論“一行為一訴”立案受理原則

胡彥彥

（鄭州大學法學院 河南鄭州 450001）

立案的功能在于決定哪些糾紛可以通過訴訟的手段予以解決。立案登記制度下也并不意味著所有的訴訟都要立案，所有的訴訟都會被受理。當事人的起訴仍然需要符合法律規定的起訴條件，人民法院仍會對起訴是否符合立案要件進行審查，而這立足于“一行為一訴”立案受理原則。這一原則正在司法實踐中發揮著重要作用，為立案法官的審查提供了更加明確清晰的操作標準。

一、“一行為一訴”原則之司法適用

（一）涉及一系列行政行為不符合“一行為一訴”原則。基于我國行政訴訟法第6條的規定，法院在審理行政案件時，被訴的行政行為是其主要審查對象。行政行為根據不同的標準有不同的分類方式。比較常見的有具體行政行為和抽象行政行為，是按照對象是否特定進行分類的；外部行政行為和內部行政行為，是以相對人的身份進行分類的。除此之外還有其他分類。系列行政行為指的是由多個具體、獨立的行政行為復合組成的行政行為，其具有可拆分性，即一個系列行政行為可以被拆分成多個單個的行政行為。例如常見的行政協議并不是單一的行政行為，它包含了行政協議的簽訂、變更、履行、以及行政協議的解除等一系列單個的行政行為。司法實踐中，部分當事人受訴訟能力的限制以及想要快速解決糾紛的心理影響，往往會從整體和宏觀的視角來提起訴訟請求，導致訴訟請求大多涉及一系列行政行為。我國行政訴訟中行政行為中心論的制度架構根深蒂固，故而受傳統的行政行為觀念影響，法院在審理案件時更傾向于將行政行為視作單一、獨立的行為。所以，當行政相對人提起的訴訟請求涉及一系列行政行為時，法院會結合“一行為一訴”受理原則將當事提起的訴訟請求認定為不具體。

案例1：在周威之、徐友成、周昆陽、周伯成訴湖南省婁底市人民政府、湖南省婁底市征地拆遷處土地行政管理一案中，最高人民法院裁判認為：“周威之等四人起訴請求，確認征收土地行為違法并予以賠償、退還閑置土地。上述訴訟請求中，征收集體土地行為是由一系列不同行政行為構成的，并且由不同的行政機關實施。土地征收存在多個環節、多個主體、多個行為，中間包括批準征收集體土地行為、發布征收公告行為、發布征收補償方案公告行為、征收補償安置行為以及強制搬遷等一系列行政行為。周威之等四人起訴的行政行為并不具體明確，不符合行政訴訟的起訴條件。”

（二）涉及多個行政行為不符合“一行為一訴”原則。若單從訴訟請求涉及的行政行為的個數上來判斷，當原告的訴訟請求涉及多個行政行為時，很顯然與“一行為”相悖。在相關的司法案例中，原告所提的訴訟請求涉及多個且不同的行政行為，表現為被告不一、內容不一、屬于不同的法律關系且無法在一個訴訟中合并審理。多個行政行為，其中也包括了關聯行政行為。在行政管理實踐中，單一的行政行為有時難以完成某個行政任務，僅靠某一個行政行為無法達到行政目的，因此實務中需要兩個或者多個之間存在關聯的行政行為，后行政行為往往與前一行政行為相承接，兩者之間有邏輯上的前后關系。因為關聯行政行為往往表現的不是那么清晰具體，所以有些原告的訴訟請求可能會涉及關聯行政行為等多個行政行為，從而導致違背了“一行為一訴”原則。

案例2：在高春山訴平泉市人民政府土地行政一案中，最高人民法院裁判認為：“高春山針對平泉市政府作出的《掛牌終止通知》提起行政訴訟，而平泉市政府作出的6號復議決定針對的是平泉市自然資源和規劃局作出的2013年度第七批次建設用地6號地使用權出讓活動，前者針對的僅是案涉土地的《掛牌終止通知》行為，后者針對的卻是整個出讓行為，雖然兩個行政行為之間具有一定的關聯性，但并非是同一行政行為。”

二、“一行為一訴”之適用反思

（一）適用得當——有利于案件在立案階段的審查受理。我國現行的立案登記制并沒有排除人民法院的審查權，法院仍需對當事人的起訴是否符合立案要件進行審查。根據我國《行政訴訟法》第五十一條的規定可以看出，人民法院需要對當事人的起訴狀進行審查，判斷當事人的起訴是否符合法律規定，從而作出是否立案的決定。“結合《行政訴訟法》第五十一條和第四十九條的規定來看，法院在行政訴訟立案環節的審查并未得到實質性的簡化。”[1]

行政訴訟中，“有具體的訴訟請求”是一項重要的法定起訴要件。但是“具體”是一個不確定的概念，人民法院在立案階段的審查限度面臨如何把握的問題。因為如果過度行使審查權，會致使立案登記制的改革目的難以實現，和立案制度改革前的審查制毫無兩樣。現實中，“立案難”的問題尚未完全解決，為了最大程度保障當事人訴權的行使，法院在受理案件時應嚴格把握好審查限度。“一行為一訴”為法院提供了一個極具操作性的審查規則和標準，我們也應最大限度挖掘這一原則的潛能，發揮出這一原則在立案受理階段的作用。通過對最高人民法院裁判的相關案例的梳理，“一行為一訴”原則已經成為判斷訴訟請求是否具體的一個重要標準。“一行為一訴”原則的司法適用得當有利于案件的審查受理，保障當事人訴權的行使，維護當事人的合法權益。

（二）機械適用——不利于行政糾紛的實質性化解。我國行政訴訟法一項重要的立法目的就是要化解行政爭議，解決行政糾紛。然而，從司法實踐的反饋來看，行政訴訟法的實施并沒有達到預期效果。“上訴案件居高不下、服判息訴效果不佳、涉訴信訪壓力巨大等問題依然存在。”[2]

實踐中導致行政糾紛無法得到實質性解決的因素有很多。通過對相關案例的梳理發現，“一行為一訴”原則在成為明確訴訟請求是否具體的判斷依據時，亦成為了法院否定訴訟請求具體的規則和標準，人民法院往往以以此來駁回當事人的訴訟請求。人民法院對“一行為一訴”原則的過于機械的適用，不利于糾紛的整體性解決，往往造成實務中“官了民不了，案結事不了”的現象。“一行為一訴”原則儼然成為了司法實踐中法院用順手的判斷規則，這也導致了合并審理或共同訴訟的案件較少。也許是最高人民法院已經意識到了這一問題，所以在相關案件中也指出“一行為一訴”原則并非行政訴訟立案受理階段的強制性規定。行政訴訟司法實踐中，并未排除在一個行政訴訟中審理多個被訴的行政行為，合并審理制度是行政訴訟中一項重要的制度。故而，人民法院應避免“一行為一訴”原則過于機械和程式化的適用，方能充分發揮出這一立案受理原則的作用。

結語

不同的行政機關依據不同的法律規范作出不同的行政行為。所以，當公民、法人或者其他組織在一個行政案件中對多個不同的行政行為進行訴訟時，不利于法院審查也不利于行政機關的應訴，從而會影響到案件的及時審理，不利于解決行政糾紛。通過對大量司法案例的研析可以發現，“一行為一訴”這一立案受理原則符合我國行政訴訟法的立法目的。“一行為一訴”原則有利于案件在立案階段的審查受理，更加有針對性地促使行政爭議的解決。另一方面，“一行為一訴”原則過于機械程式化的適用，會致使當事人反復大量地提起訴訟，有“濫訴”的風險，不利于行政糾紛的實質性化解。因此，在“一行為一訴”原則的司法適用過程中，人民法院應把握好適用的限度，充分挖掘這一原則的潛能，使其更好地服務于司法實踐。