檢察機關甚至在立案前(調查核實權啟動前)便開展了調查核實(4)如福建省福州市閩侯縣人民檢察院立案決定書，侯檢行公建〔2018〕35012100004號；福建省福州市閩侯縣人民檢察院檢察建議書，侯檢行公建〔2018〕35012100004號。。尚未立案便調查核實，易使調查核實權突破權力邊界，侵犯被調查對象的程序權利。檢察機關強調簡化調查核實啟動程序，提高辦案效率[12]，有時卻以犧牲程序正義為代價，造成檢察行政公益調查核實權的啟動背離法律監督的科學化。

實踐中，檢察機關在行政公益訴訟調查核實中仍存在程序不規范的問題。首先，偶有檢察機關單方面收集證據。例如在某市人民檢察院訴城市管理執法局不履行法定職責一案中(5)參見鐘祥市人民檢察院訴鐘祥市城市管理執法局不履行法定職責公益訴訟一審行政判決書，湖北省鐘祥市人民法院(2020)鄂0881行初16號，2020年9月21日。，該檢察院單方拍攝建筑垃圾中轉場的照片并作為證據，被告在庭審過程中質疑該證據的合法性(6)《辦案指南》“一般程序”中關于證據收集的具體要求：“檢察機關在行政公益訴訟調查時需要勘驗現場的，應當邀請當地基層組織或者當事人所在單位派人參加。”。此外，實踐中檢察機關常通過領導帶隊座談的方式向行政機關了解有關案件情況。例如石嘴山市某區人民檢察院與當地殘疾人聯合會共同開展“無障礙環境建設公益訴訟專項監督行動”[13]。該類研討會、座談會固定案件事實的形式多是會議紀要、座談記錄及行政機關提供的相關證據復印件。因絕大多數案件未進入訴訟程序，檢察機關調查核實也很少受到外界關注和監督，個別辦案人員忽視調查核實的程序性，出現未向行政機關提供調查取證通知書和調取證據清單，或者調取的證據材料復印件并未說明證據出處、提供人等信息，以工作記錄代替詢問筆錄等情況[5]。這樣在進入訴訟程序后，檢察機關在證據展示環節將會十分被動。

二、檢察行政公益訴訟調查核實權運行的制度缺陷

(一)權力性質模糊

檢察行政公益調查核實對象不配合，根本原因在于相關主體對該權力性質的認識存在偏差。《人民檢察院組織法》并未直接賦予檢察機關在公益訴訟中的調查核實權，也并未明確檢察行政公益調查核實權的性質(7)《人民檢察院組織法》第二十一條規定檢察機關在行使第二十條的法律監督職權時可以行使調查核實權，但第二十條中規定的“依照法律提起公益訴訟”與其他“法律監督職權”屬并列關系。。然而檢察行政公益調查核實權是訴權還是法律監督權，直接影響到行政機關在接受檢察機關調查核實時的態度。

檢察行政公益訴訟調查核實權不屬于“訴權”。有觀點認為檢察行政公益訴訟調查核實權屬于訴訟當事人的證明權[2]，來源于“行政公訴權”以及其行政公益訴訟的當事人身份。該觀點實際上混淆了“調查核實權”與當事人“調查取證權”的區別。“調查核實權”是《人民檢察院組織法》賦予檢察機關為履行法律監督職責而在訴前向被監督對象進行調查收集證據、核實案情的權力，“調查取證權”則是訴訟當事人享有的依據訴訟法在訴訟中為證明其觀點而進行調查取證的權利。若將檢察行政公益調查核實權理解為“訴權”，則其屬于一種“訴前調查權”，但檢察機關在行政公益訴訟前進行調查核實并不僅是為公益訴訟服務的，調查核實后也可能有幾種不同的情形：審查終結；涉刑轉為其他程序；發出檢察建議，根據行政機關的整改情況直接結案或提起訴訟。由此可見，調查核實后并不一定進入訴訟程序，因而將行政公益調查核實權理解為“訴權”或者“訴前調查權”不夠周全[14]。正是因為行政機關將公益訴訟調查核實權理解為“訴權”，甚至將檢察公益調查核實權等同于普通原告的調查取證權利，認為該權力不應“凌駕于被告之上”,其才對調查核實產生抵觸、不配合的情緒。

檢察行政公益訴訟調查核實權屬于法律監督權，被監督對象應當配合。《中華人民共和國憲法》規定我國檢察機關是專門的法律監督機關(8)《中華人民共和國憲法》第一百三十四條：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”，行使法律監督職權。檢察機關的憲法地位決定其開展公益訴訟屬于履行法律監督職責。而《人民檢察院組織法》賦予檢察機關行使法律監督職權時進行調查核實的權力(9)《人民檢察院組織法》第二十一條：“人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。”，根據體系解釋可知檢察機關可在開展公益訴訟時進行調查核實。可見，檢察行政公益調查核實權起源于法律監督權，其是法律監督權中的一項具體性權力，是檢察機關履行公益訴訟法律監督職責的重要手段。該權力是由國家機關行使的法律監督職權，本身具有國家強制力，具有“適度強制性”[15]，行政機關有義務配合檢察機關調查核實。“兩高”雖然通過司法解釋賦予人民檢察院在公益訴訟中“調查收集證據”的權力(10)《公益訴訟解釋》第六條：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合；需要采取證據保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規定辦理。”，并明確有關行政機關的配合義務，但沒有也無權規定行政機關不配合的法律后果。因此，檢察機關要想取得預期辦案效果，需要行政機關接受、積極配合調查核實。

(二)運行目的不明

為控制調查核實的成本，需要明確調查核實的目的，厘清調查核實應到達何種程度。檢察行政公益調查核實權作為法律監督的一項手段性權力，應以法律監督為目的，訴訟僅是法律監督的一項手段。法律監督即“監督法律實施”，審查被監督對象行為違法與否。針對行政機關行為違法性，檢察機關只需指出即可，證明行政機關不依法履職行為可能造成國家利益、社會公共利益的損害，并向其提出檢察建議作為糾正參考，而無需花費大量成本對具體事實問題進行調查核實。檢察機關通常并不具有專業的鑒定、評估能力，因而需要借助行政部門的力量對具體的事實問題進行鑒定評估。若進入訴訟，具體的事實問題及法律問題應由法院主導進行調查核實，并作出裁判。檢察機關在訴前應當僅進行初步調查，這樣不僅能節約檢察機關調查核實的成本，還有益于推進訴訟進程，提升訴訟整體效益。但公益調查核實權“訴權論”則認為行政公益調查核實權作為訴權，應當以保障訴訟為目的。檢察機關若持此觀點，則會將調查核實權視為服務訴訟的工具，為滿足其訴訟請求，全面充分調查，提高證明標準，甚至承擔法律規定以外的舉證義務，以求勝訴[16]。

《辦案規則》等規范性文件為保障檢察機關訴訟便利、獲得在訴訟中的優勢地位，要求檢察機關在公益訴訟中全面調查核實，導致檢察機關調查核實壓力巨大。從公益訴訟試點至今，檢察機關基本上承擔了全部舉證義務，而行政機關可以舉證但不承擔舉證義務[17]。這使得檢察機關在訴前收集證據材料、核實事實的具體要求接近或等同于審判機關在一般行政訴訟程序中的證明標準。這并不妥當。首先，行政公益訴訟是檢察機關提起的具有法律監督性質的客觀訴訟，其目的在于保護國家和社會公共利益、維護法律統一正確實施，與救濟私主體權利無太大聯系。該制度法律監督、保護公益等核心目的決定其程序設計應當注重效率。如果加重檢察機關的證明負擔，則會降低訴訟效率，不利于公益的及時保護。因此，行政公益訴訟對事實的證明要求遠不必達到刑事訴訟的程度[9]。其次，對于行政公益訴訟中的原告方而言，其在訴訟過程中主要起到的是推進程序的作用。調查核實權的行使是為了方便檢察機關了解案情，以選擇合適的監督手段推進公益訴訟進程，對法院作出一個非此即彼的判決的要求不應那么強烈。因而檢察機關證明標準無需過高，只需達到合理可能性的標準。

(三)運行程序失范

檢察行政公益調查核實權啟動程序模糊。法律及規范性文件對行政公益訴訟中檢察機關調查核實啟動、具體操作等程序暫付闕如或規定模糊，是調查核實權隨意啟動、程序混亂的根本原因。檢察機關內部一直面臨著如何有效控制“隨意啟動”以及“誰來啟動”的難題。在立法缺位的情況下，檢察機關往往表現得較為激進。《辦案規則》僅明確了公益訴訟立案決策者為檢察長(11)《辦案規則》第三十條規定：“檢察官對案件線索進行評估后提出立案或者不立案意見的，應當制作《立案審批表》，經過初步調查的附《初步調查報告》，報請檢察長決定后制作《立案決定書》或者《不立案決定書》。”，但未涉及調查核實權的決策主體。實踐中不同地區、不同案件做法呈現差異，有些案件調查核實權啟動由分管副檢察長批準[10]，反映了檢察機關對這一權力的重視與謹慎；有些案件則由承辦檢察官決定調查核實方向并啟動調查核實[18]。調查核實權啟動主體決定該權力啟動的頻率與“門檻”。由承辦檢察官決定啟動會使得調查核實啟動方便，但調查核實啟動的門檻則會降低，從而導致啟動頻率過高，無法保證程序正義；若由檢察長決定啟動會使調查核實權行使更為謹慎，但會影響公益訴訟的效率。調查核實權啟動標準不定、操作隨意性大，影響調查核實權的統一、規范行使[19]，不利于維護法律監督權威。

檢察行政公益調查核實權具體操作程序規定模糊。《辦案規則》明確了調查核實的具體規則，但具有較強的模糊性。該權力在實際運行中呈現地區差異、標準不一以及程序不規范等問題[20]。《辦案規則》對調查核實的一般規定僅有14條，現有的調查核實權的各項具體手段在適用條件、適用程序、違反規則后果等方面都不同程度地存在條文模糊或缺位的問題。例如，《辦案規則》規定人民檢察院開展調查和收集證據，應當由兩名以上檢察人員共同進行(12)《辦案規則》第四十二條第二款規定：“勘驗應當在檢察官的主持下，由兩名以上檢察人員進行，可以邀請見證人參加……”，但并未規定檢察人員的職務等級，也并未針對不同類型的案件做不同的區分，對諸如純書證調取、不需要臨場應變的事項調查與對疑難復雜事項的調查進行“一刀切”，各地則各自探索調查取證模式。再如，《辦案規則》并未明確同步錄音錄像制度。實踐中檢察機關常因為不能證明所調查證據來源及合程序性而在質證階段面臨不利局面。

三、完善檢察行政公益訴訟調查核實權運行的制度保障

(一)明確權力性質，完善運行保障措施

通過立法規定檢察行政公益調查核實權并明確其法律監督屬性。行政公益調查核實權是檢察機關保護公益、維護法律正確統一實施的基本手段，是法律監督新格局發展的必然路徑和職權需要[20]，具有立法必要性。且行政公益調查核實權作為檢察機關的職權，根據法律保留原則，不能僅從規范性文件層面進行規定，而需從法律層面予以明確規定。由于《人民檢察院組織法》第二十條規定模糊，檢察公益訴訟調查核實權是否屬于法律監督權依然存有爭議。實務中已出現行政機關等被調查核實對象錯誤理解檢察行政公益調查核實權屬性而不配合調查的情況，嚴重影響了調查核實權行使以及公益訴訟制度的順利開展。因此，有必要修改《人民檢察院組織法》規定，明晰“法律監督職權”之范圍，規定法律監督包涵公益訴訟監督。具體而言，可將第二十條中“依照法律規定提起公益訴訟”修改為“依照法律規定履行公益訴訟法律監督”，以此解決檢察行政公益調查核實權的法律缺失及性質不明問題，加強檢察機關公益訴訟話語權及權威。

建議從調查核實權主體、對象雙方進行協調，完善調查核實權運行保障。首先，將行政機關及其工作人員落實檢察建議、支持配合檢察機關開展公益訴訟的工作情況作為相關工作成績考核的一項內容，行政機關基于考核制度約束，不配合檢察機關調查核實的行為將大大減少；此外，完善訴前證據保全制度。《辦案指南》規定了檢察院有權在訴訟過程中建議法院保全證據，但對檢察機關能否在訴前申請證據保全并未涉及[10]，《辦案規則》也只字未提。應賦予檢察機關在訴前程序中向法院申請證據保全的權利，這樣有助于檢察機關在訴前調查核實階段借助法院職權獲得法理正當性與保證調查核實效果。

(二)厘清調查核實標準，發揮檢察建議作用

厘清檢察機關在行政公益訴訟不同階段的調查核實標準。我國行政公益訴訟領域檢察調查核實大體上可分為立案前初查、訴前調查核實以及訴訟階段調查等階段。立案前初查主要是檢察機關在履職過程中，對發現的案件線索進行初步審查，主要目的是判斷待證事實是否符合行政公益訴訟的立案要件，以實現權力控制和程序分流[21]，因而無需檢察機關對具體的事實、法律問題達到內心確信的程度。因此，主要適用可能存在損害的“似然為真”證明標準(13)根據蓋然性的大小比較，有學者將證明標準由高到低分為顯而易見、排除合理懷疑、明確而令人信服(明顯優勢)、優勢證據以及似然為真五大證明標準，參見閆巍：《行政訴訟證據規則原理與規范》，法律出版社2019年版，第70-81頁。。而訴前調查中，檢察機關需提醒行政機關可能存在違法行為，以督促行政機關進行自我糾錯、補強行政效能。檢察機關在該階段需要向行政機關進行必要說明，并提出檢察建議，故較于立案前初查，訴前調查核實需要適用較高證明標準。但從降低司法成本角度來看，訴前調查核實的標準依舊不宜過高，否則會加重檢察機關負擔。因此，訴前調查核實宜采用明確而令人信服的標準。對此建議：《辦案規則》應當明確行政公益訴訟立案僅須達到行政機關不依法履職行為“可能侵害國家利益或社會公共利益”的標準；明確在提起訴訟前，檢察機關只需就行政機關在某領域有職責、行政機關管轄領域內出現了公益訴訟損害問題，以及檢察機關已在訴前程序提出檢察建議但行政機關仍未依法履行法定職責的事實進行舉證。對于違法行為與損害事實之間因果關系的證明難題，檢察機關可通過鑒定、評估等委托解決。

充分發揮檢察建議作用，在訴前解決公益損害問題。檢察建議同提起訴訟相比，對行政機關的影響較小，行政機關更樂于接受。若案件能通過檢察建議在訴前得以解決，可節約檢察機關調查核實成本。因此，應當通過相關機制引導更多案件在訴前程序得以解決，僅讓極小部分案件進入訴訟程序[9]。建議規定調查核實的費用最終由敗訴方承擔。雖然如此規定并未減少公共財政的支出，但是能夠引導行政機關在訴前程序中認真對待檢察機關提出的檢察建議，及時糾正違法行為或履行法定職責。此外，可明確行政機關負責人檢察建議“答復責任”，明確行政機關應在一定期限內針對檢察建議書內容向檢察機關進行答復，未按照檢察機關意見進行整改的，應當及時說明理由。

(三)完善啟動程序，細化具體操作流程

確定調查核實權啟動階段。當前，檢察機關在多階段任意啟動調查核實權，對調查核實對象造成不必要的干擾，有違法律監督謙抑性原則及必要性原則。應當將調查核實權限定在特定的階段，檢察機關只可在該階段內啟動調查核實權。首先，檢察機關在尚未立案時便進行調查核實有違程序正義，為了實現調查核實權行權留痕，檢察機關應當嚴守程序要求，在正式立案以后才可進行調查核實。其次，進入訴訟階段由法院進行調查核實不僅節約檢察機關調查核實成本及訴訟成本，而且更為公平。因而，建議將調查核實階段確定在立案以后提出檢察建議之前。

明確權力啟動決策主體。由于公益訴訟案件線索中符合立案條件的只是一部分，為了實現訴前案件分流，減少對行政機關正常工作的過度干預，對線索進行評估并決定是否啟動調查核實尤為重要。目前檢察行政公益訴訟調查核實啟動仍應由檢察長(副檢察長)決定，不應賦予辦案檢察人員自行啟動調查核實的權力[22]。需要對案件采取調查核實措施的，建議由承辦檢察官提出申請，報請檢察長(副檢察長)批準。具體而言，由辦案檢察官在檢察機關內部牽頭設立線索評估小組，對獲取的案件線索進行深度評估，附上意見，提交民事行政檢察部門審核，并報請分管檢察長審批。

建議細化檢察行政公益訴訟調查核實權的操作規程，完善調查核實程序。首先，為防止檢察機關調查取證程序受到質疑，應當建立同步錄音錄像制度，規定檢察機關在進行勘驗、調查核實時進行全程錄像，以證明證據來源的合法性及取證的合程序性。其次，在《辦案規則》規定勘驗物證現場需兩名以上檢察人員的基礎上，明確檢察助理可在檢察官陪同下參與勘驗。對具體案件檢察人員的職務等級作細化規定：對重大案件或需要臨場應變的事項，應至少由兩名檢察官進行勘驗；對于普通案件或不需要臨場應變的事項，則可采用一名檢察官加一名檢察官助理模式。如此，既能因案制宜、節約司法資源，又能保障調查核實能力。最后，加強檢察機關內部監督工作，上級院或本院內部定期開展案件質量評查，重點對文書制作、調查取證手續、證據形式等進行規范性評審。