論我國財政反腐法律制度的立法現狀和完善對策

吳應甲，趙艷艷

論我國財政反腐法律制度的立法現狀和完善對策

吳應甲1，趙艷艷2

（1. 公安部鐵道警察學院 法學系，河南 鄭州 450000；2. 南開大學 法學院，天津 300190）

針對我國財政反腐制度立法不統一、體系不完善以及操作性乏善可陳等問題，對現有立法進行梳理，提出完善《政府采購法》和《預算法》、制定《財政監督法》、設立國家預算與管理局、施行國家財政財務監督員制度等措施，以期從根本上鏟除滋生財政腐敗的土壤。

財政反腐；法律制度；立法現狀；完善對策

黨的十八大以來，我國反腐敗工作取得了顯著成效，當前正處于從運動式反腐向制度式反腐轉變的關鍵時期。我國以公有制為主體，國家財政支出在國民經濟生活中占據很高比重，財政領域的貪污腐敗現象也極為嚴重，這不僅嚴重損害了政府形象，也對社會經濟的正常發展產生了惡劣影響。從各國財政反腐的經驗來看，多措并舉是基本思路，法律制度的建設居于主體地位。歷經多年的法治建設，我國已經形成了較為完備的財政反腐法律制度，相關的法律條文散見于《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國稅收征收管理法》和《中華人民共和國預算法》（以下分別簡稱《刑法》《稅法》《預算法》）等法律中。

但從反腐成效來看，財政反腐無論在立法中，抑或在執行中，均存在著很大的不足，虛報預算、限制預算乃至不納入預算管理的行為層出不窮[1]。因此，完善財政反腐法律制度就成為當前反腐敗工作的重要任務。

一、財政反腐敗法律制度概述

（一）財政反腐的相關法律內容

財政領域是腐敗的高發領域，而法治建設則是財政反腐的根本舉措。從世界各國財政反腐的立法實踐來看，相關內容主要有以下幾方面：一是財產公開。為降低腐敗發生的風險，不少國家對公務員，特別是對財政行為有直接影響的高級公務人員做出了嚴格的財產公開規定，如法國的《政治家生活資金透明度法》和《公共生活透明法》，保證了行政經費支出的剛性。二是財政透明。提高財政透明度是西方國家財政反腐的重要措施，不少國家均出臺了和財政透明有關的法律，比如美國的《基本利益沖突法》，該法賦予了美國證券交易委員會對上市公司與政府財政人員勾結案件的調查權力，類似的法律還有法國的《預防腐敗和經濟生活與公共程序透明法》[2]。三是財政監督。財政監督的內涵非常寬泛，主要內容是對財政合法性的監控、檢查、稽核、督促及反映。財政監督分內部行政監督和外部監督，其中議會是外部監督的重要主體，如瑞典議會設有財政政策委員會，全面負責政府財政監督工作。

（二）財政反腐法律制度的定位

財政反腐法律制度的定位包含以下三個層面：首先，從財政反腐的角度而言，財政反腐法律制度是財政反腐深入開展的根本保障。當前，財政領域的腐敗現象極為嚴重，大案、要案頻發，特別是在政府采購、大額專項資金使用等環節，腐敗行為屢屢發生。財政反腐法律制度為財政反腐提供了明確的法律依據，能夠有效杜絕財政反腐流于形式的問題。其次，從反腐敗斗爭的角度而言，財政反腐法律制度是根源性的約束手段。已有研究多從腐敗產生的根源、動機乃至具體的腐敗行為入手，邏輯鏈條并不完善。財政反腐法律制度直指腐敗的具體對象，致力于通過法治建設來合理化管理國家公共資產，從源頭上遏制腐敗。再次，從法治建設的角度而言，法治是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。習近平總書記強調“完善以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系”，而財政反腐法律制度則是中國特色社會主義法律體系的重要一環。

二、我國財政反腐法律制度的立法現狀

（一）《預算法》中的相關規定

《預算法》中和財政反腐有關的法律條文集中在第六章“預算執行”中，第五十四條對預算草案批準前可安排的支出做了詳細的規定，包括

（一）上一年結轉的支出；（二）參照上一年同期的預算支出數額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉移性支出；（三）法律規定必須履行支付義務的支出，以及用于自然災害等突發事件處理的支出。

換言之，不符合法律規定可安排支出的事項，就存在財政腐敗的可能。第五十五條對預算收入征收部門的工作做了規定，明確要求

預算收入征收部門和單位，必須依照法律、行政法規的規定，及時、足額征收應征的預算收入。

第五十六條規定

政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

（二）《稅法》中的相關規定

稅收工作是財政腐敗的高發環節，《稅法》第七十七條第二款規定

稅務人員徇私舞弊，對依法應當移交司法機關追究刑事責任的不移交，情節嚴重的，依法追究刑事責任。

第八十一條規定

稅務人員利用職務上的便利，收受或者索取納稅人、扣繳義務人財物或者謀取其他不正當利益，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

《稅法》對稅務人員以及稅務機關工作的要求，為預防稅收領域的財政腐敗提供了法律保障，成為財政反腐法律制度的重要內容。

（三）《刑法》中的相關規定

《刑法》與財政反腐有關的法律條文較多，主要有：第一，第三百八十四條“挪用公款罪”，挪用公款是財政腐敗的常見形式，如挪用專項財政撥款等，法律規定“處五年以下有期徒刑或者拘役”“挪用公款數額巨大不退還的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑”。第二，第四百零四條“徇私舞弊不征、少征稅款罪”，該罪主要適用于稅務機關工作人員，是規范稅務機關工作人員的重要法律條文。第三，第三百九十七條“濫用職權罪”，主要涉及財政機關工作人員濫用職權或玩忽職守。

三、我國目前財政反腐法律制度存在的問題

（一）現有法律體系不完善

當前，與財政反腐有關的法律內容多散見于單行法中，雖然為反腐敗工作的開展提供了初步的法律保障，但在多個環節仍然存在問題：首先，立法不統一。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第五十二條規定“主任會議或者五分之一以上的常務委員會組成人員書面聯名”方能提議，但在地方實踐中，不少地方規定常委會五人以上聯名便可提議，與《地方組織法》有明顯的差異[3]。其次，法律內容不完善。以《中華人民共和國政府采購法》（簡稱《政府采購法》）為例，對政府采購的論述集中于采購金額的大小，未能全面考慮政府采購行為的特殊性。再次，配套制度建設滯后?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（簡稱《監督法》）是財政反腐的基本法律依據，《監督法》從原則層面規定了財政監督的主體、內容，但在操作程序上有所不足，難以為財政反腐提供有效的指導。

（二）缺乏專門的《財政監督法》

與當前財政反腐工作開展的需求相比，立法工作總體上處于滯后階段。現行的立法有相悖之處，且在實施細則的制定以及司法解釋層面存在很多漏洞，法律法規中關于縣級人大監督權的條文并不完全一致，一些地方出臺的有關人大監督權的規定、辦法也與法律法規存在齟齬，這些問題的存在均不可避免地影響了財政反腐的效能。因此，出臺一部專門規范財政的《財政監督法》就顯得尤為必要[4]。2018年，全國人大代表劉小兵提議制定《中華人民共和國財政法》，《財政監督法》為《財政法》的下位法，用于規范財政收入、財政支出、財政轉移支付等內容。但從立法實踐來看，我國《財政監督法》的出臺還任重道遠，《財政監督法》的缺位狀態對財政反腐工作產生了不利影響。

（三）管理機構建設滯后

“工欲善其事，必先利其器”，管理機構建設滯后是影響財政反腐工作開展的重要因素，也是當前財政反腐法律制度中薄弱的一環。一方面，現有管理機構專業化水平不高。各級人大及其常委會是財政監督的重要主體，但是當前大部分代表為兼職代表，在其他領域有本職工作，代表結構的失衡對人大行使法定監督權產生了負面影響。因為人大各項職權的行使，均需要通過人大代表來完成，很多人大代表成為開會代表、榮譽代表，每年只在人大開會期間提交一份議案，其他活動很少參與，不僅如此，代表結構不合理也影響了代表小組活動的開展[5]。人大代表肩負著非常重要的職責，監督財政更是一項專業性很強的工作，需要人大代表對相關法律法規以及操作流程有深入的了解。我國并未建立起有效的人大代表培訓機制，導致人大代表，尤其是新當選的人大代表，在履職中存在著水平不高的問題。另一方面，缺乏統一高效的管理機構。我國尚未建立類似國家預算與管理局等統一負責財政管理、監督的機構。

（四）財政財務監督力度不足

首先，從預算初審的角度來看，盡管各地人大財經委明確要求財政局提前一個月將草案提交初審，但在實際操作中，財政局經常出現延期提交的現象，初審的時間根本得不到保證，甚至初審與終審的時間間隔不到一個星期，完全弱化了初審的作用。其次，從財政編制的角度來看，在人大開會期間，人大代表的工作非常繁忙，一天之內需要審查政府的數個報告，能夠用于預算草案審查的時間非常有限，一些代表也沒有事先做準備工作，導致了預算審查成為過場，根本不能發揮人大的監督作用。再次，從預算執行的角度來看，政府部門在預算執行中經常出現隨意追加或者調減乃至取消的現象，人大往往事后默許接受，嚴重降低了財政監督的實效性。

四、我國財政反腐法律制度的完善對策

（一）完善現有財政立法

現有財政立法是財政反腐法律制度的基石，針對當前財政立法中存在的問題，立法機關要做好進一步的完善工作。首先，完善《政府采購法》。政府采購是財政腐敗的高發環節，特殊形式的招標為政府部門、個人利用職權謀取私利提供了便利，因此，必須以法律明文的形式規定政府公開進行社會招標的采購方式，杜絕政府采購中暗箱操作的現象?！墩少彿ā吩谡少徯袨榈慕缍ê蛣澐种写嬖谥嫘缘膯栴}，單純以采購金額額度來劃分，未能凸顯政府采購行為的特殊性，法律完善要從界定、劃分政府采購行為方式、方法的角度出發，綜合考慮政府采購行為特殊屬性，將采購物品的種類以及采購規模的大小，均納入到評定范圍中，形成更為科學、細致的評定模式。同時，法律也應當對負責采購工作的職能小組的人員構成作出要求，提高專業人士在采購小組中的比重，并規定采購小組的監督方式、考核周期、考核內容等[6]。其次，切實落實《預算法》。2014年，全國人大常委會審議通過了新的《預算法》，在結合中國具體國情的基礎上，廣泛參考了世界各國的立法經驗，為預算管理乃至財政反腐提供了有力的法律依據。對此，要進一步出臺新《預算法》的配套實施制度，最為主要的是要出臺統一預算口徑的方針政策，用最短的時間將不屬于新法規定的財政收入以及支出資金，全部納入到政府財政預算中，提升政府財政預算的法治化水平[7]。

（二）制定《財政監督法》

現階段，我國尚未出臺專門的《財政法》，財政管理的法治化水平總體不高，同時，財政監督領域也缺乏一部專門的法律。因此，在出臺《財政法》的基礎上，著手研究制定《財政監督法》，以法律的形式保障財政反腐的深入實施，就成為當前的緊迫任務。從立法操作的角度而言，《財政監督法》重點有兩點：第一，凸顯人民代表大會在財政監督中的主體作用。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，也是人民當家做主的主要途徑和最高實現形式。人民代表大會享有立法權、決策權、任免權、監督權四項職權，而監督權則是人民代表大會最為主要、也是使用最為頻繁的職權。隨著法律法規的不斷完善，特別是《監督法》中關于人大監督權行使的日益規范化，對我國財政監督體系的完善作用明顯?！敦斦O督法》要協同既有法規，凸顯人民代表大會在財政監督體系中的主體作用[8]。第二，優化人民代表大會財政監督的形式。人大需要逐步擴大公眾的政治參與，充分體現人民群眾在知情、表達、參與、監督等層面的權利。一方面，堅持公開監督的基本原則，按照《財政監督法》的原則，做好政府監督事項、程序、結果等的公開工作，自覺接受人民群眾的監督檢查；另一方面，創新人大監督的形式，從信息時代人民群眾信息獲取方式變化的角度出發，發揮好網絡媒體在人大監督公開化中的作用。

（三）設立國家預算與管理局

預算與管理局是許多國家財政反腐的重要機構。美國1921年設立預算局，1970年更名為行政管理和預算局，為總統府幕僚機構之一，主要負責協助總統編制和審核國家預算。管理和預算局能夠統一預算管理，降低預算領域的腐敗現象。因此，我國需要參考財政反腐的域外經驗，設置由國務院領導的國家預算與管理局。國家預算與管理局的下設機構主要有預算審查部門、立法參考部門、資源審查核算綜合部門等。從系統性預防財政腐敗的角度來看，國家預算與管理局的職能主要有以下幾點：第一，從國民經濟發展的總體態勢以及財政綜合運行的實際情況出發，向財政部以及全國人大提交制定及審批財政預算的基礎數據、法律依據。第二，做好財政預算執行情況的審核及監察工作，建立健全各級政府財政預算執行情況的審核、監察機制，查找財政預算執行中存在的問題，深入分析財政預算執行中問題的成因，從源頭上降低財政腐敗發生的風險。第三，編制財政預算監察及審核意見報告書，提交給人民代表大會，為人民代表大會依法開展財政監督提供資料[9]。第四，組織專人審查國家財政支出撥款項目的使用情況，確保財政撥款使用方的會計和預算準則與國家法令方針一致。國家預算與管理局的設置能夠壯大財政反腐的力量，使財政反腐具有統一、高效的領導機構，從而切實提升財政反腐的力度與財政廉潔的水平。

（四）施行國家財政財務監督員制度

財政財務監督員制度是當前財政反腐法律制度完善的重要環節，不僅在規范財政管理中發揮著重要作用，而且在凸顯人大監督職能，充分發揮好人大監督作用中也有著巨大的意義。從世界范圍內來看，不少國家在議會內設置了監督專員，最為典型的便是北歐的瑞典。監督專員主要負責政府部門工作人員以及其他國家機關工作人員的監督工作，充分體現了議會的監督職能。我國的人民代表大會雖然與議會有著本質上的區別，但議會內的監察專員制度對人大監督權的改革與完善同樣具有重要的參考作用。人大可以增設財政財務監督員，財政財務監督員由首席財政財務監督員和一般財政財務監督員構成，專門負責人大財政監督權的行使。與普通人大代表相比，財政財務監督員的工作更具專門性，監督權限也高于普通人大代表。財政財務監督員的主要工作為處理人民舉報，對來信來訪的監督線索進行調查監督。財政財務監督員可以通過列席有關會議、在線聯網監督等方式[10]，不定期對行政機關開展巡查，推動政府監督從原先的被動監督向主動監督轉變，強化人大的政府監督效果。財政財務監督員自身職業能力建設是財政財務監督員制度的重點內容，對新當選的財政財務監督員要開展專門培訓工作，圍繞財政監督進行法制培訓、調查能力培訓、議案寫作培訓，提高財政財務監督員的履職能力，使財政財務監督員向專業化的方向發展。

[1] 謝志華.預算管理體制的本質與變革[J].北京工商大學學報(社會科學版),2020,35(5):21-37.

[2] 陳美,鄭偉.法國反腐敗開放數據的保障機制研究[J].情報雜志,2019,38(1):155-161.

[3] 李樹春.對地方組織法,選舉法和代表法的修改拙見[J].人大研究,2018,27(10):24-32.

[4] 蔡芳宏.法制框架下的地方人大預算監督機制問題分析[J].財政監督,2020,20(11):52-60.

[5] 蘇紹龍.調整全國人大代表所屬代表團的法理審思[J].法學評論,2020,38(6):21-32.

[6] 岳小川.修訂《政府采購法》亟待解決的問題和建議[J].中國政府采購,2020,20(10):23-26.

[7] 陳治.中國預算法實施的現實困境、功能限度與改革進路[J].財經法學,2017,3(1):5-16.

[8] 劉劍文.財政監督法治化的理論伸張與制度轉型[J].中國政法大學學報,2019,13(6):169-179.

[9] 馮利萍.我國人大財政預算監督的不足與完善[J].福建質量管理,2019,40(1):79.

[10] 唐益生.地方人大預算在線聯網監督工作的實踐與探索[J].人大研究,2020,29(1):28-30.

On the Legislative Status Quo and Improvement Countermeasures of Chinese Financial Anti-Corruption Legal System

WU Ying-jia1, ZHAO Yan-yan2

(1. Law Department, Railway Police College ofthe Ministry of Public Security, Zhengzhou 450000, China; 2. Law School, Nankai University, Tianjin 300190, China)

There are still some problems in Chinese financial anti-corruption system, such as the nonuniform legislation, imperfect system and poor operability. By combing the existing legislation, the proposals such as improving the “government procurement law” and “budget law”, formulating the “financial supervision law”, establishing the state budget and administration bureau, implementing the national financial supervisor system and other measures are put forward to fundamentally eradicate the breeding soil of financial corruption.

fiscal anti-corruption; legal system; legislative status; improvement countermeasures

D912.2

A

1009-9115(2022)01-0123-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.01.024

河南省軟科學研究計劃項目（212400410260）

2020-12-10

2021-10-07

吳應甲（1984-），男，滿族，河南洛陽人，博士，副教授，研究方向為經濟法學、財政制度。

（責任編輯、校對：王學增）