經濟性裁員適用程序的不足及完善

蔡 喬

經濟性裁員適用程序的不足及完善

蔡 喬

（上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200030）

自我國《勞動合同法》正式建立起經濟性裁員制度以來，企業經濟性裁員現象隨著市場經濟的深入發展變得越發頻繁。我國的經濟性裁員制度在裁員程序、被裁勞動者勞動權利保障以及法律責任等方面也逐漸完善，但是現行的經濟性裁員制度在以上各個方面存在著諸多不足。針對這些不足，應完善經濟性裁員制度，以尋求經濟性裁員過程中企業的自主經營權和勞動者的合法勞動權益之間的平衡。

經濟性裁員；適用程序；完善

一、我國經濟性裁員適用程序的基本機制

在我國現行勞動法律規范中，《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱為“勞動法”）、《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱為“勞動合同法”）、《中華人民共和國工會法》（以下簡稱為“工會法”）等法律法規均是我國經濟性裁員制度的直接法律依據。總結如下：

（一）經濟性裁員的具體程序

《勞動合同法》第四十一條規定企業進行經濟性裁員的程序包括以下幾項：（1）用人單位需要提前30日向工會或者全體員工說明情況；（2）用人單位需要聽取工會或者職工意見；（3）用人單位須向勞動行政部門報告。

（二）違法裁員的法律責任

《勞動合同法》第四十六至第四十八條對用人單位違法裁員的法律責任進行了規定，包括：（1）勞動者自救權產生，勞動者可以要求用人單位繼續履行合同；（2）勞動者不要求繼續履行合同的，用人單位需要向勞動者按照法律規定的計算標準計算賠償金。另外，根據《勞動法》第九十八條的規定，違法解除勞動合同的用人單位還需要承受勞動行政部門責令改正的行政措施以及對勞動者所遭受損害的損害賠償。

（三）被裁減勞動者的優先權

《勞動合同法》第四十一條還對經濟性裁員中勞動者的優先留用權的適用條件以及在被裁員之后其所享有的優先錄用權作了具體的規定。這些規定都很好地保障了經濟性裁員中處于弱勢地位的勞動者的合法權利。

（四）工會在經濟性裁員中的作用

《勞動合同法》第四十三條以及《工會法》第二十一條對于工會在經濟性裁員中的職責有明文規定。工會在經濟性裁員當中的具體作用包含了以下幾項內容：（1）對用人單位進行經濟性裁員的知情權；（2）對用人單位違反法律法規進行經濟性裁員的糾正權；（3）幫助勞動者進行勞動仲裁或者勞動訴訟的支持權。

由此可見，我國勞動法對企業經濟性裁員發揮了較好的規范作用。在企業經濟性裁員的過程中，勞動者往往處于弱勢地位，而用人單位往往處于強勢地位，勞動法適當考慮對弱勢勞動者權益傾斜保護，在企業自由經營權和勞動者合法權利之間尋求平衡。但是，我國企業經濟性裁員制度卻有著諸多制度層面的問題，這些問題的存在既不利于勞動者合法權益傾斜性保護，也不利于用人單位更好地發揮自主經營權。

二、我國經濟性裁員適用程序的不足

（一）勞動法中缺乏勞動行政部門對企業裁員行為審核的規定

企業進行經濟性裁員的程序包括“向勞動行政部門報告”。企業經濟性裁員的“裁員權”實際上是一種在勞動者無過錯情形之下的由用人單位所享有的單方解除權[1]。依據解除權的相關法理，解除權是一種僅憑單方意思表示就可以發生法律效力的形成權[2]。在裁員過程中，企業僅需履行相關程序就可行使該單方解除權，進而發生勞動關系被解除的法律結果。若企業違法裁員，勞動者就只能通過勞動仲裁或勞動訴訟來保障自己的合法權利了。在某種程度上，這是因勞動行政部門對企業裁員行為缺失行政審核權利導致勞動爭議司法資源的浪費。勞動行政部門審核裁員行為是規制企業違法裁員，保障勞動者勞動權益的第一道防線，勞動仲裁和勞動訴訟應為勞動者權益保護的第二道防線。《勞動合同法》中的這一報告制度只能保障勞動行政部門對企業經濟性裁員事務的知情權以及工商管理部門對轄區內企業經營狀況的評估權，除此之外，很難說這一報告制度還有其他法律意義。

（二）協商機制不完善

經濟性裁員涉及到用人單位自由經營權益和勞動者合法權益的平衡，為達到和保持這一利益平衡，利益沖突雙方之間的平等協商就顯得十分重要。《勞動合同法》第四十一條要求用人單位進行經濟性裁員需履行的義務包括：（1）向工會或者全體職工說明情況；（2）工會或職工若有意見，則需聽取工會或職工的意見。筆者認為，《勞動合同法》的這項規定具有一定的協商色彩，因為要求企業在裁員前履行通知和聽取意見的義務對于保障被裁員工的知情權和意見提出權具有一定意義，但是，其仍存在以下幾個問題：

1. 被裁減勞動者對裁員事項的知情權難以獲得保障

《勞動合同法》第四十一條要求用人單位向工會或者勞動者說明情況，但是《勞動合同法》及相關法律法規、司法解釋對于用人單位究竟要說明怎樣的情況未作細致規定，其結果必然導致企業在裁員中對通知事項有自主裁量的權利，甚至有些企業僅僅通知勞動者裁員的結果卻不告知裁員原因及相關救濟權利。若勞動法律規范不對經濟性裁員中企業對勞動者的通知事項作具體規定，那么勞動者對裁員事務的知情權就無從談起。

2. 工會的作用難以得到發揮

《勞動合同法》第四十一條要求企業在裁員前需履行通知和聽取意見的義務，其通知和聽取意見的對象也包括工會。同時，《勞動合同法》第四十三條也明確規定了工會在勞動合同解除中的監督作用，包括對用人單位違法裁員的糾正權及對勞動者進行勞動仲裁或勞動訴訟的支持權。另外，我國《工會法》對于工會的作用也作了具體的規定。但是，勞動法律未對企業通知工會的具體裁員事務作細致規定，工會的知情權難以得到保障，工會也就難以發揮其在保障勞動者合法權益，協調勞資關系方面的作用[3]。此外，雖然《勞動合同法》明確規定了工會對用人單位違法裁員的糾正權，但是卻未明確這一糾正權要如何行使，以及如果企業未對工會行使的糾正權做出回應的話，工會應如何進行權利救濟[4]。同時，雖然法律規定了工會對勞動者勞動仲裁和勞動訴訟的支持權，但這一支持權要如何行使，法律也未作明確規定。我國《民事訴訟法》中規定有公益訴訟制度，相關政府機關、社會組織、檢察院可以作為公益訴訟中的原告向侵犯社會公益的被告直接提起民事公益訴訟。經濟性裁員作為牽涉到一定社會公益的單方解除勞動合同行為，可否理解為公益訴訟中侵犯公益的行為以及工會可否作為公益訴訟的原告直接提起公益訴訟，法律未作明確規定。如果工會難以進行公益訴訟，那么工會作為支持勞動者勞動仲裁和勞動訴訟的一方可否幫助勞動者調查取證、提供經濟支持、提供安全保障等，法律也未作明確規定。由此可見，現行經濟性裁員制度難以確保工會在經濟性裁員中發揮有效作用。

3. 缺乏有效的集體協商程序

如前所述，企業在裁員之前需要向工會或全體職工說明情況，若有意見，則需要聽取工會或者職工的意見。“通知”“聽取”與“協商”有明顯不同。“通知”僅僅體現勞動者和工會對裁員事務的知情權，且帶有一種明顯的雙方地位不平等的色彩，其與協商中要求雙方地位必須平等有著明顯不同[5]。另外，“聽取”也僅僅要求用人單位在裁員之前需要獲知勞動者或者工會對于裁員事務的意見，適當兼顧勞動者的異議，但是，若用人單位不聽取勞動者和工會的意見，其法律后果如何以及勞動者和工會需要采取怎樣的法律措施來及時糾正用人單位的這一違法行為，勞動法律未作具體規定。由此可見，用人單位在協商程序中擁有“實質的決定權”[6]253，工會和勞動者具有的只是一種請求權。勞動法律缺乏裁員過程中企業和勞動者之間進行有效平等協商的法律規定，其必然導致勞動者合法權益保障的困境。

（三）優先錄用制度缺乏程序上的保障

《勞動合同法》規定了用人單位在6個月內重新招用人員的，應當通知被裁減人員，并在同等條件下優先招用被裁減人員。由此可見，《勞動合同法》對于勞動者優先錄用權的程序保障在于“通知”勞動者。但是，這一規定在現實中難以得到實行，因為勞動者一旦被用人單位裁員，法律既沒有規定被裁員的勞動者繼續了解原用人單位招錄人員情況以及經營狀況的權利，也沒有提供相關的渠道和機會，其結果必然導致被裁員勞動者的這一知情權難以得到實現。此外，“同等條件”的具體內容究竟為何，法律也未作具體規定，勞動者與勞動者之間在性別、工作年齡、工作經歷、學歷背景、期望薪資等方面存在著諸多差別，籠統地規定“同等條件下優先錄用”難以在實踐中切實保障被裁減員工的優先錄用權。另外，對于勞動者優先錄用權利的法律救濟手段勞動法律也未作明確規定。我國《勞動爭議調解仲裁法》明確規定了勞動爭議的受案范圍，包括：（1）因確認勞動關系發生的爭議；（2）因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同發生的爭議；（3）因除名、辭退和辭職、離職發生的爭議；（4）因工作時間、休息休假、社會保險、福利、培訓以及勞動保護發生的爭議；（5）因勞動報酬、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金等發生的爭議；（6）法律、法規規定的其他勞動爭議。可見，我國勞動爭議仲裁的爭議標的為勞動關系，具體的爭議事項包括勞動關系的確認、勞動合同的訂立、履行、解除、終止等爭議以及勞動者勞動權利的爭議，《勞動爭議調解仲裁法》明文規定的受案范圍中并沒有包括經濟性裁員后被裁勞動者優先錄用權的爭議。《勞動爭議調解仲裁法》第二條有一項兜底條款，即“法律法規規定的其他爭議”，被裁勞動者優先錄用權的爭議可否被這一兜底條款所囊括則由糾紛解決者自主裁量。實踐中，很難保證勞動仲裁的糾紛解決者不會將這一涉及到被裁勞動者切身利益的勞動爭議排除在受理范圍之外。另外，我國勞動爭議的解決奉行先裁后審的糾紛解決路徑，如果將被裁勞動者優先錄用權爭議排除在仲裁范圍之外，也就意味著這一爭議不會進入訴訟程序，那么被裁勞動者的優先錄用權就會缺乏程序上的法律救濟手段。被裁勞動者的優先錄用權在多數情況下是被裁員而失業的勞動者寶貴的就業機會甚至是唯一的就業機會，若其難以獲得法律程序上的救濟，那么勞動法律規定的優先錄用權就成為空談。

（四）企業經濟性裁員法律責任規定的缺失

《勞動法》第九十八條規定了用人單位違法解除勞動合同的法律責任，包括勞動行政部門的責令改正和用人單位對勞動者的損害賠償。《勞動合同法》第四十八和八十七條規定用人單位違法裁員時勞動者可要求繼續履行勞動合同，如果不要求繼續履行勞動合同，可以要求用人單位給予兩倍于經濟補償標準的賠償金。可是勞動法律對于用人單位違法裁員的法律責任僅僅規定了勞動行政部門的責令改正權，缺乏行政處罰權的規定，也沒有明確用人單位不聽取勞動行政部門糾正意見的法律責任，其結果必然是勞動行政部門難以對用人單位的違法裁員行為產生有效規制。另外，《勞動合同法》僅僅規定勞動者的經濟賠償金請求權也難以規制企業違法裁員，因為現實中，支付賠償金的違法成本過低，部分企業寧肯支付賠償金也要進行違法裁員，其結果必然導致現實中企業違法裁員行為的屢禁不止[7]。

三、完善經濟性裁員程序的幾點建議

（一）建立并明確勞動行政部門對企業經濟性裁員的審核程序

首先，應將《勞動合同法》企業經濟性裁員適用程序中的“報告”改為“審核”。筆者認為不應當在其他行政類型的法律及司法解釋中明確勞動行政部門對用人單位經濟性裁員的審核權，因為這一審核權不僅是一種政府部門的行政權力，更應當是勞動法賦予勞動行政部門在企業裁員事務中的一項重要的程序參與權，這一參與權是勞動行政部門行使對裁員事務的知情權、對企業違法裁員行為的行政執法權等各項權力的基礎。因而，在《勞動合同法》中明文規定勞動行政部門的審核權殊為必要。另外，勞動法律不僅應當明確勞動行政部門的審核權，還應當明確具體的審核內容[8]。審核的具體內容應當包括企業經濟性裁員存在法定原因的證明、企業窮盡其他挽救手段并履行必要的幫助及培訓義務的證明、裁員人數、被裁減人員的信息及其家庭情況、工會對經濟性裁員的談判意見與協商結果等。如果勞動行政部門同意企業的經濟性裁員行為，則企業可以繼續進行經濟性裁員；如果勞動行政部門不同意，那么企業應當及時終止經濟性裁員，企業可以通過仲裁或者訴訟的方式進行權利救濟；如果企業不終止經濟性裁員，那么企業的裁員行為就構成勞動法上的違法解除勞動合同，需要承擔相應的法律責任。

勞動法律還應當明確勞動行政部門的審核義務，必要時可以聯合工商管理等行政部門進行實地考察。為了提高勞動行政部門的審核效率，勞動法律還可以規定一定的期限，要求勞動行政部門在期限之內對企業經濟性裁員進行審核，如果逾期則視為同意企業的經濟性裁員。明確勞動行政部門的審核義務和審核期限，其意義在于防止勞動行政部門對經濟性裁員消極審核。

（二）建立經濟性裁員的“兩步走”協商程序

1. 建立裁員預警程序

裁員預警制度是指企業進行經濟性裁員之前在一定期限之內告知勞動者與裁員相關的具體事項以及勞動者所享有的救濟權利，以確保勞動者為保障自己的勞動權利有必要的準備時間。我國《勞動合同法》中規定用人單位在進行經濟性裁員之前需要提前30日向工會或者全體職工說明情況。現實中，企業員工在工作性質、工作方式以及工作內容等方面存在著許多不同，籠統地規定30日的通知期限十分絕對。在域外立法中，英國要求30日到90日不等。瑞典的通知時間則更具有彈性，工作時間兩年以下的，通知時間不得低于提前1個月，對于通知時間較長的甚至要求企業提前6個月履行通知義務。日本《勞動標準法》雖然也規定了雇主提前30日可以解除勞動合同，但這是日本勞動法律的“解雇自由制度”[9]，與我國經濟性裁員制度著重維護勞資雙方利益平衡的立法目的不符。我國的經濟性裁員制度應當借鑒符合我國勞動法律目的的立法經驗，規定更具有彈性的通知時間。

另外，勞動法律應當明確通知的具體內容。內容包括企業經濟狀況惡化不得不采取裁員措施的準確信息、企業已經采取挽救經營狀況的必要措施的證明、企業對被裁員工擬作出的經濟補償數額及計算方式、被裁員工所享有的相關勞動權利。企業不僅僅應當向被裁減員工通知具體的裁員事項，也應當向被裁員工提供必要的書面證明。這些由用人單位提供給勞動者的證明文件會成為被裁勞動者進行勞動仲裁和勞動訴訟時的重要證據，這對于保障勞動者的合法權益具有重要意義。

2. 建立企業與工會、勞動者之間的協商程序

如前所述，工會作為保障勞動者權益的組織在企業經濟性裁員過程中難以發揮有效的作用，至于工會可否依據民事訴訟法的相關規定提起公益訴訟應當由民事訴訟法來做明確規定。工會在經濟性裁員中的作用不僅僅體現在事后救濟的公益訴訟中，更應當反映在勞資雙方的經濟性裁員協商程序當中。在經濟性裁員制度中，應當建立企業與工會、勞動者之間的協商程序[3]。

“完整的商談機制由三個相互聯系的要素構成，即共識、理由和程序。”[10]在經濟性裁員的過程中，企業相對于勞動者往往處于優勢一方，為構建完整商談機制的上述要素，應當要求企業履行較多的程序責任。日本勞動法律更是將“拒絕集體談判”作為雇主的一種“不當勞動行為”來處理[11]。為保證協商能夠取得良好的效果，《勞動合同法》應當明確規定企業在進行經濟性裁員之前，應當與工會、勞動者圍繞裁員原因、裁員人數、經濟補償等內容展開充分的協商，而不是僅僅要求企業單方面聽取工會或者勞動者的意見。

鑒于實踐當中企業經濟性裁員事務的復雜性，法律可以根據具體情形規定一定的協商次數。裁員事務復雜，一次協商難以解決裁員事務爭議的，可以進行多次協商，但為了保障協商效率，應當限定協商的次數。協商結果應當以最后一次協商的結果為準。

3. 建立勞動行政部門參與的協商機制

勞動行政部門作為管理勞動事務的政府部門也應當在協商程序中發揮應有的作用。一方面，勞動行政部門作為國家機關參與協商，對協商結果能發揮一定的確定效力，國家機關參與協商事務或者對協商事務直接進行調解更有利于勞動爭議的解決。另一方面，勞動行政部門相比于工會或者勞動者更熟悉相關的勞動法律，可對企業和工會、勞動者之間的協商進行有效而充分的引導，以提高協商效率，這有利于協商程序的規范進行[4]。

但是，盡管勞動行政部門對協商程序的參與具有重要意義，為保障企業和勞動者之間在協商程序中充分意思自治，勞動行政部門不應一開始就參與到協商程序。如果勞動行政部門一開始就加入協商程序，那么真正的協商程序就不會存在，只可能存在“調解程序”了。因而，應當建立“兩部走”的協商程序，即先由企業和勞動者、工會進行自主協商，如果雙方對于裁員事務仍存在重大分歧，在未達成協議的情況下，雙方可以請求進入由勞動行政部門參與的協商程序，勞動行政部門可以為勞資雙方提供法律服務、證據收集、政策引導等服務，或者直接進行居中調解以達成調解協議。

需要指出的是，勞動行政部門參與的協商程序不應當是勞資雙方自主協商未果的必經程序，企業和勞動者可在自主協商未果的情況下直接通過勞動仲裁、勞動爭議訴訟的方式來解決裁員事務的爭議，應當將啟動勞動行政部門參與的協商程序的權利交給當事人。因為，一方面，勞動行政部門參與勞資雙方勞動爭議的協商會利用一部分寶貴的行政資源，如果將這一程序作為勞資雙方自主協商未果的必經程序，則意味著這一行政資源在利用上具有強制性，不利于勞動行政部門將更多的行政資源應用在促進就業、工傷認定、社會保障等工作上；此外，如果勞資雙方本身并不愿意啟動勞動行政部門參與的協商程序，則意味著勞資雙方對這一程序可否達成滿意的協商結果并不抱有積極期待，在這一情形下，勞動行政部門參與的協商程序也很難達成積極結果。如果這時仍強制要求勞資雙方啟動這一程序，也必然是難以達成積極的協商結果，勢必造成行政資源的浪費。另一方面，將勞動行政部門參與的協商程序作為必經程序會導致勞動爭議解決程序的過分繁瑣。前文提到，企業和工會、勞動者之間在勞動行政部門參與的協商程序之前可以進行多次自主協商，另外，我國還有勞動仲裁、勞動訴訟的勞動糾紛解決程序，如果在這些糾紛解決程序之中強制加入一個勞動行政部門參與的協商程序則會使得勞動爭議的解決程序過分繁瑣，不利于糾紛的及時解決。因而，應當將勞動行政部門參與的協商程序作為一項選擇性程序，將其啟動權交由爭議當事人自主行使。

（三）利用勞動仲裁制度保障勞動者優先錄用權利

如前所述，我國《勞動爭議調解仲裁法》中對于受理爭議事項的明文規定并沒有包括被裁勞動者優先錄用權的爭議，至于兜底性條款可否包括優先錄用權方面的爭議，我國勞動法律及其相關司法解釋也未作明確說明。因而，為保障勞動者優先錄用權的切實實現，有必要將優先錄用權方面的爭議規定在勞動爭議受理范圍之中。只有這樣，在我國先裁后審的勞動爭議訴訟體制之下，優先錄用權的勞動爭議才有了進入勞動爭議訴訟的可能。

此外，需要指出的是，勞動者一旦被用人單位裁員，雙方的勞動合同就會被解除，勞動者一般就會脫離和用人單位之間的工作聯系。如果用人單位不向勞動者主動說明其新的人員招錄情況或者企業經營信息，勞動者很難獲知其行使優先錄用權的機會，勞動者優先錄用權的保障自然也就無從談起。“一個完整的經濟性裁員制度不應只包括裁員制度本身，它還應包括對被裁人員的善后保障制度。”[12]因而，在經濟性裁員制度中，法律應當規定企業在經濟性裁員后的一定時期內定期向被裁減的勞動者披露優先錄用權行使的相關信息，以保障勞動者對于企業招錄信息和企業經營狀況的知情權，同時，嚴格規范企業用工申報制度[6]263，也為被裁勞動者行使優先錄用權創造了條件。

（四）明確企業違法裁員的法律責任

針對企業違法裁員法律責任缺失的問題，筆者認為，應當在經濟性裁員中建立系統性、層次性的法律責任。違法裁員的法律責任應當包括以下幾點內容：（1）當出現違法裁員情形時，如果責任較輕，則由勞動行政部門采取責令改正的行政措施，糾正違法裁員行為；如果情節較重或者用人單位拒不改正違法裁員行為，則由勞動行政部門對責任主體及其相關責任人員予以行政處罰，行政處罰的相關標準可以參考行政處罰法的相關內容；如果存在犯罪情形，則按照刑法中單位犯罪的相關規定來處理。（2）在進行雙倍于經濟補償金的經濟賠償時，《勞動合同法》還應當明確企業需要向被裁勞動者因違法裁員所遭受的損害進行損害賠償的責任及損害賠償的范圍。損害賠償的范圍應當包括勞動者因企業違法裁員行為已經遭受的損失和合理的期待利益，但是不包括勞動者需要通過一定努力才能獲得的利益或者可能獲得的利益。（3）建立企業失信公開制度[13]。對于違法裁員、情節嚴重并且遭受一定行政處罰甚至刑事處罰的企業，勞動行政部門或者工商管理部門應將其納入企業失信名單并向社會公布。企業的名譽往往涉及企業的經濟利益，名譽本身也蘊含著相關的經濟價值，因而，它是一種較為嚴厲的懲罰措施。

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The Inadequacy and Perfection of Applicable Procedures for Economic Downsizing

CAI Qiao

(College of Philosophy and Law, Shanghai Normal University, Shanghai 200030, China)

Since China formally established the economic redundancy system through passing, the phenomenon of economic redundancy has become more and more frequent with the in-depth development of the market economy. The condition, procedures of layoffs and the right system of laborers is becoming more and more mature. However, the deficiencies exist in the current economic layoff system in many aspects. Based on these deficiencies, some legislative proposals at the institutional level for improving the economic redundancy system are put forward to seek the balance between the independent management right of businesses and the protection of laborers’ legal rights.

economic layoff; applicable procedure; perfection

DF47

A

1009-9115(2022)01-0134-06

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.01.026

2020-11-27

2021-10-05

蔡喬（1998-），男，湖北荊州人，碩士研究生，研究方向為勞動法、憲法。

（責任編輯、校對：王學增）