新時代高技能人才培養的基本經驗、主要困境與突破路徑

馬海燕 姜樂軍 朱震震

黨的十九大報告指出，必須堅定走人才強國之路，突出產業人才特別是高技能人才開發，進一步改善高技能人才發展環境，大力加強技工教育和職業培訓，努力培養一支規模宏大、門類齊全、素質優良的高技能人才隊伍。《國家職業教育改革實施方案》《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》《“技能中國行動”實施方案》等文件均提出面對技能人才緊缺應著力夯實基礎、優化結構布局、擴大培養規模、提高培養質量，突出多層次、高素質技術技能人才隊伍對我國現代化建設的重要性。2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》更是提出“到2035年，職業教育整體水平進入世界前列，技能型社會基本建成”的宏偉目標，強調要推進職業教育供給與經濟社會發展需求高度匹配。

江蘇是“一帶一路”、長三角區域一體化、長江經濟帶、自貿區建設等國家重大戰略實施的疊加區域，產業門類齊全，對高技能人才需求強勁。為此，江蘇深入開展高技能人才培養的實踐探索，不斷積累經驗、總結問題、尋找路徑、引領發展，不僅是因勢之需，更是順勢之舉，對于加強全國高技能人才培養也具有一定的范式意義。

一、新時代江蘇高技能人才培養的基本經驗

數據顯示，截至2020年底，江蘇省高技能人才總量達455萬人，每萬名勞動者中高技能人才數為930人，“十三五”以來凈增162萬人，居全國前列（數據來源：《江蘇省“十四五”技能人才發展規劃》）。江蘇省高技能人才隊伍不斷充實壯大、素質逐步提高，高技能人才培養取得明顯成效，積累了具有江蘇特色的發展經驗。

1.注重頂層設計，持續優化政策環境。江蘇始終堅持貫徹黨中央精神和國家政策文件要求，圍繞新時期高質量發展的主題，制定符合省情的配套政策，完善政策法規體系，創造有利于技能人才成長、可持續發展的制度環境，不斷推進技能人才制度體系優化、政策環境優化。黨的十九大召開以來，高技能人才發展環境進入優化建設期。江蘇連續出臺一系列文件和條例，促進技能人才培養。細致整理，其主要內容為：一是提高技能人才地位待遇。《關于提高技術工人待遇的實施意見》是江蘇省出臺的第一個針對提高技術工人待遇的系統性政策文件，主要對高技能領軍人才的政治、經濟、社會待遇和產業技術工人的工資分配、長效激勵等方面提出具體舉措。二是推進職業教育高質量發展。職業院校是培養高技能人才的重要載體，其內涵建設直接關系到技能人才培養質量。其中，中職“領航計劃”和省高水平高職院校建設是江蘇省建設一流職業院校的創新之舉，從立德樹人、國際化辦學、師資隊伍、專業課程建設、科學產業服務、信息化建設、職業教育培訓、質量保證等多方面規定具體建設路徑。三是加強高技能人才發展保障。全面落實高級技師、技術能手、技能領軍人才等高技能人才發展保障，并且在職業等級晉升、職稱等級評定、入編方面給予政策傾斜。

2.注重整合資源，持續增加高技能人才供給。江蘇著眼于先進制造業、戰略性新興產業、主導產業和重點專業集群發展需求，主動承擔起擴大高技能人才隊伍的社會責任。據統計，全省90%以上職業院校畢業生實現省內就業。江蘇積極通過多元化渠道持續增強高技能人才供給能力。

一是增強職業院校高技能人才供給能力。“十三五”期間，江蘇推進現代職教體系直通試點、中職“領航計劃”、高職“卓越計劃”和本科層次職業教育試點，配套專項經費，建設一批江蘇特色、引領全國、世界水平的一流職業教育資源，使高技能人才在職前教育階段打好基礎。二是加大企業高技能領軍人才培養力度。江蘇對產業技術工人和高技能領軍人才的職位晉升、職業貫通、校企雙向流動、技能大師工作室、職業技能水平認定等方面做了明確規定，將高技能人才納入高層次人才培養對象范圍，構建了高技能人才公共實訓基地、技工院校、職業培訓機構等多元互補的技能人才培養平臺。三是優化整合各類教育培訓資源，強化高技能人才職業培訓力度。發揮行業企業、社區、教育培訓組織、商會等不同主體的作用，積極創新企業職工培訓方式；拓寬高技能人才供給渠道，加強對農民工、退役軍人、下崗失業人員等群體的培訓；實施高技能人才緊缺職業（工種）培訓，每年發布包括100個左右職業（工種）的高技能人才緊缺型職業（工種）目錄。“十三五”期間，全省開展補貼性職業技能培訓1247.16萬人次、位居全國第一。

3.注重精準發力，聚焦改革創新引領。江蘇在高技能人才成長發展上注重多部門多行業多組織聯合發力，發揮改革創新的優勢，構建教育鏈、人才鏈、產業鏈和創新鏈的銜接互動機制，持續釋放技能人才制度體系集聚效應，著力激發技能人才隊伍整體活力。

一是創新人才多元化評價使用機制，暢通高技能人才多維發展通道。開展技師、高級技師直接認定試點，優秀技能人才可破格參加技師、高級技師考評；探索高技能人才與工程技術人才職業發展通道，如高級工、技師參加企事業單位招聘、專業技術資格考試，可按照大專、本科學歷享受待遇；在工程技術領域探索高技能人才與工程技術人才職業發展貫通。二是以世界技能大賽為龍頭，創新職業技能競賽激勵機制。重視大賽激勵作用，對世界技能大賽前三名選手、全國一類職業技能競賽第一名選手、“中華技能大獎”“江蘇技能狀元”“江蘇工匠”獲得者，職業院校可以自主考核入編；支持高技能人才在職業院校建立股份制工作室、技能大師工作室等。三是發揮區域職教改革創新示范作用。創設“G42+”重點民營企業人才綜合改革試驗區，創新民營經濟技能人才自主評審機制；教育部聯合江蘇省整體推進蘇錫常都市圈職業教育改革創新，發布支持政策，服務蘇錫常都市圈先進制造業發展，打造具有中國特色、國際影響力和對外輸出實力的職教新高地。

二、新時代江蘇高技能人才培養的主要困境

全球新冠肺炎疫情暴發以來，世界經濟持續低迷，中國經濟啟動內循環以提振內需，對推進供給側結構性改革提出了更迫切的需求，特別是面臨不可逆轉的產業快速轉型升級和工業化進程，高技能人才隊伍供給是我國社會主義現代化進程中由制造業大國向制造業強國轉型的重要保障。江蘇是先進制造業大省，面對構建“新發展格局”的新方位、新機遇和新挑戰，江蘇需要以更大的擔當、更新的理念、更大的作為來解決高技能人才培養面臨的主要問題。

1.高技能人才供給與需求結構性矛盾突出。高技能人才供給能力、力量儲備以及職業教育貢獻度不足、不夠等結構性矛盾是影響江蘇高技能人才培養的突出問題。

一是高技能人才需求旺盛、供給能力不足。截至2020年底，江蘇技能勞動者的求人倍率一直保持在1.5以上，高級技工的求人倍率甚至達到2以上，與德國等發達國家相比差距明顯。“十四五”時期，全省高技能人才總量要達到530萬人，每萬名勞動者中高技能人才要達到千人，江蘇大工匠要達到81人，江蘇工匠要達到807人，目前還存在一定差距。二是高技能人才后備力量不足。在勞動力人口結構上，江蘇正面臨勞動人口減少的趨勢。第七次人口普查數據顯示，2020年江蘇全省16—59歲勞動年齡人口比2010年減少了250多萬人。三是職業院校的規模、職業教育輸出對區域經濟社會發展的貢獻度還不夠。據《江蘇教育年鑒》2016—2018年的統計顯示，2015—2017年江蘇中職學校數量從374所降低至346所，高職院校數量從85所升至90所，不僅高職院校的增量無法抵充中職學校的減量，且中高職畢業生總數由53.32萬人跌至51.09萬人，呈下降趨勢。由此可見，江蘇省高技能人才供給能力與區域經濟高質量發展匹配度有待提升。

2.高技能人才培養結構不合理。培養體系不健全、高技能領軍人才偏少、培養區域不合理等結構性問題是制約江蘇高技能人才培養的關鍵。

一是人才培養體系不健全。職業教育層次結構不完整，低年齡層次一般勞動者通過中高職短期培養成為高技能人才的職業教育目標定位過高，很難在現實中予以實現或是實現程度不高。職業教育作為類型教育，“斷頭式”培養的現狀雖然正在逐步扭轉，隨著本科層次職業教育試點推進，職業本科招生規模也不斷擴大、有所突破，但中高職、本科、研究生循序漸進的職業教育人才培養體系還未有效形成，高技能人才培養與教育的土壤仍不豐沃。二是技能人才輸出存在明顯的有“高原”無“高峰”現象。高技能人才發展與高端產業、產業高端的匹配度存在差距，高端新興產業技能人才、技能領軍人才短缺；江蘇現有高技能領軍人才占全省高技能人才的比例僅為萬分之二；江蘇大工匠、江蘇工匠等人數偏少。三是高技能人才培養區域分布不合理。據《江蘇教育年鑒2018》統計顯示，蘇州、無錫、常州、鎮江、南京等蘇南五市，高職院校和中職學校數量為214所，占比達49.08%；揚州、泰州、南通等蘇中三市，高職院校和中職學校數量為85所，占比為19.50%；淮安、徐州、鹽城、連云港、宿遷等蘇北五市高職院校和中職學校數量為137所，占比為31.42%。蘇南、蘇中、蘇北布局明顯不夠均衡。

3.高技能人才培養投入不足。“十三五”期間，江蘇省除財政性教育經費支出外，還先后投入專項經費10億元，立項建設8所卓越高職院校、22所省高水平高職院校、300個省高職高水平骨干專業、100個省高職產教融合實訓平臺。但職業教育、技工教育、高技能人才培養、農業農村和中小微企業技能人才隊伍建設投入不足問題仍具有典型性。職業教育和技工教育投入還遠遠低于普通高等教育。以南通為例，盡管江蘇工程職業技術學院、南通職業大學等“雙高計劃”高職學校生均撥款標準為13500元/生/年，這也與南通大學等普通高校的文科生生均撥款標準基本持平，但是南通技師學院等市屬中職學校生均撥款僅為9000元/生/年，其他非“雙高計劃”院校生均撥款標準為12000元/生/年。加之，普通高校除文科生外，其他理工科學生生均撥款系數可上浮至1.2倍。因此，僅就生均撥款這一項，職業教育與普通高等教育的投入差距十分明顯。

4.高技能人才培養環境不友善。十九大以來，全國上下號召鼓勵重視職業教育，接連發布一系列政策文件扶持鼓勵，但目前部分還處于宏觀理論層面，政策落地的具體實效性、可操作性有待驗證，職業教育與政府、行業企業多方聯動、融合發展的平臺有待挖掘。社會對職業教育的印象還較為刻板，職業教育的吸引力依然不夠，“上學選職業學校、技能提升找職業學校”的濃厚氛圍尚未形成。進入職場后，“重使用、輕培養”的現象較為普遍，企業技能薪酬機制尚未完善，企業職工培訓投入不足，技術工人各項待遇有待提高，江蘇也不外如是。現有政策中對企業及社會資源投入職業教育、技工教育的引導作用不充分，職業院校、技工院校與企業融合發展還不夠深入，“十四五”期間及未來一段時間里加快高技能人才培養的任務依舊十分艱巨。

三、新時代江蘇高技能人才培養的突破路徑

高技能人才培養是一項系統工程，既需要國家和社會的宏觀引導、職業教育體制自身的革命與完善，也需要社會各界的廣泛參與。“十四五”時期，是推動“強富美高”新江蘇建設再出發的重要時期，是開啟社會現代化建設新征程、實現新使命的關鍵階段。站在新的起點、面臨新的歷史機遇，江蘇迫切需要創新技能人才培養方式，加快打造與高質量發展相適應的新型技能人才供給體系，鍛造一支擁有現代科技知識和創新能力，能夠滿足全省高質量發展需求的高技能人才隊伍。

1.強化政府職能，持續優化高技能人才供給。“十四五”時期，伴隨著全國勞動年齡人口大幅降低，各省份人才競爭會進一步加劇。在全省勞動年齡人口降低、少兒人口緩慢增加和老齡人口快速增長的情形下，加強高技能人才的有效供給是滿足江蘇經濟社會發展的必由之路。

一是系統構建相關人才政策“四梁八柱”，強化政策吸引，以緩解高技能人才需求壓力。聚焦省“產業強鏈”三年行動計劃實施，配套產業地圖同步繪制人才地圖，編制發布重點產業鏈急需緊缺人才目錄；允許特設崗位引進技能領軍人才和產業鏈緊缺人才；暢通高技能人才落戶、醫療、子女教育入學綠色通道等。二是增加高技能人才未來儲備。針對人口結構變化趨勢，依靠區位優勢、產業優勢、政策優勢吸引省外人口來蘇就業創業，增加勞動年齡人口存量儲備；推進生育政策和相關經濟社會政策配套銜接，加大公共服務財政投入，建立養老和撫幼配套服務體系，依法落實生育假、生育保險等福利待遇，落實全面兩孩政策，增加未來勞動年齡人口增量儲備。三是穩定職業院校數量，擴大職業院校招生規模。合理設定院校總量紅線、區域紅線和標準紅線，以填補戰略領域空白為重點，按照“增減平衡”的原則，適度增設高職院校、中職學校或縣級職教中心；采取強校并弱校、城市牽農村等方式，以及兼并、托管、合作辦學等手段，嚴格執行招生資格年審“紅黃牌”制度，整合重組、有序退出部分院校資源；穩定高職專科主體地位，保持全省高職專科與本科院校面向普通高中生招生的規模大體相當，保持高中階段中職與普通高中面向普通初中生招生的規模大體相當。

2.聚焦體系建設，不斷調試高技能人才培養布局。高技能人才培養的主要來源是職業院校、中職學校和縣級職教中心，它們不同程度地面臨著國家和區域戰略發展要求與人民群眾接受更高更優教育的雙重使命，穩定規模與提高質量的雙重目標，提升“高原”與打造“高峰”的雙重任務，以及職業教育資源區域分布與布局結構不合理的雙重挑戰。必須發揮政府宏觀調控和市場配置資源的兩個作用，在提質培優上下功夫。

一是構建上承本科、下接中職的具有江蘇特色的現代職教立交橋。開展職業教育質量提升行動試點，爭創一批高職“雙高院校”“雙高專業群”和中職“領航計劃”，遴選優質高職院校舉辦職業本科教育，擴大重點產業鏈急需緊缺專業招生規模。嚴格按照國務院《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》的有關要求，爭取未來五年全省職業本科教育規模占比要遠高于10%，領先全國平均水平。二是健全技能領軍人才培養體系。建立技能領軍人才技能競賽促培育機制，加大職業技能培訓力度，組建一批勇于攻克技術難題、善于傳幫帶的技術技能團隊，培育一批面向優勢產業、新興產業的復合型技能領軍人才后備隊伍；貫通高技能人才與專業技術人才職業發展成長通道，推廣企業自主評價，建立江蘇技能人才第三方評價管理機制，刺激高技能人才內生成長；優厚技能領軍人才、江蘇大工匠、江蘇工匠等高技能人才福利獎勵待遇，完善外部激勵。三是優化主體布局和區域布局。建立產教融合的高職院校集群，形成行業龍頭院校和區域牽頭院校，培育一批“小巨人”院校，鞏固蘇南地區院校的優勢地位，加強蘇中地區院校建設，加大蘇北院校建設和傾斜力度，促進中職、高職和本科層次職業教育的融合發展。

3.著力制度改革，充分彰顯職業教育類型定位。加強配套制度改革，激發職業院校、技工學校和企業三大主體的辦學活力，才能激活高技能人才培養的源頭活水。

一是改革招生體制。為解決職業院校招生難、生源質量差的問題，需發揮政府部門的主導作用，盡快出臺高考改革方案，實行普通高考與職業高考兩種模式并行。在中考后施行職業教育與普通教育雙向分流、雙向培養，職業高考的考試內容、考試形式、錄取原則將參照職業本科錄取原則。這是保障職業教育與普通教育同等地位的關鍵舉措，對加快職業本科建設具有十分重要的現實意義。二是改革經費投入機制。各級地方政府應重視職業教育，承擔辦好職業教育的責任，強化層級引導，適當提升財政性教育經費投入，縮小職業教育與普通高等教育、省屬高職和市屬高職、公辦高職和民辦高職的投入差距，并建立合理的投入績效評價指標體系和監督機制，提高經費使用效率。三是通過財政、稅收、信貸、技能創新、科技成果轉化等方面的制度優惠“組合拳”激勵企業主動參與高技能人才培養。在修訂完善的《江蘇省職業教育校企合作促進條例》等文件中進一步明確規定企業參與技能人才培養的責任、權利和義務。四是響應國家技能人員評價機制考核改革，規范職業技能等級鑒定認定。構建第三方考評、學校認定、企業評價與技能競賽選拔并行，過程性評價與結果性評價并重的多元評價體系。

4.統籌政行企校，大力夯實高技能人才成長基礎。營造有利于技能人才成長的氛圍，需要政、行、企、校等多方統籌推進。

一是發揮政府引領作用。逐步理順職業教育與高等教育的職能定位，逐漸提升教育部門與人社部門的統籌管理質量，將高技能人才培養納入省級財政預算管理，設立專項資金。加大職業技能競賽工作力度，組織競賽，對獲得“全國技術能手”等國家級榮譽稱號的選手予以職稱評審破格、開通落戶綠色通道等政策宣傳。2021年10月，《人力資源社會保障部關于職業院校畢業生參加事業單位公開招聘有關問題的通知》指出，職業院校畢業生與普通高校畢業生在事業單位招考中享受同等待遇，這一重磅舉措的出臺有望直接扭轉技能人才的招考困境。二是充分發揮行業企業主體作用。通過建立職業技能等級與薪酬直接掛鉤的制度，增加技能生產要素在勞動分配中的比重，“技高者多得”，在企業職工技能培訓、工資定級、福利待遇、職稱評審、榮譽評選等方面向高技能人才適當傾斜，探索技能入股，為提高技能人才待遇營造良好環境。三是強化學校教育的“筑基”作用。首先，充分發揮職業院校、中職學校、縣級職教中心人才培養的基礎功能，引導它們緊盯區域產業“十四五”發展需求，建立專業動態調整機制，市場需求大的專業加快發展，市場需求小的專業進行調整或限制發展。其次，鼓勵它們積極挖掘優秀校友捐資辦學的力量，發揮行業領軍企業有針對性地指導學校專業集群的先天優勢，爭取當地政府重大項目資源開辦緊缺專業訂單班，為地方產業升級和區域經濟發展輸送緊缺的高技能人才。再次，引導它們結合新時代江蘇職業教育“雙師型”教師隊伍建設改革實施辦法和“雙高計劃”師資隊伍建設目標，改革專業教學崗人事分配制度和職稱評審制度，在績效考核、教學成果獎評定、職稱評審和人才引進等方面強化技能和實踐教學導向。最后，鼓勵它們以培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人為終極目標，以社會主義核心價值觀為中心，以就業為導向，制定合理的培養目標和學習目標，通過優化學科課程內容體系，構建政行校企、社會組織、家長等多元主體參與的評價體系，不斷夯實高技能人才的成長基礎。