為何“教師”會被寄予“公務員”的身份期許
——基于歷史的考察

陸道坤，王一涵

（江蘇大學教師教育學院，江蘇鎮江 212013）

關于教師是否應視作公務員［1］的探討，由來已久。近年來，關于中小學教師的政策文件中，再次將教師與公務員身份關聯—在提高教師待遇的文件中，要求教師收入不低于或高于公務員［2］。毋庸置疑，教師與公務員在教育語境中的關聯，有其深刻歷史和文化背景。厘清教師與公務員身份關系演變歷史，具有重要理論和實踐意義。

一、“官”“師”多角度重合：中國古代教師身份的演變

如果說“官師一體”為教師涂抹上了“官”之底色的話，那么在其后歷史發展中，逐漸形成的“亦官亦師”、“亦師亦官”和私學官學化（部分私學教師具有“官”之身份）三種模式則構成了教師“官”文化主體。也正是這三種方式，導致從私塾到官學、從底層教師到帝師，都打上了深深的“官”之烙印，由此也塑造了數千年的教師官樣文化。

1.“亦官亦師”的官場習俗與“公務員教師”現象的演變。“官師一體”無疑是中國教師最早存在方式，可視為“亦官亦師”之源頭——未能“制度化”，更多地為一種事實存在，并漸變成“習俗”。第一，“吏師”：官方賦予的“兼職”。作為“三代之舊法”的“以吏為師”［3］72，因“學在官府”和統治之需而生。西周時期，“官師一體”、“官師不分”，為師者有大司樂、師氏和保氏，其中大司樂為大宗宗族長［4］364，師氏和保氏為“諸侯”［5］146。春秋公室所養之“文士”［6］6，既是“幕僚”又授徒教學［7］79。而戰國之稷下先生，兼有“上卿”、“大夫”身份［8］58和師者身份［9］25。直到漢代，隨著各級各類官學的建立，有官員身份的教師走上前臺，規模化“亦官亦師”現象才逐漸消弭。第二，“座師”與門生故吏：具有濃厚政治色彩的“亦官亦師”現象。漢代的“公卿多自教授……轉相傳授者為門生”［10］1080即“座師”（座主）“門生”現象，可視為“亦官亦師”的一種表現形式。察舉制實施之后，“座師”漸成利益集團的工具。科舉時代，考生拜主考官或在職官員（座師）為師現象逐漸蔓延——這種“師”雖然有名無實，但為師者“吏師”身份卻對政治、教育生態影響至深。第三，個人愛好下的“亦官亦師”。在職、退隱或失意官員，“居官教授”者［11］114雖然不多，但可視為“亦官亦師”的一種方式。其中既有居家教授的，也有在“精舍”、“書院”等“走穴”的，代表者如朱熹、王陽明、陸九淵、顏之推、孔穎達、韓愈、柳宗元等。以上三種形式，從不同角度詮釋了作為“習俗”的“亦官亦師”現象。

2.“亦師亦官”的制度化與“教師公務員”的確立。“亦師亦官”是立足官學、制度化的教師管理模式，可視為教育行政化起源。就其涉及教師群體而言，包括官學教師、官學管理者、部分私學教師。作為有公務員身份的教師，有品秩且享受相應俸祿。隨著制度的深入推行，教師與公務員（“官”）的關聯或綁定思維也逐漸形成。第一，官學中有品秩的教師。漢代開始，中央和地方官學教師都有一定品秩，可以視為戴著官帽的教師。作為管理者的祭酒、作為教師的博士和五經百石卒史［12］231都屬于官員系列。而隋唐時期，中央官學教師品秩在從九品下到從三品之間，州縣官學教師在八品、九品之間［9］114。宋、明官學教師則分別對應從九品到從四品之間的品秩［13］，明代還設立了內部品秩升遷制度［14］80——部分教師雖未入流，但同樣享受官方俸祿。應該說，漢代以后，官學教師以“官”立身，以“學”施教，強化了“亦師亦官”的制度特色，使得教師公務員身份固化。第二，書院官學化與部分教師的官員身份取得。書院是私學與官學結合的產物［15］350，創辦者或主持人中，或為在職官員（如朱熹、王陽明等人），或為退休或暫時隱退官員［16］177，或為官府任命，或因教學與管理上的成績卓著而獲官員身份——如宋代曾任命白鹿洞主明起為褒信縣主簿、岳麓書院山長周式為國子監主簿［17］90，清代則有“書院講席……如果六年著有成效，該督撫學臣酌量題請議敘”［18］405，也有部分最終走了“學而優則仕”的老路。可見，書院教師也在一定程度上有“官”之色彩。

3.一個特殊的群體：點點官員色彩的塾師。私塾始于西周，隋唐之后發展加速，明清達到頂峰，后隨著現代學校發展而逐步式微［19］1。塾師這一群體中同樣閃爍著“官”之色彩——部分退休或失意官員和向上攀爬的紳士［20］144常扮演著塾師角色。有明一代，退閑官僚、舉人監生、儒士、儒學生員（部分為廩膳生并有俸祿）占據了較大比例［21］。清代塾師中，有俸祿并有出身者也不在少數。清代中后期，通過科考獲紳士身份的正途紳士（這種身份是出任政府官員的先決條件）中有2／3 為塾師。全國有60 萬余名紳士身份的塾師，平均每州縣400 人以上（不包括用錢捐了功名的雜途紳士）。也就是說，有紳士身份的塾師站塾師總數的1／3 以上（可能達40%）。由此而論，“官”之色彩常常閃爍于塾師群體之中。當然，塾師中還有一大部分為積極應考并可能致仕者——無論是普通百姓的評價還是塾師的自我暗示，“官”味始終存在。同時，塾師身份也作為一些成功人士的“背書”而激勵著作為科舉應考者的塾師。由此，也為塾師涂上了“跳板”色彩。

二、從“出身”到“公教人員”：現代學校制度建立初期的教師

19 世紀末到20 世紀初葉，隨著社會政治的變化，“亦官亦師”悄然消失在歷史之中，而“亦師亦官”的現象卻在新式學校中延續：嵌入師范教育制度和教師任用制度之中。

1.轉換之際：現代學校“試水”中有品秩的“漢教習”及畢業生。洋務教育應被視為現代學校的“試水”階段（學制前階段），舊式學校的特征較為明顯，而學生和教師的“出身”是一個重要特色。第一，國家層面的辦學：權宜之舉下的“漢教習”群體及畢業生。將西方學校體系進行“本土化”改造，是清末新式教育的重要特征。這種改造無疑要體現出一種承繼和過渡色彩，而“亦師亦官”的傳統顯然需延續下去。1896 年，孫家鼐進呈《議復開辦京師大學堂折》，提出“出身宜推廣”和給予新式學堂畢業生“出身”之獎勵的建議［22］227。1898 年的《遵籌開辦京師大學堂折》“設官例”一節則規定中方教習皆有官階［22］236。以仕學館為例，中方教習有教育經歷可考的16 人中，2 人為科舉正途出身（舉人）、7 人為游學歸國后賜予出身［23］127。同文館中，中方教習候選人基本條件為舉貢正途，錄用的教習除“薪水”外還按照品秩享有京官待遇：工作滿兩年“以知縣用”，工作滿四年“以知縣”分發各省候補并加同知等銜［24］42。第二，地方辦學體制中的教師：科舉正途出身者任之。地方學校中的中學教習，一般都具有科舉出身。山東大學堂的經學教習就是由進士宋書升等30 余人擔任［25］6，湖北自強學堂的中方教習（漢教習）多數為知縣（含候補）以上［26］（279-280），早期的三江師范學堂中學教習則為“舉貢廩增出身”［27］740。

2.清末學制中的師范畢業生“出身”制度化。為吸引更多的人報考師范，京師大學堂師范館首先開始了給予師范畢業生“出身”獎勵的探索，而這一探索在“壬寅-癸卯”學制中被制度化，并在全國推行。第一，師范畢業生“出身”獎勵走上前臺：京師大學堂師范館。京師大學堂師范館明確規定：速成科師范館學生，畢業考核通過后，原系生員者，準作貢生，原系貢生者，準作舉人，原系舉人者，準作進士。師范出身一項，系破格從優以資鼓勵。各省師范卒業生，亦得與京師大學堂師范生一律從優［28］255。第二，出身制度化：學制關于畢業生出身的規定。癸卯學制頒行后，未來教師的“出身”以制度的方式確立下來，并全國推行。《奏定各學堂獎勵程》（1904 年）明確規定：優級師范學堂畢業生中，考列中等者以上者，為舉人，其中最優等者加五品銜。初級師范學堂考列最優等者作為拔貢，加六品銜，優等者作為優貢［28］（526-527）。其后，師范畢業生獎勵出身制度被單列，《學部奏定師范獎勵義務章程折》（1907年）中規定：優級師范學堂畢業生考列最優等、優等、中等、下等者為師范科舉人，其中最優等者加五品銜；初級師范學堂畢業生考列最優等、優等、中等、下等者為師范科貢生，最優等者加六品銜。以上畢業生，服務期滿，都可依據“應升之階”，遇缺即補或盡先補用。優級師范選科、初級師范簡易科畢業生，可以參考前述畢業生獲得出身（略低）［27］（605-607）。“癸卯學制”及后續關于師范畢業生的出身和提拔之待遇，無疑是“亦師亦官”在近代教育中的制度化，而這一貌似權宜之舉，無疑將“亦師亦官”傳統思維深植于現代學校體系之中，并對后世產生深刻的影響。

3.民國時期教師的“公教人員”身份。20 世紀30 年代前后，教師和政府公務員并稱“公教人員”［29］455。同時，民國教育部曾經發文到各省，要求在教師嚴重不足時，可以酌用公務員為短期小學教師——“各省市并得斟酌情形，令各公務人員為短期小學服務”［30］2261。作為“公教人員”的一部分，教師可享受與公務員類似的待遇。“公教人員”這一稱謂，在建國初被沿用——如鄧小平曾于1951 年對西南公教人員工資標準做出批示［31］（100-104），1952 年，廣東省出臺《廣東省公教人員公費醫療預防門診暫行實施辦法規定》［32］595。當然，就待遇而言，民國期間的教師與公務員顯然有較大差距，在某種程度上已經很難支撐家庭生活。實際上，民國時期的教師一直生活在動蕩不安之中，其待遇往往難以保證。

三、從“國家干部”身份到待遇參照：建國以來教師與公務員的身份關聯

建國70 多年來，教師與公務員身份之間一直“藕斷絲連”：從國家干部到仍使用干部履歷表的專業技術人員、再到待遇工資參照公務員，二者的“甜蜜私語”似乎仍在表達著一種文化、思維。

1.國家干部：基于制度和人才使用兩個維度。新中國成立以后，“國家干部”成為包括師范畢業生在內的大中專畢業生的一個“標貼”。1953年，時任教育部長張奚若明確指出，高等師范教育還承擔著培養國家干部的任務［33］247。1962 年，中共中央、國務院關于在精簡工作中處理高等學校畢業生問題的若干規定中明確要求：某些文科、社會科學、師范方面的高等學校畢業生，可組織到農村、農場去工作和鍛煉……應保留他們國家干部身份［34］466。其后，“高校畢業生干部”在多種場合被使用。同時，教師人事管理也與國家干部相同，即作為教師來源的大中專（師范類）畢業生被納入國家干部編制——《關于一九八一年度畢業研究生和大專畢業生分配問題的報告》［35］（141-142）和《國務院關于做好1990 年高等學校畢業生分配工作的通知》［36］（389-393）均有類似規定。有研究認為，1993 年的《國務院關于機關和事業單位工作人員工資制度改革問題的通知》首次將事業單位工作人員與公務員分開［37］150，也就意味著教師不再按照“國家干部”來管理。實際上，干部履歷表在教師人事管理中的使用，似乎仍然說明教師并未與公務員徹底“揖別”。

2.待遇“不低于”公務員：時代的呼聲。一個不爭的事實的是，教師的實際待遇從未達到過公務員水平，因而教師在歷史上并非讀書人的最佳職業選擇。當然，提高為師者待遇的呼聲從未停止過。當歷史的腳步走入20 世紀末，提高教師待遇的要求終于“入法”——《中華人民共和國教師法》（1994 年）明確規定：教師平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平。而《義務教育法》（2006 年修訂）也明確要求，教師平均工資水平應不低于“當地公務員”，這一點在《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（2018 年）得到重申［2］。2018年，習近平總書記在全國教育大會上，指出“教育投入要更多向教師傾斜，不斷提高教師待遇”［38］。為貫徹這一講話精神，《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》（2019 年）明確要求“建立聯動增長機制，確保義務教育教師平均工資收入水平不低于當地公務員平均工資收入水平［39］。2020 年，國務院教育督導委員會辦公室將把義務教育教師工資收入保障情況作為重點內容進行督導［40］。世紀初以來，基于收入將教師與公務員“綁定”，無疑在某種程度上提高了教師地位——折射出了對教師和公務員在服務國家與社會上工作性質的“等量齊觀”的思維。

3.賦予教師公務員身份來：自教育領域的呼吁。早在1997 年，成有信就提出“教師應當列為公務員”的觀點，他認為，明確教師職業的公務員性質，有重大社會意義和政治意義［1］。世紀初以來，關于賦予教師公務員身份的呼聲不絕于耳。2007 年，全國人大代表、時任江蘇省教育廳廳長的王斌泰在“兩會”上提出將教師納入公務員序列管理的建議［41］。2006-2013 年期間，以周洪宇、龐麗娟等為首的全國人大代表呼吁建立“教育公務員”或“國家教育公務員”制度，將教師納入國家公務員管理，以確保教師享受與公務員同等待遇［42］。而作為《中華人民共和國教育法》起草小組成員的勞凱聲教授，同樣指出“義務教育階段的教師應當規定為公務員”［43］。實際上，法國、韓國等國家實施的教師公務員制度經驗，也為我國提供了借鑒。可見，將教師納入公務員序列，并非憑空臆想。而這種呼聲與教師待遇“不低于”公務員的聲音一道，產生著越來越大的影響力。

余論

回望歷史，不難發現，教師與公務員二者如影隨形：或重合、或貼面而舞。二者的這種關系，在歷史中沉淀、在文化中滲透、在思維中根植，進而潛移默化地影響著教師培養、招錄與使用——在某種程度上也是中國教師體系建設的一個特色。第一，教師角色的社會賦予與教師自我認知的沖突。毋庸置疑，教師職業從公務員職業脫胎而來，并在其后較長一段時間，以作為社會脊梁知識分子、社會精神（道）的塑造者，以“師”、“官”合一的身份，推動國家社稷發展、推動人性塑造、推動社會秩序建設和教化民眾。換言之，教師被賦予的使命，遠遠超出了為師者職業工作的范圍。而歷史進程中的“亦師亦官”的制度化、“亦官亦師”的習慣化和“官師”同行的常態化，逐漸塑造了一種思維和營造了一種文化，無論對于作為局中人的教師、作為教育事業管理者的公務人員，還是作為旁觀者也是潛在的利益相關者和評價者的社會公眾而言，皆是如此。時至今天，人們仍然習慣地將部分社會問題歸因于教育、歸責于教師，其根源就在于此。但隨著教師與公務員的“揖別”，教師走向專業職業化，教師在社會中的影響力已遠非“天地君親師”之“師”之定位。因而，社會評價層面的教師與教師評價中的“自我”，往往產生沖突——教師甚至被社會寄予了高于公務員的期望，而現實生活中的教師卻無法承擔這種重任。當然，教師也沒有因為社會期望的提升而獲得對應的報酬。換言之，社會公眾對教師的要求、期望往往高于公務員，對教師價值的承認（教師待遇）又低于公務員——這一點與教師作為專業技術人員的定位往往產生沖突，因而教師很難被認為是職業的最佳選擇。第二，對教師培養、招錄、管理的影響。隨著教師專業職業化的發展，教師的“回報”怎么定位，顯然是一個值得深思的命題。作為專業技術人員，其知識的傳播、創造價值顯然必須得到體現，那么教師的價值就應該參照知識密集型行業進行待遇定位——就目前的教師待遇來看，顯然二者相去甚遠。當然，教師工作所負載的也遠大于知識密集型人員，育人所要求的工作內涵，意義重大、影響深遠。因而，如何通過職業地位提升，來吸引優秀的學生進入教師隊伍，實現“以最優秀的人培養更優秀的人”，顯然是一個正被努力破解但仍未實現關鍵性突破的時代命題。與教育行業形成鮮明對比的是，每年的公務員招考始終保持著“高熱”——其背后深層次的思維及文化原因不得不令人深思。第三，教師公務員：一種可能性的探索。日本、韓國等國將教師列入公務員體系，雖然沒有確鑿的證據證明這一制度受中國傳統文化或者更為確切地說受儒家文化影響，但至少說明該制度有其特定的文化和思維傳統，而其實施的效果也有力證明該制度的適切性。無疑，將教師列為公務員而不是僅僅待遇上“不低于”公務員，更能夠從系統的角度完善師范生招錄與培養體系，科學地實施教師資源調配并卓有成效地推動教師隊伍建設。