中印邊界沖突背景下英國對印度國防建設的援助(1962-1963)

劉 恒

1962年的中印邊界沖突是冷戰時期的重大事件之一。這場沖突不僅給印度的國防與外交政策帶來極為深遠的影響，而且牽動了南亞國際關系格局的走向。沖突發生后，英國與美國迅速作出反應，向印度提供了規模不小的軍事援助，助其鞏固北部邊界的防務。作為英聯邦領導國和印度國防裝備的主要供應國，英國麥克米倫政府總共承諾了價值近3 000萬英鎊的無償軍事援助，在印度國防建設的過程中發揮了不可忽視的作用。關于中印邊界沖突期間及其后西方大國對印度的軍事援助，既有研究的焦點大多放在美國(1)既有關于美國政策的研究成果基本認為，肯尼迪政府的軍事援助主要是為了拉攏印度，繼而實現其在南亞遏制中國的冷戰目標，主要成果有：Robert J. McMahon, The Cold War on the Periphery: The United States, India, and Pakistan (New York: Columbia University Press, 1994); Rudra Chaudhuri, Forged in Crisis: India and the United States Since 1947 (New York: Oxford University Press, 2014); David C. Engerman, The Price of Aid: The Economic Cold War in India (Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2018);蔡佳禾《肯尼迪政府與1962年的中印邊界沖突》，《中國社會科學》2001年第6期，第186-197、280頁；孟慶龍《中印邊界戰爭前后美國對印度態度的變化——兼論美印關系的歷史基礎》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期，第76-93、209頁；王琛《美國對1962年中印邊界沖突的反應》，《史學月刊》2002年第1期，第89-97、120頁；劉恒《中印邊界沖突與肯尼迪政府對印度的軍事援助(1962-1963)》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第6期，第153-162頁。，對英國的關注較少。西方學者保羅·麥加爾和大衛·德弗羅從英美關系和冷戰角度重點論述了英美在援助印度過程中的合作與分歧，中國學者孟慶龍從長時段梳理了英國在中印邊界沖突中的角色并對麥克米倫政府的軍事援助有部分討論，強調英國作為一個老牌帝國的“老到”和“圓滑”(2)Paul M. McGarr, The Cold War in South Asia: Britain, the United States and the Indian Subcontinent, 1945-1965 (Cambridge： Cambridge University Press, 2013); Paul M. McGarr, “Uneasy Partners: Kennedy, Macmillan, and the Utility of Anglo-American Intervention in South Asia during the Early 1960s,” in Roberta Haar and Neil Wynn, ed., Transatlantic Conflict and Consensus: Culture, History and Politics (Liverpool: Liverpool Academic Press, 2009), 123-143; Paul M. McGarr, “The United States, Britain and the Sino-Indian Border War”, in Amit R. Das Gupta and Lorenz M. Lüthi, The Sino-Indian War of 1962: New Perspectives (London: Routledge, 2017), 105-123; David R. Devereux, “The Sino-Indian War of 1962 in Anglo-American Relations,” Journal of Contemporary History 44，no.1 (2009): 71-87；孟慶龍《中印邊界沖突中的英國因素》，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2014年第6期，第51-64頁。?？傮w來說，上述研究已經注意到英國向印度提供軍事援助的史實，但對英國援助政策的制定、援助規模和內容的論述不夠系統，尤其是對其政策背后的復雜動機缺乏深入討論。英國對印度國防建設的援助，不僅僅是出于遏制中國的冷戰目標和維護英美關系的政治考慮，而且與1947年印巴分治以來它在南亞次大陸存續的帝國利益有莫大關系，前輩學者普遍強調前者而對后者關注不足。更為重要的是，既有研究忽視了另一個重要維度，即印度的國防政策和軍備建設(3)關于中印邊界沖突后印度國防政策的轉變，以下專著有所涉及： Lorne J. Kavic, India’s Quest for Security: Defence Policies, 1947-1965 (Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1967); Neville Maxwell, India’s China War (Bombay: Jaico Publishing House, 1970); Steven I. Wilkinson, Army and Nation: The Military and Indian Democracy since Independence (Cambridge， Massachusetts: Harvard University Press, 2015);陳平生主編《印度軍事思想研究》，軍事科學出版社1992年版。以上成果的論述，或比較籠統，缺乏實證研究，或沒有充分注意到中印邊界沖突后印度國防建設與大國援助之間的緊密關系。。跟美國一樣，英國的軍事援助很大程度上是對印度以中國為主要軍事防范對手的國防計劃的回應，其中有許多值得討論但尚未引起學界重視的問題，如：印度的國防政策和對華防務政策因為中印邊界沖突而發生了怎樣的轉變？英國又是如何看待并試圖限制印度國防計劃？較之美國，英國角色的特殊性體現在哪些方面？厘清這些問題，無疑有助于深化我們對這一時期相關歷史問題的認識。有鑒于此，本文綜合利用英國、印度與美國的解密檔案及已刊文獻(4)本文在史料方面作出進一步努力，除了英國和美國的政府解密檔案外，還利用了學術界很少使用的一些史料，如藏于印度尼赫魯紀念館暨圖書館的克里希納瑪查理文件(T. T. Krishnamachari Papers)以及藏于英國南安普頓大學哈德利圖書館的蒙巴頓私人文件(Lord Mountbatten Papers)、英國劍橋大學丘吉爾檔案中心的鄧肯·桑迪斯私人文件(Duncan Sandys Papers)、英國牛津大學圖書館的保羅·戈爾·布思私人文件(Paul Gore-Booth Papers)等。，嘗試從英印關系史和印度國防史的視角切入，系統考察英國麥克米倫政府對印度的軍事援助政策，以期揭示出1962年中印邊界沖突衍生出的另一幅歷史圖景。

一 中印邊界沖突爆發后英國對印度的緊急援助

1962年10月20日，中國與印度因領土爭端在邊界地區爆發軍事沖突。當日拂曉，中國邊防部隊奉命在中印邊境東、西兩線同時發動“自衛反擊作戰”，迅速攻克克朗節等地區，印度軍隊很快“潰不成軍”。沖突發生后，尼赫魯政府宣布全國進入“緊急狀態”，并呼吁民眾捐金獻銀，為國防建設籌措資金(5)Neville Maxwell, India’s China War, 357-358, 381.本文關于該書的引文都參考了該書的中譯本，即內維爾·馬克斯韋爾《印度對華戰爭》，陸仁譯，世界知識出版社1981年版。。

從軍事角度而言，印軍接連敗退有多方面原因，但根源上要歸咎于總體國防政策的失誤。印度獨立以后，尼赫魯政府一直缺乏明晰的國防戰略和政策規劃(6)Chris Smith, India’s Ad Hoc Arsenal: Direction or Drift in Defence Policy？ (New York: Oxford University Press, 1994), 45.。原因首先在于，英屬印度時期，其國防政策的制定權和拍板權都掌握在倫敦和印度總督手中，“沒有一個印度人接近國防事務的決策核心”，導致大部分國大黨領導人缺乏軍事方面的必要知識和經驗。曾擔任過尼赫魯政府內閣秘書的凱拉(S. S. Khera)坦言，無論政府高層，還是軍方，對陸?？杖娏α康囊幠Ｅc目標都缺乏明確的規劃，“甚至連最基本的后勤支持都不懂”(7)Stephen P. Cohen, The Indian Army: Its Contribution to the Development of A Nation (New York: Oxford University Press, 1990), 170; Sucha Singh Khera， India’s Defence Problem (New Delhi: Orient Longmans, 1968), 39, 292-293.。更重要的是，尼赫魯非常注重控制軍費開支，目的既是為了集中國家資源優先發展經濟，同時也意在防止軍人勢力坐大而危及文官統治(8)關于印度政府對軍權的控制，參見：Stephen P. Cohen, The Indian Army: Its Contribution to the Development of A Nation, 172-173; Steven I. Wilkinson, Army and Nation: The Military and Indian Democracy since Independence, 103-105.?；诖耍《却_立了以經濟建設為第一要務而忽視國防建設的國家發展戰略，雖然軍方在20世紀50年代曾數次要求大幅度增加國防預算，但都被尼赫魯以妨礙經濟發展為由否決(9)Jawaharlal Nehru to K. M. Cariappa, Dec. 28, 1949, in S. Gopal, ed., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Second Series, Vol. 14 (New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 1992), 324; Nehru to C. D. Deshmukh, Feb. 19, 1956, in H. Y. Sharada Prasad and A.K. Damodaran, eds., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Second Series, Vol. 32 (New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2003), 281.。

這種重經濟、輕國防的戰略取向，導致印度軍隊不僅缺乏必要的戰略和戰術指揮素養，而且武器裝備的建設極為滯后(10)中印邊界沖突之前，印度軍方就向尼赫魯和國防部長梅農抱怨武器和彈藥短缺，要求政府增加軍購，但沒有引起重視。參見：Srinath Raghavan, War and Peace in Modern India (Palgrave Macmillan, 2010), 278.。雖然在1959年郎久與空喀山口事件后，尼赫魯政府開始增加國防預算，并通過軍購和修路等措施鞏固邊防，但這種倉促、被動的軍備行動無法從根本上解決國防多年冗積的弊病，最終在同中國的較量中充分暴露出來。中印邊界沖突爆發后，英國官員觀察說，“印度人突然之間痛苦地認識到中國在軍事上的優勢”(11)High Commission in New Delhi to CRO, No. 1636, Oct. 22, 1962, PREM 11/3838; High Commission in New Delhi to CRO, No. 1638, Oct. 22, 1962, PREM 11/3838, The National Archives of United Kingdom, Kew, London (hereafter cited as TNA).。在此情況下，尼赫魯政府不得不緊急從國外采購軍事裝備。10月21日，印度向英國駐印高級專員公署提出，急需2 000支F. N. 步槍和300萬發7.62毫米子彈。從10月22日至31日，印度又陸續向英國遞交新的軍購清單，主要有無線電臺、80和100毫米迫擊炮、“威基蘭特”(Vigilant)反坦克導彈、維克斯坦克(Vickers Tank)等陸軍裝備和“堪培拉”(Canberra)、“獵人”(Hunter)戰斗機的零配件(12)High Commission in New Delhi to CRO, No. 1702, Oct. 27, 1962, DO 189/245; Rainsford to Pickard, Oct. 30, 1962, DO 189/245, TNA.。從時間上來看，英國是印度最先尋求武器幫助的國家(13)印度向美國提出軍購要求是在10月26日，比向英國提出晚了5天。參見：Embassy in New Delhi to Department of State, Oct. 26, 1962, The John F. Kennedy National Security Files, 1961-1963, Asia and the Pacific, First Supplement, Microfilms: reel 10 (University Publications of America, 2001), 94.。

尼赫魯政府為何首先向英國求助？答案得從后殖民時代英印關系的角度尋找。印度獨立后，其軍事力量直接承襲英印帝國時期的軍隊，后續的國防建設在很大程度上仍舊依靠英國的扶植。具體表現在：由于缺少經驗豐富的軍官，印度軍隊大部分指揮官乃至三軍參謀長由英國軍官出任，這種狀況持續到50年代中期；其軍官繼續被送往英國受訓，作為英聯邦成員，他們可從英國學習比較先進的軍事技術；最為重要的是，軍隊列裝的大部分是英國的制式裝備。所以，在1962年之前，印度陸軍在“編制、訓練和理念上完全是一支英式軍隊”(14)A. K. Banerji, India and Britain 1947-1968: The Evolution of Post-Colonial Relations (Calcutta: Minerva, 1977), 238-241.。印度一旦出現戰爭緊急狀態，需要補充或更換裝備，首先求助英國自是勢在必然。

印度求助經歷了一個從軍購到軍事援助的過程。在沖突初始階段，出于不結盟的外交政策，尼赫魯試圖堅持購買武器，拒絕尋求援助，認為此舉意味著成為“別人的附庸”，等于“加入某個軍事集團”(15)B. M. Kaul, The Untold Story (New Delhi: Allied Publisher, 1967), 396; Neville Maxwell, India’s China War, 378.。隨著戰事持續，所需裝備類型越來越多，數量也越來越龐大，沉重的財政負擔迫使尼赫魯政府不得不放棄軍購原則。11月1日，印度最高層授權財政秘書杰哈(L. K. Jha)向英國駐印高級專員戈爾·布思(Paul Gore-Booth)提出，希望通過以下三種方式獲得武器裝備：無息且還款期限長的貸款；盧比支付；低價購買過剩裝備。此外，杰哈還列出一長串清單，請求“財政支持”，其中既有迫擊炮、自動步槍、機槍、坦克等軍火，又包括有色金屬、鋼鐵、羊毛、橡膠等物資，總估價約10億美元(16)High Commission in New Delhi to CRO, Nov. 1, 1962, DO 189/245; Extract from C.O.S. (62) 69th Meeting, Nov. 2, 1962, DO 164/68, TNA.。大約同時，印度也向美國提出類似的援助請求(17)David C. Engerman, The Price of Aid: The Economic Cold War in India, 205;劉恒《中印邊界沖突與肯尼迪政府對印度的軍事援助(1962-1963)》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第6期，第154頁。。

英國麥克米倫政府密切關注著中印邊界的局勢動向。追根溯源，英國對中印邊界爭端的緣起有著不可推卸的責任。出于對英印關系和英中關系的顧慮，唯恐兩面不討好，英國麥克米倫政府不愿過多介入。英國外交部擔心，印度會將英國的支持視為“帝國主義的調解”，中國亦可能因此升級沖突(18)Paul M. McGarr, “The Long Shadow of Colonial Cartography: Britain and the Sino-Indian War of 1962,” Journal of Strategic Studies 42, no.5 (2019): 628; Paul M. McGarr, The Cold War in South Asia: Britain, the United States and the Indian Subcontinent， 1945-1965, 154.。不過，鑒于印度是英聯邦成員，從道義層面而言，英國有義務予以聲援。猶豫再三之后，10月22日，英國聯邦關系部發表了站邊印度的官方聲明(19)CRO to High Commission in New Delhi, No. 2203, Oct. 22, 1962, PREM 11/3838, TNA.，首相麥克米倫(Harold Macmillan)也致信尼赫魯表示“同情和支持”(20)CRO to High Commission in New Delhi, No. 2195, Oct. 22， 1962, PREM 11/3838, TNA.。

與公開政治支持的謹慎相比，麥克米倫政府對軍購請求的回應更為積極。由于“武器供應是英國與印度維持密切聯系的方式之一”，駐印高級專員戈爾·布思建議倫敦，“不要錯過這個讓印度陸軍繼續使用英制裝備的機會”(21)High Commission in New Delhi to CRO, No. 1629, Oct. 21, 1962, PREM 11/3838; CRO to High Commission in New Delhi, No. 2202, Oct. 22, 1962, PREM 11/3838, TNA.。為此，英國首相麥克米倫和聯邦關系大臣桑迪斯(Duncan Sandys)皆向尼赫魯承諾，將以最快速度供應步槍等輕武器和彈藥(22)CRO to High Commission in New Delhi, No. 2195, Oct. 22， 1962, PREM 11/3838; CRO to High Commission in New Delhi, No. 2250, Oct. 26, 1962, DO 196/187, TNA.。英國參謀長聯席會亦決定，“要為印度提供對抗中國的一切物資支援”(23)C. O. S. (62) 68th Meeting, Oct. 30, 1962, DO 164/68, TNA.。10月29日，英國第一批裝備通過空運交付新德里(24)F. F. Rainsford to C. S. Pickard, Oct. 30, 1962, DO 189/245, TNA; Galbraith to Secretary of State, Oct. 27, 1962, The John F. Kennedy National Security Files, 1961-1963, Asia and the Pacific, First Supplement, Microfilms: reel 10, 114-115.。

當印度的請求從軍購轉變為軍援時，問題的性質就發生了變化。因為軍援不僅僅是軍事問題，而且有著非常突出的政治意義。依英聯邦慣例，英國基本不會以援助方式向成員國供應武器裝備，主要擔心如果開了先例，必須得一視同仁，不僅可能導致英聯邦內部的軍備競賽，而且會增加財政負擔(25)H. A. F. Rumbold to Milner-Barry, Nov. 1, 1962, T 317/137, TNA.。具體到南亞次大陸，其政策也是如此。在1962年之前，英國雖然一直是印度國防裝備的主要供應國，但始終堅持外匯結算的軍售模式，并且特別注重對印巴武器供應政策的平衡。若是允諾軍事援助，是否會惹怒巴基斯坦，是否會引起其他英聯邦成員競相索要？這些都是麥克米倫政府無法規避的問題。

在冷戰利益的驅使之下，英國領導人決定打破慣例。一直以來，英國在南亞的冷戰目標是將印度打造為“抵制共產主義最強大的堡壘”(26)United Kingdom High Commissioner in India to Secretary of State for Commonwealth Relations, No. 25, April 13, 1957, PREM 11/1876, TNA.。然而，奉行不結盟政策的印度，如同英聯邦中的一只“刺猬”，時常在殖民事務等國際問題上和英國唱反調，讓歷屆英國領導人頗為頭疼。中印邊界沖突與印度求援被麥克米倫政府視為“突破中立政策”的絕佳機會。在英國決策者眼中，雖然尼赫魯政府提出的10億美元裝備和物資支持簡直就是“獅子大開口”，但這也表明其態度發生了“最顯著的轉變”，實乃天賜良機，如果能積極、迅速地滿足其軍事需求，便能進一步鞏固印度與西方的關系，甚至將它拉入西方陣營(27)Saville Garner to Secretary of State, Nov. 1, 1962, DO 189/245; Saville Garner to C. S. Pickard, Nov. 1, 1962, DO 196/166, TNA.。大約同時發生的古巴導彈危機，亦強化了英國對中印邊界沖突賦予的冷戰意義。英國外交大臣霍姆(Alec Douglas-Home)就認為，盡管中印沖突與古巴危機沒有必然關系，“但很明顯的是，兩個共產主義國家都試圖在新的戰略地區建立影響，此勢頭必須引起注意”(28)Note of a Meeting in the Commonwealth Relations Office, Oct. 26, 1962, DSND 8/20, Duncan Sandys Papers, Churchill Archives Centre, University of Cambridge, Cambridge (hereafter cited as CACUC) .。從上述目標出發，英國聯邦關系大臣桑迪斯急于充分利用“印度對抗中國的怒氣”，以軍事援助誘使它放棄不結盟政策，“最好讓大家看到印度人正在接受軍事援助”，在他看來，英國只有無償贈送裝備這種方式，才能確保政治收益的最大化(29)H. A. F. Rumbold to Denis Rickett, Nov. 5, 1962, T 317/137, TNA; W. I. McIndoc to Saville Garner, Nov. 9, 1962, DSND 8/20, Duncan Sandys Papers, CACUC.。11月6日，英國政府決定，將之前交付的輕武器和彈藥贈予印度(30)Duncan Sandys to Mohamedali Currim Chagla, Nov. 6, 1962, DO 189/245, TNA.。

二 英國增加軍事援助及其與美國的合作

對于英國和美國來說，它們向印度提供軍事援助存在一個共同的政治障礙，那就是巴基斯坦。作為西方陣營內的軍事盟友，同時亦是英聯邦成員，巴基斯坦不僅感到自己遭到背叛，而且擔心其國家安全利益就此被拋棄。巴基斯坦領導人在公開場合向英美政府提出強烈抗議與不滿，在他們看來，“西方大國通過提供武器將戰爭威脅帶到了家門口”(31)High Commission in Karachi to CRO, No. 1399, Nov. 6, 1962, DO 196/187; High Commission in Karachi to CRO, No. 1419, Nov. 9, 1962, DO 196/187, TNA.。并且，這種怒氣從政府蔓延至民間。11月初至中旬，巴基斯坦各地媒體和民眾情緒一路高漲，抗議西方向印度援助武器，一些方言報紙的論調甚至到了“歇斯底里”的程度(32)High Commission in Karachi to CRO, No. 1399, Nov. 6, 1962, DO 196/187, TNA.。卡拉奇、達卡、白沙瓦等城市爆發游行示威，部分地區還發生了罷工和打砸商店的暴亂。英國駐巴高級專員莫里斯·詹姆斯(Morrice James)向聯邦關系部報告說：“在我的巴基斯坦任職經歷中，從來沒見過它被如此激怒過”(33)High Commission in Karachi to CRO, No. 1452, Nov. 16, 1962, PREM 11/3838; High Commission in Karachi to CRO, No. 1455, Nov. 17, 1962, PREM 11/3838, TNA.。民間情緒激憤，反過來又促使政府的立場更加強硬。

巴基斯坦的反應，是英國無法繞開的一個問題。那么，英國如何盡可能打消巴基斯坦的安全顧慮？英國是否有必要限制向印度提供軍事援助的數量、規模及其使用范圍？據英國聯邦關系部判斷，如果印度的武器需求只用于目前的邊界沖突，那數量應該不會太多，而且也不至于到破壞印巴軍事平衡的程度，問題的關鍵在于印度可能借此機會全面開展軍備建設，其要求會像滾雪球般越滾越大，那就更有必要限制武器供應的規模和使用范圍(34)W. I. McIndoc to Saville Garner, Nov. 9, 1962, DSND 8/20, Duncan Sandys Papers, CACUC.。英國官員注意到，肯尼迪政府也有類似想法(35)H. A. F. Rumbold to Denis Rickett, Nov. 16, 1962, T 317/137, TNA.?；诠餐哪繕?，英美領導人不約而同地認為，兩國間有必要建立相應的協調機制，保持密切磋商與合作(36)High Commission in New Delhi to CRO, No. 1720, Oct. 29, 1962, DO 189/245, TNA.。從其英聯邦領袖身份考慮，麥克米倫政府試圖掌握主導權，主動提議美國派代表前來倫敦商議。

1962年11月12日至14日，英美官員在倫敦舉行了三天會議。從會談的緣起、過程和結果來看，英國都起了主導作用。會前，英參謀長聯席會將援助劃分為三個階段：第一階段，幫助印度守住當前陣地，以輕武器和彈藥為主；第二階段，支持印度抵抗“來年春中國可能發動的進攻”；第三階段，援助印度的長期軍備計劃(37)C. O. S. (62) 70th Meeting, Nov. 8, 1962, DO 164/68, TNA.。會議文件顯示，英國與美國在行動目標與援助范圍等核心問題上的立場趨于一致。雙方都認為，軍事沖突將限制在邊界地區，不會大規模升級，但“來年春天可能更加激烈”?；谶@個判斷，英美代表都贊成援助的短期目標是幫助印度“抵抗中國進一步的軍事行動”，并提升西方在印度國防事務的影響力；長遠的戰略目標則是“阻止中國勢力在尼泊爾、錫金與緬甸的增長”，并使印度與西方建立更為密切的關系。從這個目標出發，會議明確了援助的范圍：幫助印度組建5個山地步兵師，裝備限制在自動步槍、通信設備、遠程雷達、迫擊炮、機槍和輕型坦克等，而且“只能用于和中國的戰爭”(38)Note of a Meeting, Nov. 12, 1962, DO 196/175; Note of a meeting, Nov. 13, 1962, DO 196/175; CRO to High Commission in New Delhi and Karachi, Nov. 15 1962, DO 196/175, TNA.。英美官員的共識是，目標不在于重新裝備整支軍隊，而只是填補其短板(39)Note of a Meeting Held in the British High Commission, Nov. 26, 1962, DO 196/170, TNA.。

然而，中印邊界軍事形勢發展之迅速，超出了英美決策者的預期，不僅使印度對西方的援助請求從武器裝備升級為直接的軍事介入，而且使英國和美國考慮修改倫敦會議確定的援助計劃。1962年11月18-19日，中國軍隊攻占瓦弄和邦拉迪，在印度國內引起巨大恐慌，最高領導人也亂了手腳。驚慌失措之下，尼赫魯于11月19日向肯尼迪發出緊急求助信，請求美國派空軍支援(40)Jawaharlal Nehru to J. F. Kennedy, Nov. 19, 1962, Document Number: CK2349487495, U. S. Declassified Documents Online (hereafter cited as USDDO).。他還致信麥克米倫政府，請求英國援助3個團數量的L/70高射炮以及相應的雷達和炮彈(41)Jawaharlal Nehru to Harold Macmillan, Nov. 20, 1962, PREM 11/3839, TNA.。

印度的潰敗，引起了英國麥克米倫政府的重視。11月20日，英國內閣召開會議，討論中印邊界的軍事形勢。在麥克米倫首相看來，這場領土爭端已經演變成為“關乎政治存亡，甚至影響到亞洲未來的全面斗爭”，基于此判斷，英國考慮調動英聯邦國家，為印度提供“積極的軍事支持”；內閣也認為“英聯邦展現出團結和決心或許可以有效地威懾中國”；因身體抱恙而未能參會的聯邦關系大臣桑迪斯進而建議，“如果印度無法抵抗住中國進一步的軍事行動，美國和英國有責任以武力干涉進行威脅”(42)Duncan Sandys to Prime Minister, Nov. 20, 1962, PREM 11/3839; GEN. 779/1st Meeting, Nov. 20, 1962, CAB 130/189, TNA.。為幫助印度，麥克米倫專門致信澳大利亞、新西蘭與馬來亞首腦，提議將部署在馬來亞的一支英聯邦部隊派往克什米爾，以穩定該地局勢，使印度能將部署在印巴邊境的軍隊抽調用于中印沖突，但澳大利亞和新西蘭出于政治原因予以拒絕，導致倡議流產(43)CRO to High Commission in Ottawa, Canberra, Wellington and Kuala Kumpur, Nov. 21, 1962, PREM 11/3839; High Commission in Wellington to CRO, No. 547, Nov. 22, 1962, DO 196/169; High Commission in New Delhi to CRO, No. 972, Nov. 23, 1962, PREM 11/3839, TNA. 亦可參見：Paul M. McGarr, “Uneasy Partners: Kennedy, Macmillan, and the Utility of Anglo-American Intervention in South Asia during the Early 1960s,” in Roberta Haar and Neil Wynn, ed., Transatlantic Conflict and Consensus: Culture, History and Politics, 134-135.。

就在英國討論是否要出兵干涉時，中國政府卻在1962年11月20日突然宣布停火，并將軍隊撤回到1959年實際控制線以北。隨后，錫蘭、印度尼西亞、阿拉伯聯合酋長國、加納、柬埔寨與緬甸在科倫坡組成六國會議，試圖調解中印沖突。雖然中國政府不斷通過各方渠道釋放誠意，但尼赫魯政府不僅政治態度強硬，而且軍事準備毫不放松。11月中下旬，印度陸軍針對中印邊界防務，制定出一項“3+3”軍備計劃：第一步是重新武裝現有但已丟失裝備的3個師；第二步是在1963年底之前新組建3個師，加強山地作戰訓練，總共組建6個山地師(44)Note on Indian Military Aims, Nov. 26, 1962, DO 196/170, TNA. 此文件為11月23日英美官員與印度陸軍參謀長喬杜里的會談紀要。。以這項計劃為基礎，11月底，尼赫魯政府向英美提出新的援助要求：裝備6到10個步兵師，建造彈藥廠等軍工廠，供應雷達和配備制導武器的戰斗機等最精良的裝備(45)Note by T. T. Krishnamachari, Nov. 24, 1962, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 26, Nehru Memorial Museum and Library, New Delhi (hereafter cited as NMML).。

對于如何回應印度，美國走在了英國前面。中印邊界停火并沒有讓美國放棄援助印度的想法，肯尼迪政府一直想利用這個千載難逢的機會，實現拉攏印度共同遏制中國、鞏固美印關系的戰略目標，但顧及到巴基斯坦和國會的反應，它又希望把握好援助的力度。為此，美國希望說服英國共同承擔援助義務，以分擔政治風險和財政支出。1962年12月5日，在幕僚建議下，肯尼迪致信麥克米倫，要求向印度提供上限為1.2億美元的軍事援助，由美國、英國和英聯邦平攤(1∶1原則)(46)Memorandum by Philip Talbot for the National Security Council: Military aid and air defense to India, Dec. 6, 1962, Document Number: CK2349379408, USDDO; National Security Action Memorandum No. 209, Dec. 10, 1962, FRUS, 1961-1963, Volume XIX, South Asia, 429-430; Telegram from the Department of State to the Embassy in the United Kingdom, Dec. 5, 1962, FRUS, 1961-1963, Vol. XIX, 419-420. 關于美國的政策討論，可參見：Paul M. McGarr, The Cold War in South Asia: Britain, the United States and the Indian Subcontinent, 1945-1965, 178-179; David C. Engerman, The Price of Aid: The Economic Cold War in India, 212; Robert J. McMahon, The Cold War on the Periphery: The United States, India, and Pakistan, 295-296;蔡佳禾《肯尼迪政府與1962年的中印邊界沖突》，《中國社會科學》2001年第6期，第194頁；王琛《美國對1962年中印邊界沖突的反應》，《史學月刊》2002年第1期，第93頁；劉恒《中印邊界沖突與肯尼迪政府對印度的軍事援助(1962-1963)》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第6期，第156-157頁。。

實際上，在此之前，麥克米倫政府已有意增加援助。英國官員認為，中國?；鹬皇恰罢庈婈牭募總z”，“極有可能找借口重新開戰”，因此，根據印度提交的裝備清單，英國聯邦關系部最初擬定的援助數額為1 000萬英鎊(47)H. A. F. Rumbold to Denis Rickett, Nov. 16, 1962, DO 189/245; Ronald Harris to H. A. F. Rumbold, Nov. 21, 1962, T 317/137; H. A. F. Rumbold to Ronald Harris, Nov. 22, 1962, T 317/138, TNA.。肯尼迪提出的增加援助的要求，在麥克米倫政府內部沒有遇到太大阻力。精明的英國決策者認為，鑒于印度軍隊使用的大部分是英式武器，即便是美國財政援助下的軍購，印度有超過一半的裝備仍然將從英國購買，這從根本上來說對英國是有利的(48)Duncan Sandys to Prime Minister, Dec. 10, 1962, PREM 11/3839, TNA.。更為重要的是，增加軍事援助等于增加英國施加對印政策影響力的籌碼，麥克米倫政府意圖借此推動印度和巴基斯坦解決克什米爾爭端，促成英聯邦內的兩個冤家對頭握手言和(49)Harold Macmillan to Secretary of State for Commonwealth Relations, Nov. 22, 1962, PREM 11/3839, TNA.。另一方面，中英關系也沒有成為英國決策中的障礙。中國領導人雖然對英國在聯合國支持印度的立場并提供軍事援助有所不滿，但同時也希望通過英國向印度轉達中國解決邊界爭端的誠意和具體方案，因而表現得相對克制，“不打算抗議英國對印度的武器供應”(50)Malcolm Macdonald to Secretary of State for the Colonies, Nov. 5, 1962, PREM 11/3838, TNA. 相關討論，可參見：Chi-kwan Mark, The Everyday Cold War: Britain and China, 1950-1972 (London: Bloomsbury, 2017), 73-74.。

基于以上考慮，英國比較爽快地接受了平攤原則(51)FO to Embassy in Washington, Dec. 13, 1962, FC 1063/35/G (A), FO 371/164930, Foreign Office Files for China, 1919-1980.。1962年12月20日，英美兩國首腦在拿騷舉行會晤。麥克米倫政府同意美方提出的上限為1.2億美元、雙方各承擔一半的援助方案。新的方案對倫敦會議的決定作出修正，以印度陸軍提出的“3+3”軍備計劃為基礎，為它組建6個山地師提供所需的軍事裝備。英美決策者都認為，這個規模既符合印度的實際需要，又能控制在可操作范圍內，不至于過于惹怒巴基斯坦。此外，雙方還根據各自的可供應情況進行分工：美國負責迫擊炮(4.2寸迫擊炮除外)、機槍、地雷、空運等，英國則主要負責自動和半自動步槍、工程設備以及提高空軍戰斗力(52)Note of a Meeting Held in the Ministry of Defence: Supply of Arms to India, Dec. 17-18, 1962, T 225/1998; Note by Ministry of Defence: U.S./U.K. Military Aid to India, Dec. 18, 1962, DO 189/245, TNA.。在確認了加拿大、澳大利亞和新西蘭等英聯邦的援助數額后(53)加拿大提供的符合拿騷協議范疇的援助，有8架C-47運輸機、5架“水獺”飛機、36架“哈佛”運輸機，折合812 155英鎊;澳大利亞提供的符合拿騷協議范疇的援助，有F. N. 步槍、點303步槍和子彈、軍裝和毛毯等，折合1 353 600英鎊;新西蘭雖然提供了260 000英鎊的食物和軍裝，但不符合拿騷協議的援助范圍，故沒有計算在內。參見：Memorandum by CRO: The Financial Limitation on British Arms Aid to India under the Nassau Concept, May 16, 1963, DO 164/68, TNA.，英國最終確定拿騷協議下對印度軍事援助的上限為1 900萬英鎊(54)J. Mark to Arthur Snelling, June 13, 1963, T 225/1998, TNA.。從具體內容來看，英國交付的以步兵輕武器為主，并無重型裝備：陸軍方面主要是4.2寸迫擊炮及炮彈、F.N. 步槍和7.62毫米子彈、“威基蘭特”反坦克導彈等，空軍方面則是各型戰斗機與火炮裝置的零配件(55)Harley to Coward, Attached Report: Military Aid to India-Requirement from the United Kingdom, Progress Report as at 15th February, 1963, Feb. 12, 1963, DO 164/68, TNA.。

進入1963年后，中印邊界局勢趨緩。但是，印度不僅沒有放松警惕，而且堅定了加快國防建設進程的決心，它索要軍事援助的胃口也日益膨脹。拿騷協定不是援助的終點，只是開端。

三 印度國防政策的轉變與英國限制其國防計劃的努力

單就軍事而論，1962年的中印邊界沖突以印度的慘敗收尾。這一點毫無爭議，尼赫魯本人也親自承認“這是一次糟糕的表現”(56)Jawaharlal Nehru to Mountbatten, Dec. 16, 1962, MB1/J302/18, Lord Mountbatten Papers, Special Collections, Hartley Library, University of Southampton, Southampton (hereafter cited as HLUS).。在軍事失敗的打擊下，印度政府對獨立以來的國防政策進行了全面審查。雖然國防部和軍方迫于壓力展開的調查將敗因歸咎于“高層軍事指揮”，有意規避了政治領導人的責任問題(57)調查結論，史稱《亨德森·布魯克斯-巴賈特報告》(Henderson Brooks-Bhagat Report)。對報告的分析討論，可參見：Neville Maxwell, India’s China War, 437-438; Claude Arpi, “The War of 1962: Henderson Brooks-Bhagat Report”, Indian Defence Review 26, No. 1 (January-March, 2011)：155-167.，但決策者心里非常清楚，印度獨立以來對國防戰略上的忽視乃是更為根本的原因。時任經濟與國防協調部部長克里希納馬查理(T. T. Krishnamachari)向尼赫魯直言不諱地指出：印度從來沒有直面過國防存在的各種問題，無論是軍事領導、戰略計劃，還是武器裝備，“我們是失敗的”。他建議，“迫切需要迅速地、全面地加強國家的國防與經濟力量”(58)T. T. Krishnamachari to Jawaharlal Nehru, Dec. 16, 1962, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 28, NMML.。此外，尼赫魯政府的國防政策在議會中遭到史無前例的質詢。從1962年11月開始，國防事務成為人民院辯論的主要議題之一，議員們猛烈批評政府在防務建設上毫無作為，尤其是缺乏準備和計劃(59)Lok Sabha Debates, Third Series XVI (April 5, 1963), 7961; Lok Sabha Debates, Third Series XVI (April 5, 1963)，8008; Lok Sabha Debates, Third Series XXI (Sept. 21, 1967), 7475, Parliament Digital Library， https://eparlib.nic.in.下文簡稱為PDL，不再注明網址。。面對巨大的政治壓力，印度領導人意識到，只有為國家提供強大的軍事保護，才能鞏固執政地位(60)Interview with Mr. S. S. Khera, Nov. 23, 1962, DO 196/169, TNA.。在上述軍事和政治因素推動之下，尼赫魯政府認識到一項統籌兼顧的長期國防計劃的重要意義，并從戰略高度予以重視。印度1963年制定的三年國防計劃，正是在這個背景下出籠的。

早在中印邊界?；鸷蟛痪茫岷蒸斦驮诳紤]國防建設與經濟發展協調并舉的戰略問題(61)Minutes of a Meeting, Nov. 30, 1962, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 26, NMML.。國防計劃的具體籌備和起草工作大致始于1963年2月(62)1963年2月25日，印度國防部和經濟與國防協調部討論決定，起草的具體工作由國防部負責，內容包括：陸軍和空軍擴軍的詳細計劃，兵員、武器裝備及彈藥需求，生產武器裝備、建造鐵路等運輸設施以及兵營所需物資和設備，各項計劃的階段目標、總支出、外匯需求以及對經濟建設的影響。參見：Preparation of Brief for Minister (EDC), March 7, 1963, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 29, NMML.，3月底形成初稿，題名為《印度的國防計劃和需求備忘錄(1963-1966)》(63)Memorandum on India’s Defence Plan and Requirements, 1963-1966, Department of Defence, India, April, 1963, DO 164/68, TNA.。可見，國防計劃是在非常短的時間里倉促制定的。從內容來看，它不只是一份軍事文件，還包括對中國的認識、擴軍目標、規模與財政預算，主要涉及陸軍、空軍與空防、國防生產、輔助設施、通訊與鐵路建設等六個方面。深入研讀文本后不難發現，整個計劃的形式與內容都較為草率，既缺乏對軍事戰略的系統思考和論述，而且具體規劃也顯得比較雜亂，一定程度上反映出印度領導人在軍事失敗和政治壓力面前的焦慮和驚慌。不過，它還是能凸顯中印邊界沖突后印度國防和外交政策的一些重大轉變，有必要加以概述。

三年國防計劃最為突出的特點是，以中國為主要軍事防范對手，并有針對性地開展軍備建設和軍事部署。在1962年之前，源于宗教和種族矛盾以及克什米爾爭端，尼赫魯政府一直視巴基斯坦為國家安全的主要威脅，以印巴邊界特別是西北邊界作為防御重心。對于中國，尼赫魯認為，喜馬拉雅山脈使印度享有“世界上最堅固的防御”，中國不可能越過如此險要且復雜的地形進攻印度，唯有經濟和工業實力的發展，才是防御中國的最佳保障(64)Nehru to K. N. Katju, July 28, 1956, in H. Y. Sharada Prasad, A. K. Damodaran, and Mushirul Hasan eds., Selected Works of Jawaharlal Nehru, Second Series 34 (New Delhi: Jawaharlal Nehru Memorial Fund, 2005), 203.。中印邊界沖突后，印度的認識發生了明顯轉變。三年國防計劃開篇首句即是：“1962年10月中國對印度的‘入侵’，導致中國成為本國安全的嚴重威脅因素。”在印度領導人眼中，中國成為印度在很多年內都必須警惕和提防的“敵手”(foe)，“難以處理和棘手”的印巴矛盾則可以暫居次要地位(65)T. T. Krishnamachari to Jawaharlal Nehru, Dec. 16, 1962, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 28, NMML.。印度對中國認識的轉變，直接影響了印度在邊界地區的軍事部署，導致印度防務重心從西北向東北轉移(66)防務重心的轉移可通過新的軍事部署計劃體現出來，三年國防計劃提出的部署計劃如下：拉達克及附近地區3個師，喜馬偕爾邦邊界1個師，北方邦邊界1個師，印度與尼泊爾邊界2個師，錫金與北孟加拉4個師，“東北邊境特區”(NEFA)3個師，阿薩姆2個師。。

基于此種情形，印度的國防預算和擴軍目標呈階梯式增長的勢頭。根據計劃，1963-1964財年的國防凈預算高達86.7億盧比，是1961-1962財年的2.5倍(67)Defence Budget, 1963-1964, undated, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 22, NMML; Lok Sabha Debates, Feb. 28, 1963, Third Series, Volume XIII, 1963/1884(Saka), 1535, PDL; Memorandum on India’s Defence Plan and Requirements, 1963-1966, Department of Defence, India, April, 1963, DO 164/68, TNA.；1964-1966財年進一步增加國防預算，三年內的國防支出將接近300億盧比，國防預算在國民生產總值中的占比從1962年之前的2%上升到5%(68)Foreign Office to Embassy in Washington, No. 24312, Dec. 21, 1963, B. K. Nehru Papers, Subject File 17, NMML.。其中，陸軍和空軍是重點投入和建設對象。計劃提出，至1965年4月，將陸軍總兵力從中印邊界沖突前的45.8萬擴充到約105萬人，尤其要加強山地師建設(69)中印邊界沖突之前，印度陸軍總兵力為45.8萬人，至1963年3月已增加到65.9萬人。參見：Steven I. Wilkinson, Army and Nation: The Military and Indian Democracy since Independence, 129.；空軍建設目標是組建45個戰斗機中隊，包括3個超音速戰斗機中隊(70)計劃還提出：陸軍方面，要全面提高步兵武器質量，淘汰二戰時期的拉栓式步槍，代之以半自動或自動步槍；空軍則要淘汰已過時的“吸血鬼”等戰斗機，通過軍購或自主研發，代之以“蚊蚋”、“風神”等較為新型的戰斗機。。當然，以中國為主要軍事戰略對手，并不等于放松對巴基斯坦的軍事戒備。印度內閣秘書凱拉指出，除了中國因素之外，國防計劃還考慮了巴基斯坦的威脅和國內維穩所需(71)Sucha Singh Khera, India’s Defence Problem, 42.。由此可見，印度在中印邊界沖突后擬定的擴軍目標是：建設一支足以防御短期和長期“中國在后勤支持允許范圍內最大規模進攻”的軍事力量，同時確保對巴基斯坦的有效防御(72)Foreign Office to Embassy in Washington, No. 24312, Dec. 21, 1963, B. K. Nehru Papers, Subject File 17, NMML; Embassy in New Delhi to Department of State, Dec. 19, 1963, National Security Files, Box 433, John F. Kennedy Library, Boston, Massachusetts (hereafter cited as JFKL); Memorandum of Conversation, May 11, 1964, RG 59, Subject-Numeric File, 1964-1966, DEF 1, Box 1654; Talking Points Paper, May 11, 1964, RG 59, Records Relating to Indian Political Affairs, 1964-1966, DEF 19, Box 1, National Archives, College Park, MD.。從國家戰略層面來說，國防計劃還表明，印度的國家發展戰略發生了重大調整，由此前的重經濟、輕軍事和國防轉變為經濟與國防建設齊頭并舉。

然而，制定印度國防計劃并非難事，如何實現計劃中的目標才是尼赫魯政府最艱巨的任務。國防建設最關鍵的因素無外乎兩個：其一是財政資源，其二是軍工水平。問題在于，這兩方面都是印度極為欠缺的。就前者而言，中印邊界沖突前夕，印度的經濟發展已是舉步維艱。1962年8月，英國駐印副高級專員貝爾徹觀察說：“由于極其缺少煤炭、電力和運輸，所有工業活動都陷入了困境；第二個五年計劃中的幾項重要工程因缺乏管理人才而產能驟降；進口保持經濟增長所需原材料的外匯，現在成為德賽先生(73)時任印度財政部長是莫拉爾吉·德賽(Morarji Desai)。最緊迫的問題?！?74)R. H. Belcher to Duncan Sandys, Despatch No. 21, Aug. 25, 1962, DO 196/127, TNA.龐大的軍備計劃勢必給國家財政尤其是外匯儲備造成更大的負擔。為了籌措資金，尼赫魯政府甚至決定調整工業發展和資源投入的優先順序，更加重視鐵路、能源與煤炭等和國防緊密相關的工業，暫時擱置或放緩相對次要、與國防關系不大的領域(75)Lok Sabha Debates, Jan. 21, 1963, Third Series, Vol. XII, No. 27, 5413, PDL; Paul Gore-Booth to Sir A. Rumbold, Jan. 16, 1963, DO 189/210; A. Mackay to P. S. Milner-Barry, March 27, 1963, DO 189/210, TNA.。從軍工水平角度來說，此時印度的國防工業狀況可謂非常糟糕。1962年12月，克里希納馬查理向尼赫魯報告說：軍工廠的設備已經陳舊，模具無人監管，“生產能力完全取決于工人們的意愿”，引進新設備的工作“相當滯后，而且效率低下”；陸軍有大約312輛陳舊的、缺乏維護的謝爾曼坦克，發動機均已無法使用，槍支的情況也差不多；彈藥產量只能滿足國防計劃所需的15%；國防供應的各個機構“已經癱瘓”(76)T. T. Krishnamachari to Jawaharlal Nehru, Dec. 16, 1962, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 28, NMML.。

由于嚴峻的財政狀況和落后的軍工水平，印度根本無力實施三年國防計劃中的各項任務。在這種狀態下，尼赫魯政府深深感到，拿騷協定確立的六個山地師的裝備援助遠不能滿足需要，大規模的軍備建設仍要依靠英、美等大國的支持(77)T. T. Krishnamachari to Cabinet Secretary and Principal Defence Secretary, March 15, 1963, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 29; T. T. Krishnamachari to S. S. Khera, P. V. R. Rao and S. Bhoothalingam, March 23, 1963, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 29, NMML.。印度的求援意向在三年國防計劃中解釋得再明確不過。文件指出：在國防建設過程中，印度需要從其他國家進口軍事裝備、飛機、重要原材料和設備，但由于印度外匯儲備有限，所以希望“從友好國家獲得外匯”；此外，印度還缺少軍事裝備、硬件設備和其他制成品，在國防工業能滿足內需之前，需要“友好國家”幫助印度建設軍隊(78)Memorandum on India’s Defence Plan and Requirements, 1963-1966, Department of Defence, India, April, 1963, DO 164/68, TNA.。就此，尼赫魯政府向美國、英國與英聯邦等國家提出總計75億盧比(折合約15億美元、6億英鎊)的援助請求，不僅數額劇增，而且援助性質從中印邊界沖突期間直接供應武器和彈藥擴展為財政援助，援助范圍從小型武器升級為戰斗機等重型裝備和國防工業。為了爭取到援助，尼赫魯政府甚至將屬于國家最高機密的文件遞交給英國和美國政府。從1963年3月開始，印度先后派出多個高級別的軍政代表團訪問倫敦和華盛頓，就國防建設中的威脅評估、軍隊規模、擴軍目標以及預算等事務同英、美展開深入磋商，其與西方在國防領域的合作達到史無前例的程度。在東西方對抗以及英、美在亞洲奉行遏制中國的冷戰戰略背景下，“對抗中國”成為印度向西方索要援助的有利籌碼。其官員強調，中國在很多年內都是懸掛于印度頭頂的“達摩克利斯之劍”，而國防建設則關乎其“生死存亡”(79)Note of a Meeting, April 29, 1963, DO 164/2, TNA; Memorandum of Conversation (draft), April 17, 1963, RG 59, Records Relating to Indian Political Affairs, 1964-1966, DEF 19, Box 3, National Archives, College Park, MD.。

無疑，尼赫魯政府將國防計劃同英、美分享并請求援助，為英、美進一步介入印度國防事務提供了機會。自中印邊界沖突爆發以來，作為英聯邦領導國和印度國防裝備的主要供應國，英國就和美國同處于援助印度鞏固邊界防務的最前線，并且保持著密切的磋商與合作。從遏制中國的冷戰目標來說，英國自然樂于見到印度對華保持強硬態勢，但會談記錄以及相關文件表明,在國防預算和擴軍目標等問題上，麥克米倫政府對印度三年國防計劃持保留意見。

最根本的分歧體現在對“中國軍事威脅”的認識上。英國的情報評估判斷，綜合地形、氣候以及后勤等各方面因素來看，中國“不會發起全面進攻”，故而在軍事上對印度只構成“有限的威脅”(80)Report by the Joint Intelligence Committee: Chinese Intentions Against India, J. I. C. (62)98, Nov. 22, 1962, CAB 158/47; Report by the Joint Intelligence Committee: United States-United Kingdom Estimate of the Communist Chinese Air Threat to India, J. I. C. (63)11, Jan. 25, 1963, CAB 158/48, TNA.。據此，英國認為，印度的擴軍目標是對“中國威脅”的過度反應。在國防計劃的所有內容中，英國決策者尤其反對尚不成熟的印度空軍引進超音速戰斗機(81)三個超音速戰斗機中隊是中印邊界沖突后印度空軍計劃的核心。印度軍方堅持認為，超音速戰斗機是應對“中國空中威脅”所必須，原因在于部署在西藏的中國空軍具備對印度的打擊能力；鑒于印度雷達網絡不夠完善，預警時間非常短暫，而已有戰斗機無法在中國轟炸機空襲之前進行攔截，只有超音速戰斗機才能在最短時間內爬升到高海拔地區，從而確保邊界地區的空防安全。參見：Record of Conversation between Arjan Singh with Mr. William P. Bundy, April 19, 1963, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 22; Note on the Discussion in the Military Affairs Committee, May 1, 1963, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 22, NMML.。這不僅因為超音速戰斗機價格昂貴，財政吃緊的印度政府承受不起，而且其空軍缺少相應的雷達、地面控制裝置與軍事技術，即便擁有，也無法駕馭(82)Statement by the Chief of the Defence Staff at the Indian Military Affairs Committee Meeting, May 1, 1963, DEFE 25/75, TNA.。綜合以上認識，英國對印度國防計劃的看法和美國趨于一致，認為無論從人力、財力還是可操作性角度來說，印度的軍備計劃“完全不切實際”(83)Note of Meeting, April 10, 1963, DO 164/3, TNA.。

基于這個判斷，英、美兩國逐漸形成了限制印度擴軍目標的共識。問題在于：該如何勸說印度理性地看待“中國威脅”并修改國防計劃？出于對民族主義情緒的顧忌，英國領導人深知，擁有殖民歷史記憶的印度，并不愿意“帝國主義者”對其國防事務過多地指手畫腳，所以盡量避免提出尖銳批評。大多數時候，英國官員只是非常委婉地表示，“懷疑印度能否在規定時間內完成國防目標”，“英國的經驗表明，重新武裝的實際進程要比計劃漫長得多”(84)Note of Meeting, May 3, 1963, DO 164/2, TNA.。類似的是，美國官員基本上“只聽印度人談，并提問題”，不做任何評論(85)Note of a Meeting Held in the Commonwealth Relations Office, April 24, 1963, DO 164/2, TNA.。

在研究勸說印度的策略之際，英國國防參謀長蒙巴頓(Louis Mountbatten)主動請纓，表示愿意充當信使。蒙巴頓相信，“鑒于過去的關系”，印度軍方會聽取他的建議(86)Note of Meeting, April 10, 1963, DO 164/3, TNA.。毋庸置疑，蒙巴頓的確是執行這項任務的最佳人選。作為印度最后的一任總督，蒙巴頓對其政壇與軍界乃至尼赫魯本人有著他人無法比擬的影響力。卸任總督后，他仍舊與尼赫魯及其家族成員保持著密切的私人關系和頻繁的私信往來，在一些重要軍事問題上，尼赫魯有時會征求他的意見(87)比如1955年，英國海軍中將派齊(Pizey)卸任印度海軍參謀長后，尼赫魯專門致信，就接替人選征求蒙巴頓的意見。參見：Jawaharlal Nehru to Mountbatten, Jan. 13, 1955, MB1/I225, Lord Mountbatten Papers, Hartley Library, HLUS.。恰好在1963年4月初，尼赫魯親自邀請蒙巴頓訪問新德里，為他充當信使提供了契機(88)Jawaharlal Nehru to Mountbatten, April 2, 1963, MB1/J604, Lord Mountbatten Papers, HLUS.。所以，英美兩國政府都希望蒙巴頓能借此機會，“在印度人腦中注入一些理性思維”(89)C. O. S. 28th Meeting/63, April 23, 1963, DEFE 4/154, TNA.。1963年4月29日，蒙巴頓結束在德黑蘭召開的“中央條約組織”(CENTO)會議后抵達新德里，受到印度內政部長夏斯特里(Lal Bahadur Shastri)、國防部長查萬(Y. B. Chavan)、陸軍參謀長喬杜里(J. N. Chaudhuri)等最高層的高規格迎接。5月1日，蒙巴頓應邀列席了印度軍事事務委員會會議(90)蒙巴頓日記顯示，他非常重視這次會議。前一天，蒙巴頓先是與參謀人員就發言稿討論了很久，后又獨自準備到凌晨兩點。他在日記里寫道：“這個會議如此重要，我不想出差錯。”參見：Mountbatten Diaries, April 30, 1963, MB8/10, Lord Mountbatten Papers, HLUS.。會議由尼赫魯主持，他請蒙巴頓“敞開了談，想說多久就說多久”(91)Mountbatten Diaries, May 1, 1963, MB8/10, Lord Mountbatten Papers, HLUS.。盡管如此，蒙巴頓深知，民族主義情緒強烈的印度人很可能對他作為一個“外國人”來對其國防事務指手畫腳相當敏感。為了規避這個問題，蒙巴頓“假設自己是被任命為印度對抗中國進一步進攻的指揮官”，以演講的形式陳述“個人建議”，通過此策略間接傳達英國與美國政府對印度國防計劃的態度(92)C. O. S. 31st Meeting/63, May 7, 1963, DEFE 4/154, TNA.。他著重強調幾點：第一，“中國的目標是有限的”，國防建設是一個關乎“理性”的問題，要“理性地看待面臨的實際威脅”；第二，西方的援助有上限，印度承受不起“絕對必須”以外的軍備開支，更無必要引進超音速戰斗機(93)Statement by the Chief of the Defence Staff at the Indian Military Affairs Committee Meeting, May 1, 1963, DEFE 25/75, TNA; Note on the Discussion in the Military Affairs Committee, May 1, 1963, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 22, NMML.。

蒙巴頓轉達的意見是否起到效果？尼赫魯政府究竟有沒有接受英、美的建議？從后續來看，其影響力比較有限，至少印度人絲毫沒有放棄對超音速戰斗機的訴求(94)從已有文獻來看，對于蒙巴頓的來訪，國防部長查萬顯然有些不以為然。他很反感蒙巴頓在寫給他的信中的“傲慢語氣”，“認為自己有權力討論任何軍事問題”；對于5月1日的軍事委員會會議，查萬認為“沒有太大的意義”。參見：R. D. Pradhan, Debacle to Revival: Y. B. Chavan as Defence Minister (New Delhi: Orient Longman Limited, 1998), 80-83.。在尼赫魯政府心目中，是否要修改以及如何修改國防計劃都不是關鍵，它將國防計劃同英國與美國分享，主要目的不是為了聽取建議，而是為了繼續爭取西方對其長期國防建設的支持，尤其是財政援助。用英國官員的話來說，印度人的要求就是“把工具給我們，然后我們會完成工作”(95)Discussion with the Indian Defence Team, April 29, 1963, DO 164/70, TNA.。。

四 英國的帝國利益考量及其影響力的式微

對于英國而言，更為關鍵的問題是，要如何回應印度進一步的軍事援助請求。由于印度的國防制式裝備大部分是英制武器，所以無論是裝備的更新換代、彈藥補充還是軍事訓練(96)比如說，印度空軍大部分是英制戰斗機，零配件的補充和飛行員訓練都得靠英國的支持；海軍主力戰艦幾乎是清一色的英制軍艦，裝備更新換代之際首要的求助對象也是英國。，英國仍舊是尼赫魯政府繞不開的求援對象，很多方面“只有英國可以幫忙”(97)Note of a Meeting in the Ministry of Defence, New Delhi, April 3, 1964, DO 189/549, TNA.。可見，英帝國的影響力并沒有隨著政治上的撤離而消亡。

然而，如前所述，對于印度的國防計劃，英國持批判態度，認為它是建立在“無法接受的軍事設想基礎之上”的(98)Talking Points on Military Aid to India for Cabinet, April 24, 1963, DO 164/68, TNA.，這決定了英國援助的限度。更讓麥克米倫政府頭疼的是，印度“天文數字般”的援助要求，不單單只是軍事和財政問題，更是一個政治問題，因為它必須顧及英聯邦尤其是巴基斯坦的反應。和拿騷協定下的緊急援助性質不同，印度此時要求的是為期三年的長期軍援，而此前英國對英聯邦從未有過長期軍援的先例。中印邊界沖突期間，麥克米倫政府無償向印度供應軍火，實際上已經摒棄了一直恪守的印巴平衡政策，在武器供應上向印度傾斜。若進一步承諾三年的軍事援助，等于將印度與其他英聯邦成員區別對待，尤其將惹惱巴基斯坦，導致英巴關系更趨惡化(99)British/United States Talks on Military Aid for India, June 25, 1963, DO 164/4, TNA.。麥克米倫政府并非杞人憂天。自1962年10月以來，由于認為國家利益受到嚴重威脅，巴基斯坦重新審視外交政策，開始發展同中國的關系，于1963年3月2日簽署了《中巴邊界協定》。面對巴基斯坦的離心趨向，英國不得不投鼠忌器。

盡管存在政治和財政方面的障礙，但拒絕長期援助不等于不提供援助，更何況繼續提供一定規模的軍援，也符合英國自身的利益。

首先，麥克米倫政府面臨美國的壓力。較之英國，肯尼迪政府對印度的回應更加積極，很快就決定要在可操作范圍內向印度增加軍事援助。同時，出于分擔政治風險和財政支出的考慮，美國政府仍然非常重視英國的參與(100)Memorandum from Robert Komer to the President, April 25, 1963, The John F. Kennedy National Security Files, 1961-1963, Asia and the Pacific, First Supplement, Microfilms: reel 12, 675-677.。為此，美國曾試探性地向英國提出，雙方聯合提供為期三年、每年1.5億美元的軍事援助，并且和拿騷協議一樣由兩國平攤(101)Note of Meeting, April 10, 1963, DO 164/3, TNA.。從維護英美關系的角度考慮，麥克米倫政府雖心存顧忌，但必須跟上美國人的腳步。

其次，作為英聯邦領袖以及印度國防裝備的主要供應國，英國不可能眼見其商業、軍事與政治利益遭受挑戰而無動于衷。就商業利益而言，一直以來，印度都是英國最重要的海外軍售市場，但1959年以后軍售數額呈逐年下降趨勢(102)從1959年的3200萬英鎊下降到1961年的900萬英鎊。參見：Note on Indian Defence Expenditure, April 5, 1963, DO 164/3, TNA.。中印邊界沖突以來，美國、聯邦德國與法國等國家的制式裝備不同程度地涌入印度，對英國的商業利益進一步構成沖擊。面對這種狀況，麥克米倫政府希望通過軍事援助帶動武器出口。它尤其不愿看到，英國無償提供軍火，幫助印度節約了大量外匯，而后者卻轉向西德、法國等歐洲競爭者那里購買武器?；谶@個考慮，英國聯邦關系部助理次官亞瑟·斯內林(Arthur Snelling)提出了“沒有貿易，便沒有援助”(no trade, no aid)的原則，即以追加軍事援助為條件，希望印度優先從英國和美國購買武器(103)A. W. Snelling to Saville Garner, May 8, 1963, DO 189/246, TNA.。當他獲悉尼赫魯政府撥付4 000萬英鎊外匯用于海外軍購后，更是積極游說其他部門接受這個方案(104)A. W. Snelling to W. Hughes, May 24, 1963, DO 164/68, TNA.。此建議，看似對英、美一視同仁，實則偏向英國。因為麥克米倫政府心里很清楚，從標準化角度出發，印度更愿意從英國采購裝備(105)Duncan Sandys to Prime Minister, Dec. 10, 1962, PREM 11/3839, TNA.。內閣雖然批準了這個建議，而且尼赫魯政府并不反感，但由于美國意圖限制印度“不理智的軍購”，英國聯邦關系部只能作罷(106)C.C. (63) 35th Conclusions, May 28, 1963, CAB 128/37; Memorandum from Armstrong: Military Aid to India, June 10, 1963, DO 164/71; British/United States Talks on Military Aid for India, June 25, 1963, DO 164/71, TNA; Brief Report by T. T. Krishnamachari on His Visit to Canada, the United States and the United Kingdom, June 22, 1963, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 37, NMML.。

如果說將軍援與軍購捆綁是出于商業利益考慮，它針對的是凡可能與英國競爭的所有武器出口國，那么從更廣義的層面而言，英國更擔心它在印度軍隊存續的帝國影響力就此喪失，這層擔憂主要針對美國(107)需要說明的是，本文沒有涉及蘇聯，主要因為本文討論的時間段即1962年10月至1963年6月，期間蘇聯出于政治原因，沒有積極支持印度的國防建設，蘇印關于軍事援助的密切接觸大致始于1963年7月以后。。自中印邊界沖突以來，美援大規模涌入印度軍隊，撼動了英國作為印度國防裝備供應國的地位。1963年5月，肯尼迪政府率先向來訪的印度經濟與國防協調部部長克里希納馬查理承諾新的軍事援助，主要包括：6座移動雷達、邊境道路建設與通訊設備、24架C-119運輸機、一座彈藥廠(108)Brief Report by T. T. Krishnamachari on His Visit to Canada, the United States and the United Kingdom, June 22, 1963, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 37, NMML.。在物色超音速戰斗機過程中，印度更想要美國的F-104，英國的“閃電”(Lightning)不受青睞。除政府行動之外，美國軍火公司亦向印度拋出橄欖枝，承諾愿以特惠條件幫助它建立美制M-14步槍的組裝工廠(109)Counsel of Richardson & Harrington Inc. to T. T. Krishnamachari, Nov. 27, 1962, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 22, NMML.。

美國的軍事援助提升了它對印度國防事務的影響力，引起英國的警覺。麥克米倫政府非常關注肯尼迪與克里希納馬查理的會談情況。美印會談內容經英國駐美大使報告倫敦，由聯邦關系大臣在內閣會議上傳閱。聯邦關系部認為，如果美國增加軍事援助，那么克里希納馬查理“從倫敦空手而歸是不合適的”(110)A. W. Snelling to Milner Barry, May 23, 1963, DO 189/246, TNA.。英國不僅擔心其軍售市場遭受擠壓，更在意它對印度軍隊的“主導性影響力”被美國取而代之。戈爾·布思提醒倫敦：“如果我們不快點行動，就會發現已率先采取措施的美國人將很順利地轉變和吞并(annex)印度軍隊?！?111)Paul Gore-Booth to Saville Garner, June 11, 1963, MS. Gore-Booth 86, Paul Gore-Booth Papers, BLUO.

綜上所論，基于維護英美關系的政治目標，更主要是希望維護對印度軍售的商業利益以及英印特殊軍事關系，麥克米倫政府“不可能拒絕進一步的軍事援助”(112)Snelling to Harris, April 26, 1963, DO 164/68, TNA.。但為了減輕政治風險和財政負擔，它決定給援助規定“明確的限度”。

那么，何為“限度”？體現在哪些方面呢？根據聯邦關系部助理次官斯內林的定義，“限度”具體指兩個方面：第一是援助數額，以國防部提交的印度所需各類裝備與物資的費用為基礎，以1 000萬英鎊作為下一階段軍事援助的上限；第二是援助范圍與類別，所有援助仍然集中在山地師裝備和戰斗機零配件等領域，此外還可以包括成本較低的技術援助，如飛行員訓練、英印軍官交流項目等(113)A. W. Snelling to A. D. Peck, May 14, 1963, DO 164/68, TNA.。以上表明，麥克米倫政府援助政策的一個主要特點是，著眼于以最小的代價最大程度地維護其軍事、商業和政治利益。正如戈爾·布思指出并得到首相贊成的：“雖然我們今后供應和指導印度軍隊的程度比不上過去，但應該將有限的援助用于最合適的方向?！?114)Paul Gore-Booth to Saville Garner, June 11, 1963, MS. Gore-Booth 86, Paul Gore-Booth Papers, BLUO.5月28日，內閣討論后認為，鑒于印度是英國最大的軍售市場，有必要在這個市場中“占據一定的份額”，正式批準追加上限為1 000萬英鎊的軍事援助(115)C. C. (63) 35th Conclusions, May 28, 1963, CAB 128/37, TNA.。

出乎英國決策者意料的是，美國對它的要求比預想中低了不少。由于麥克米倫在空防援助問題上的妥協讓肯尼迪比較滿意，肯尼迪愿意考慮減輕英國的援助義務(116)英國與美國關于印度空防援助的互動過程，參見：Paul M. McGarr, The Cold War in South Asia: Britain, the United States and the Indian Subcontinent, 1945-1965, 228-241; 劉恒《1962-1963年印度空防問題與英美關系》，李月慧主編《冷戰國際史研究》第25輯，世界知識出版社2018年版，第87-107頁。。1963年6月，美國政府確定了新的財政年度軍事援助計劃，主要用于繼續幫助印度組建山地師以及提供運輸機和雷達等空軍裝備，總價值約為5 000萬到 8 000萬美元；而且，美國不再堅持拿騷協定下的1∶1原則，希望英國提供1 000萬到2 000萬美元的援助即可，實際上將比例調整為4∶1。顯然，這個份額遠遠少于內閣批準的上限，麥克米倫政府欣然接受(117)Department of State to Embassy in London, June 7, 1963, The John F. Kennedy National Security Files, 1961-1963, Asia and the Pacific, First Supplement, Microfilms: reel 12, 988-991; British/United States Talks on Military Aid for India, June 25, 1963, DO 164/71; Summary of Discussions on Military Matters, June 26, 1963, DO 164/4, TNA.。最終，英國確立的軍事援助數額為806萬英鎊，除了少數步兵裝備外，大部分是戰斗機零配件和機載武器等空軍裝備以及軍事技術援助(118)A. Snelling to Paul Gore-Booth, Aug. 1, 1963, DO 164/68; Memorandum: Military Aid to India and Pakistan, O.P.D. (65)58, March 26, 1965, CAB 148/20, TNA.。

就英印關系而言，麥克米倫政府的軍事援助對維護英國的影響力只起到比較有限的作用。在圍繞國防計劃與軍事援助的外交互動過程中，印度呈現出與英國拉開距離并向美國靠攏的趨勢。尼赫魯政府深知，英國財政實力有限，加之顧及到巴基斯坦與中國的反應，不能指望從它那里得到太多(119)Foreign Office to Embassy in Washington, No. 24312, Dec. 21, 1963, B. K. Nehru Papers, Subject File 17, NMML; Embassy in New Delhi to Department of State, Dec. 19, 1963, NSF, Papers of Robert W. Komer, Box 433, Taylor Mission 12/63, JFKL.?？死锵＜{馬查理對倫敦的訪問顯示，印度對英國的期望程度不及美國，他在會談中沒有提出太多的援助要求，而是主要希望英國能夠幫助印度軍隊更換或補強它擁有的英制裝備(120)Record of a Meeting Held in the Commonwealth Secretary’s Room, May 29, 1963, DSND 8/20, Duncan Sandys Papers, CACUC.。更為重要的是，英國聯邦關系部一直要求以解決克什米爾爭端，甚至加入“某種形式的軍事聯盟”，作為增加軍援的政治條件，這使印度官員頗感不滿。桑迪斯變著法兒地將軍援與克什米爾談判掛鉤，讓克里希納馬查理覺得會談“沒什么幫助”。與之形成鮮明反差的是，他在華盛頓感受到支持印度的“決心”和“熱情”，美國“令人鼓舞”的態度讓他非常滿意(121)Brief Report by T. T. Krishnamachari on His Visit to Canada, the United States and the United Kingdom, June 22, 1963, T. T. Krishnamachari Papers, Subject File 37, NMML.。另一方面，短暫的冷卻期后，蘇聯也從1963年夏開始積極向印度提供軍事援助，尤其是米格-21戰斗機和生產線，進一步撼動了英國在印度國防領域的地位。在美、蘇兩國的挑戰和沖擊之下，“大英帝國”在南亞次大陸的第二次撤退已為時不遠了。

五 結語

作為冷戰時期的重大事件之一，1962年中印邊界沖突的歷史影響無疑是非常深遠的。前輩學者分別從中印關系史、美印關系史和蘇印關系史等不同角度加以探討，本文則嘗試從印度國防史和英印關系史的角度切入討論，旨在揭示這場邊界沖突衍生出的另一幅歷史圖景。

就印度而言，中印邊界沖突是其國防政策尤其是對華防務政策的轉折點。在中國知識界的認知當中，這一點似乎已是“常識”。然而，國內外學者的相關論述大多比較籠統，缺乏實證研究。本文利用英國和印度的解密檔案，論證了這場邊界沖突給印度國防政策造成的影響，較為系統地還原了印度國防計劃的緣起背景、主要內容及其特點(122)學術界一般了解到的是，印度政府在1964年頒布第一個五年國防計劃，由當時的國防部長查萬在議會對外公布，印度國防史和國際關系史學者的相關著述都有所討論，然而卻很少有人注意到，其實早在1963年春，尼赫魯政府就曾制定過一項為期三年的國防計劃，1964年的五年國防計劃則是以此為基礎修改而來。但印度軍政官員在回憶錄中也都回避談及此一事實。參見：S. S. Khera, India’s Defence Problem; R. D. Pradhan, Debacle to Revival: Y. B. Chavan as Defence Minister. 印度之所以將國防計劃由三年修改為五年，部分原因是受到美國約翰遜政府的壓力，作為增加軍事援助的必要條件。不過，這個問題超出了本文討論范圍，筆者擬另文專論。。印度三年國防計劃與印度領導人的言論清楚地表明，中印邊界沖突后，印度開始將中國視作主要的軍事防范對手，對華軍事戰略由消極防御轉變為積極防御，并有針對性地開展軍備建設，最為突出的就是對山地師組建和訓練的重視。相應地，印度國防政策的調整，也帶動印度的外交政策發生微妙變化。在中蘇關系破裂以及美英繼續在亞洲奉行遏制中國的冷戰戰略背景下，印度以“對抗中國”為名，在東西方陣營之間“左右逢源”，謀求美、英、蘇等大國對其國防建設的支持，其實質正是著名學者馬克斯維爾所謂的“雙重結盟”(123)Neville Maxwell, India’s China War, 434.。

英國是中印邊界沖突爆發后最早向印度援助武器裝備的國家之一，在印度的防務建設過程中發揮了不可忽視的作用。縱觀麥克米倫政府時期英國向印度承諾的軍事援助總價值將近3 000萬英鎊，規模僅次于美國，援助范圍限定在步槍、迫擊炮等山地步兵師裝備以及空軍戰斗機零配件和軍事訓練等領域，具有遏制中國的明確指向性。麥克米倫政府對印度的軍事援助雖有冷戰考量，但主要適用于拿騷協定之前的決策。英、美在援印過程中既保持密切合作，亦存在競爭。隨著美制裝備大規模涌入印度軍隊，美國的軍事與政治話語權迅速提升，對英國作為印度長期以來主要裝備供應國的地位和利益構成沖擊。在此背景下，麥克米倫政府的政策主要著眼于如何在將政治與財政風險最小化的前提下，最大程度保護英國軍售的商業利益和英印軍隊的特殊聯系。從后殖民時代英印關系的視野來看，中印邊界沖突期間及其后麥克米倫政府對印度的軍事援助，其性質不僅僅是拉攏印度、遏制中國的冷戰行為，更是英國捍衛它在南亞次大陸殘存帝國利益的努力，其角色的特殊性也正是由此體現出來。較之美國動機較為單一且冷戰對抗色彩濃厚的軍事援助政策，英國政策背后的動機更加復雜，凸顯其現實主義的外交風格。

從更宏觀的層面來看，1962年中印邊界沖突是英印軍事關系乃至南亞國際關系的重要轉折點。受財政實力和英聯邦的限制，英國無力滿足印度日益膨脹的援助胃口，致使它對印度國防事務的影響力趨于式微。大約同時，美、蘇在印度的冷戰角逐由經濟向國防領域延伸，特別是蘇聯，致力于以帶有援助性質的方式向印度轉讓較先進的武器裝備，逐漸打破了印度長久以來對西方(主要是英國)裝備的單向依賴。正是在這個過程中，印度的國防制式裝備實現了從英制向蘇制的歷史轉換，并且演化為其外交政策向蘇聯靠攏的重要推力。由此觀之，以印度國防建設為中心的外交互動和英印軍事關系的起落，或許是推進探討20世紀60年代中期以來南亞國際關系格局變動的一條重要線索。