環(huán)境行政公益訴訟起訴期限研究

喬一帆

（鄭州大學法學院 河南鄭州 450000）

在如今奉行司法終決的局面下，唯有通過立法賦予相對人撤銷權(quán)，使相對人的權(quán)利不因行政行為一裁而定，還有獲得救濟的渠道。但環(huán)境行政公益訴訟不同于一般行政訴訟中公權(quán)與私權(quán)的對抗，而是新興特殊的訴訟程序，它打破了一般行政訴訟中訴訟主體雙方不平等的局面，也即沖破了行政訴訟起訴期限設(shè)置的最初原則。故，起訴期限作為環(huán)境行政公益訴訟的制度要素之一應(yīng)當予以特殊規(guī)定。

一、環(huán)境行政公益訴訟起訴期限的問題分析

（一）環(huán)境行政公益訴訟是否受起訴期限的限制。以《貴州銅仁紫玉旅游工藝品有限公司與江口縣人民檢察院等管理法定職責行政公益訴訟上訴案》（(2017)黔03行終291號）為例，法院認為起訴期限制度設(shè)計僅存在于私益訴訟。在公益訴訟中，只要侵害公共利益的行為存在，就應(yīng)當允許公益訴訟人提起訴訟。

在司法實踐中，法律規(guī)定的缺失使得法院判決顯得權(quán)威度不足，也同時成為原被告上訴的原因之一。對于環(huán)境行政公益訴訟是否應(yīng)當適用起訴期限這一基本問題在實踐和理論界中都沒有達成共識。而實踐又急需法律予以明確該訴訟是否應(yīng)當受起訴期限的限制。

1.環(huán)境行政公益訴訟受起訴期限限制的原因。

第一，環(huán)境行政公益訴訟不受起訴期限限制的觀點沒有規(guī)范依據(jù)。雖然《公益訴訟司法解釋》沒有對起訴期限的明確規(guī)定，但是明確了行政公益訴訟要遵循行政訴訟的一般性規(guī)定，在《行政訴訟法》對起訴期限有明確規(guī)定的前提下，依據(jù)現(xiàn)行法律進行合理推斷，可以得出該訴訟應(yīng)當受到起訴期限限制的結(jié)論。

第二，設(shè)置起訴期限并不必然導(dǎo)致公共利益無法受到保護。對環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)設(shè)起訴期限持反對的學者，其首要理由就是環(huán)境案件具有隱蔽性，檢察機關(guān)很難在第一時間發(fā)現(xiàn)，因此若設(shè)置起訴期限則會導(dǎo)致公共利益無法得到保護。[1]（P40）但是，在實踐中，區(qū)縣級檢察機關(guān)才是負責環(huán)境行政公益案件的排頭兵。檢察機關(guān)雖然不能直接干預(yù)行政權(quán)的行使，但在同一地區(qū)的行政和司法單位對區(qū)域內(nèi)的相關(guān)環(huán)境案件都應(yīng)當在第一時間得到及時有效的反饋。此外，檢察機關(guān)作為刑事案件的公訴人履行訴訟職責時受到時效的限制。檢察機關(guān)在處理刑事案件時，同樣是保障國家和社會利益，法律規(guī)定其需要受到訴訟時效的限制。在履行環(huán)境行政公益訴訟的職責保障公共利益時則也應(yīng)該受到起訴期限的限制。再則，我國的環(huán)境行政公益訴訟制度的建立還在探索階段，借鑒域外經(jīng)驗，如美國對起訴期限規(guī)定，起訴不能對“完全過去的違法”發(fā)起訴訟。[2]（P46）因此，無論是基于司法實踐的需要或是借鑒域外經(jīng)驗，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)受起訴期限的限制。

第三，公共利益的保護同樣需要保證效率。環(huán)境與人類的生活休戚相關(guān)，一旦人類的生存環(huán)境遭到破壞，無論是政治還是經(jīng)濟生活都會受到影響。因此，有必要規(guī)定環(huán)境行政公益起訴期限，督促檢察機關(guān)行使訴權(quán)、保障效率。起訴期限制度是對法律追求的自由、公正、效益等諸多價值的平衡與協(xié)調(diào)。法律賦予檢察機關(guān)起訴權(quán)以尋求公平正義，維護國家利益、社會公共利益，同樣需要維護行政管理秩序的穩(wěn)定與高效的成本。只有法律明確規(guī)定了起訴期限，才能有效地督促檢察機關(guān)積極行使其訴權(quán)。[3]（P36）法律賦予檢察機關(guān)的權(quán)力不應(yīng)當是檢察機關(guān)自行決定為或不為以及何時為，而應(yīng)當是在規(guī)定的期限內(nèi)如何作為。任何權(quán)益的保證都需要對時間成本進行考量，對公共利益的保護更是需要在最短的時間做出及時有效的回應(yīng)。因此，無論是從節(jié)約司法成本的角度還是從及時、有效地保障公民權(quán)益的角度，都應(yīng)當環(huán)境行政公益訴訟都應(yīng)當受到起訴期限的限制。

（二）環(huán)境行政公益訴訟起訴期限的起算點。《禮泉檢察院訴禮泉農(nóng)牧局未履行病害豬無害化處理行政判決案》（(2017)陜0425行初1號），法院認定起訴期限應(yīng)當從檢察機關(guān)收到行政機關(guān)的對訴前檢察建議回復(fù)之日起算。在《西陵檢察院訴利川林業(yè)局行政判決》（(2017)鄂0502行初1號），法院認為起訴期限應(yīng)當從以下事項確定時起算：1.行政機關(guān)怠于履行職責；2.國家、社會公共利益受到侵害；3.二者具備因果關(guān)系。

由此可見，由于缺乏法律對起訴期限的起算點的明確規(guī)定，法院對此的判決理由不一，不利于形成嚴謹、有說服力的判決書。《公益訴訟司法解釋》第二十二條的規(guī)定，除了第一款的基礎(chǔ)程序性規(guī)定，第二、三款表明，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟需滿足：行政機關(guān)不依法履行職責；國家、社會利益受到損害；檢察機關(guān)已履行訴前程序。該規(guī)定與一般行政訴訟提起訴訟的條件有較大區(qū)別，若按照法律對一般行政訴訟中起算點的規(guī)定，則會造成環(huán)境行政公益訴訟的起算點極其模糊。而檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟起訴又需滿足上訴三個必要條件，故，環(huán)境行政公益訴訟的起訴期限的起算點需要明確按照哪一條件的實現(xiàn)點來計算。只有確定了起算點，才使起訴期限的規(guī)定有意義可言，有溯源點可循。

（三）環(huán)境行政公益訴訟起訴期限的長短。《榆樹市檢察院訴五棵樹鎮(zhèn)政府行政判決案》（(2018)吉0182行初41號），法院認為行政公益訴訟的起訴期限從行政機關(guān)未依法履職使公共利益受到侵害之日起的一年內(nèi)。

目前我國《行政訴訟法》對起訴期限長短的規(guī)定共有三種形式：第一，行政相對人知道行政行為內(nèi)容及起訴期限的，起訴期限為六個月；第二，行政相對人只知道行政行為內(nèi)容不知道起訴期限的，起訴期限為一年；第三，最長起訴期限：自行政行為實際作出之日起不動產(chǎn)為20年、其他行政行為為5年。對于環(huán)境行政公益行政訴訟的起訴期限長短，法律沒有明確規(guī)定、理論界的看法也不一，是否采取和一般行政訴訟相同的起訴期限值得進一步探討。無論環(huán)境行政公益訴訟采取何種起訴期限都應(yīng)當予以具體規(guī)定，使其既能督促檢察機關(guān)及時行使訴權(quán)，又能保證檢察機關(guān)有充足的時間發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)查取證。

（四）環(huán)境行政公益訴訟起訴期限是否存在中止。起訴期限的中止即該期限的計算暫時停止。在實踐中，法院對環(huán)境行政公益訴訟案件的審判還未出現(xiàn)過起訴期限中止的判決。

從本質(zhì)上來說，《行政訴訟法司法解釋》第四十三條是對一般行政訴訟起訴期限中止的規(guī)定。[4]（P125）該條的具體內(nèi)容并不適用于環(huán)境行政公益訴訟。首先，環(huán)境行政公益訴訟的起訴人為檢察機關(guān)而非自然人。其次，在訴訟之前，它存在一個前置必經(jīng)的程序即訴前建議。訴前建議即為環(huán)境行政公益訴訟的“法定中止程序”。當檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議之后就不存在無法在有效期間內(nèi)提起訴訟等履行不能的情況。起訴期間中止的目的是為了保證起訴人的權(quán)益，使其不會因為不可抗力失去訴訟這一救濟途徑。但在環(huán)境行政公益訴訟中，只要發(fā)出訴前建議，就表明檢察機關(guān)已經(jīng)開始履行監(jiān)督職能，不存在檢察機關(guān)不能行使監(jiān)管權(quán)力的情形。若在此之后再中止起訴期限，可能會造成訴訟的不當拖延和檢察機關(guān)的權(quán)利濫用，導(dǎo)致訴訟目的無法實現(xiàn)。

二、環(huán)境行政公益訴訟起訴期限的立法建議

（一）起訴期限的起算點應(yīng)當從行政機關(guān)回復(fù)之日或回復(fù)期滿日起算。起訴期限起算點作為該制度的起始規(guī)則，其設(shè)置需要充分考慮現(xiàn)行法律規(guī)定及實踐需要。在上述的問題討論中，影響環(huán)境行政公益訴訟起算期限的因素有三個：被告違法作為或不作為；國家或社會利益受到損害；檢察機關(guān)已履行訴前程序。其中，訴前程序中又包括兩個節(jié)點：檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議之日、行政機關(guān)回復(fù)之日及回復(fù)期滿之日。制度的設(shè)計需要考慮實踐的需要，一個簡明的法律規(guī)定更有利于規(guī)則的實現(xiàn)。起算點應(yīng)為行政機關(guān)回復(fù)檢察建議之日及回復(fù)期滿之日。原因如下：1.以檢察建議回復(fù)之日或回復(fù)期滿日作為起算點，能夠避免訴前程序的期限對提起訴訟的起訴期限造成的影響，且計算方法簡明，無需再扣除檢察建議辦理期限及行政機關(guān)處理期限，便于檢察機關(guān)精準把握起訴時點。2.可作為區(qū)分檢察建議與訴訟兩種不同程序的節(jié)點。檢察建議與訴訟是兩個獨立程序，但在理論及實踐中，檢察建議總被理解為行政公益訴訟的附屬環(huán)節(jié)。[5]（P80）實際上，檢察建議作為與訴訟的銜接環(huán)節(jié)，其設(shè)定最初是一種導(dǎo)向，即希望通過檢察建議避免走上司法之路。當行政機關(guān)收到檢察建議后，積極履行職責，就可以避免走向訴訟程序。以檢察機關(guān)回復(fù)之日或回復(fù)期滿日為起算點，可避免產(chǎn)生對兩個程序間關(guān)系的誤解，也可以使起訴期限規(guī)則調(diào)整范圍回歸到訴訟這一環(huán)節(jié)內(nèi)。

（二）起訴期限應(yīng)當為6個月，并存在特殊期限。將起訴期限的起算點定為檢察建議回復(fù)之日或回復(fù)期滿日則無需考慮檢察建議從發(fā)出到實現(xiàn)這一過程所消耗的時間。為了使檢察機關(guān)及時行使訴權(quán)，起訴期限的長度不宜設(shè)置過長。

環(huán)境行政公益訴訟起訴期限的一般長度應(yīng)設(shè)置為6個月。第一，遵循行政訴訟的一般規(guī)定，與一般行政訴訟起訴期限的期間一致。在無特殊情況，根據(jù)司法解釋的相關(guān)精神，環(huán)境行政公益訴訟仍應(yīng)需立足行政訴訟起訴期限的一般規(guī)則。第二，根據(jù)大量案例分析統(tǒng)計，檢察機關(guān)能在訴前建議屆滿之日起的6個月內(nèi)進行訴訟。該期限基本上能滿足檢察機關(guān)落實、核查行政機關(guān)對環(huán)境污染問題的整改情況以及辦理相應(yīng)的訴訟手續(xù)。此外，訴前建議作為提起訴訟的必經(jīng)程序，便可以不再考慮受訴案件屬于哪一類型案件，直接根據(jù)訴前檢察建議的回復(fù)信息等確定時間節(jié)點。

在存在跨省級案件及受到社會重大關(guān)注案件期限相對延長至一年。除在一般情況下與行政訴訟起訴期限保持一致外，環(huán)境行政公益訴訟還存在跨省級以及受到全社會重大關(guān)注的案件。此類案件更加復(fù)雜、涉及利益廣、需要多部門共同合作，應(yīng)當將起訴期限延長至一年，滿足檢察機關(guān)的辦案要求。在跨省級的環(huán)境行政公益訴訟案件中，不僅被告行政機關(guān)難以確定，且公益訴訟起訴人也難以確定。由于涉及范圍廣，各部門需要合作辦案，則容易滋生責任推諉、時間拖延等現(xiàn)象。在受社會重大關(guān)注的案件中，波及利益廣泛，稍有差錯就會引起公眾不滿。與其他案件相比，這兩類重大案件中需要給檢察機關(guān)更多調(diào)查取證的準備時間，可適當將起訴期限延長至一年。因此，將環(huán)境行政公益訴訟的起訴期限規(guī)定為6個月，并在特殊情形下延長至一年符合實踐需求。

（三）起訴期限不存在中止。在起訴期限的起算點定為檢察建議回復(fù)之日或回復(fù)期滿日，就不存在法律規(guī)定的不可抗力等履行不能的情形。首先，檢察建議發(fā)出后，義務(wù)主體已經(jīng)確認，行政機關(guān)不再存在因履行職責不明發(fā)生責任推諉。其次，即使在責任履行過程中，行政機關(guān)發(fā)生權(quán)責變更，仍有相應(yīng)的部門接管其工作，不存在履行不能的情況。最后，起訴期限的中止在一般行政訴訟中是針對弱勢的行政相對人設(shè)計的，而行政機關(guān)具有當然的強勢地位，不存在法律理解不能或職務(wù)履行不能的情況。

綜上所述，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)當受到起訴期限的限制，起訴期限的起算點從行政機關(guān)回復(fù)之日或回復(fù)期滿之日起算，期限長度為6個月并在特殊情形下延長至一年，但不應(yīng)當設(shè)置起訴期限的中止。環(huán)境行政公益訴訟起訴期限的合理設(shè)置，不僅可以滿足環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)置的目的，也可以提高檢察機關(guān)和行政機關(guān)的辦事效率、節(jié)約司法資源。

結(jié)語

目前，環(huán)境行政公益訴訟起訴期限的法律規(guī)定仍一片空白，但它的設(shè)置又是必要且急迫的，因此本文對環(huán)境行政公益訴訟起訴期限所不可避免的幾個問題進行分析并給出立法建議。任何法律程序的設(shè)定都是為了保證實體權(quán)益得到及時有效的保障，環(huán)境行政公益訴訟起訴期限亦如此。隨著公益訴訟制度設(shè)計的不斷完善，起訴期限也將逐步優(yōu)化并服務(wù)于司法實踐。