全過程人民民主的生動實踐

金歆

基層立法聯系點，是全過程人民民主的生動實踐。

上海市長寧區虹橋街道是全國人大常委會法工委在全國設立的首批基層立法聯系點之一。2019年11月2日，習近平總書記在這里同正在參加法律草案意見建議征詢的社區居民代表親切交流，明確指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主”。

2015年，全國人大常委會法工委在上海市長寧區虹橋街道等地設立首批4個基層立法聯系點。自此，國家立法機關在法律草案的立項、起草、調研、宣傳等立

初春里的艷陽天格外溫暖。走進上海市長寧區虹橋街道古北市民中心，目光立刻被一個陳列架吸引。

民法典、國歌法、行政處罰法修訂草案征求意見情況（聽取203人意見，被采納6條）……

這里是全國人大常委會法工委虹橋基層立法聯系點所在地。法全過程、各環節，都通過立法聯系點聽取基層群眾“原汁原味”的意見建議。

6年多來，全國人大常委會法工委立法聯系點從無到有地發展起來，從最初的4個增加到22個，涉及21個省（區、市），帶動各地建成基層立法聯系點4700余個。

通過基層立法聯系點，人民群眾的意見、建議直達國家立法機關，保障了國家立法直接反映和體現民情、民意、民智、民心，真正實現立法由人民參與，法律由人民制定，保證了人民當家作主。

——題記這個陳列架展示的，是在這個立法聯系點征求過意見的法律和被采納的意見情況。

每一份文本都裝裱精致，觸摸、翻閱時似乎可以感受到法條字句中涌動的熱情和期待。

年過八旬的居民夏云龍站在陳列架前，取出老花鏡戴上，俯身細細地看著一條條法律意見，臉上不由得流露出自豪。看到國歌法時，他臉上的笑容更加燦爛了。

當初對國歌法征求意見時，夏云龍老人在討論會上提議：“公民在參加重大會議時，不僅要升國旗、奏國歌，而且還要唱國歌，更好表達對祖國的熱愛。”

他的這一建議最終被采納，國歌法第五條規定：“國家倡導公民和組織在適宜的場合奏唱國歌，表達愛國情感。”

不只是在這里，走進各地的基層立法聯系點，都可以聽到這樣的故事。

“建立基層立法聯系點，就是為了將聽取意見的觸角延伸到基層，將公眾參與直接引入立法過程，拓寬社會各方有序參與立法的途徑和方式。”全國人大常委會法工委辦公室主任孫鎮平說。

在各地經驗基礎上，全國人大常委會法工委修改完善基層立法聯系點工作規則，各地出臺本地工作辦法，讓基層立法聯系點建設走向規范化制度化，為發展全過程人民民主提供扎實的制度基礎。

2021年秋日的一個午后，浙江省義烏市稠江街道錦都社區會議室里，居民對噪聲污染防治法草案相關建議的討論熱火朝天。

“有些噪聲污染，除了對人有影響，對整個環境中的動物、建筑物、生態等都有影響，建議將噪聲污染防治的對象范圍擴大。”

“我覺得應該設置自動檢測設施，有針對性地治理噪聲污染。”

…………

說者個個踴躍，聽者頻頻點頭，大家互相插話討論，場面好不熱鬧。

“小區里有人在家里娛樂、運動，產生的噪聲也會打擾鄰居。”一位大姐說到激動處，站起身來，指著房頂比畫起來，“比如我樓上的鄰居，經常在家健身，‘咚咚咚’的噪聲就會影響我家人休息。法律對住宅內的噪聲也應設定標準。”

這天的座談，每個人似乎都有說不完的話。在大會議桌的一角，立法信息聯絡員應寶財在本子上不停地做著記錄。

趁著短暫的休會間隙，應寶財趕緊停下筆，揉揉寫得發酸的手指。

休息的同時，應寶財抓緊向記者介紹情況：“每次有立法意見的征詢，我們都會組織召開這樣的座談會。大家坐在一起，互相討論、互相啟發，許多原來想不到的點子就碰撞出來了。”

“基層立法聯系點剛設立的時候，我們給社區居民發去立法意見征集表，很多人根本不理會。有人甚至說，‘立法這樣的大事，我們也能參與？國家怎么會考慮我們這些家長里短的意見？’”一旁的錦都社區黨支部書記陳娟芳聽了，忍不住插話。

面對這樣的情況，應寶財介紹，他想盡辦法讓大家看到立法意見反饋的成果。反食品浪費法、醫師法、兵役法、家庭教育促進法……每次新的法律出臺后，應寶財都第一時間收集由基層立法聯系點反饋的立法意見被吸收的信息，向社區居民宣傳。

說到興奮的地方，應寶財還回想起之前地方法規征集意見時，自己出的一個“妙招”：“義烏同樣是浙江省人大常委會基層立法聯系點。浙江省快遞業促進條例草案征集意見的時候，我就守在社區的快遞收發點。有取快遞的居民過來，我就問他‘你對快遞服務有沒有什么意見？’慢慢地，有幾個人提了一些意見。后來，一位居民因為寄送的化妝品被摔壞，就提出‘禁止暴力分揀’，這個意見還被最終出臺的法規采納了。”

天色漸漸擦黑，錦都社區的這場座談會接近尾聲。

“大家提的意見可能很細小，但這些都是老百姓最真實的想法、最熱切的期盼、最關心的問題。”錦都社區居民張婷婷說。

“基層立法聯系點的獨特之處和顯著特點，就在于其國家立法‘直通車’的功能。大家有什么意見，不管是支持的意見、反對的意見，都可以通過基層立法聯系點‘原汁原味’地反映到國家立法機關。”義烏市人大常委會主任丁政說。

“下列事項的當事人，因經濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助：……（五）請求確認勞動關系或者支付勞動報酬。”

拿著一本法律援助法，陳曉肖輕讀著這樣一處條文，一邊讀，還一邊用手指輕點著書頁。

陳曉肖是浙江稠州律師事務所的律師，同時承擔浙江省義烏市外來農民工法律援助工作站的法律援助工作。

“去年2月，全國人大常委會法工委義烏基層立法聯系點就法律援助法草案向我們征集意見。作為長期從事法律援助工作的律師，我認為草案一審稿中關于因經濟困難可以申請法律援助的事項范圍應該適當擴大，其中該條款第五項‘請求支付勞動報酬的’，應該將確認勞動關系也納入其中。”

為什么要提出這樣的建議？陳曉肖講起了自己代理的一個案件。

王某是義烏市的一名外來務工人員。一天，在裝卸貨物時，王某不慎摔倒，手臂骨折受傷。之后，用人單位給了他5000元，就再也沒有管。王某想去法院起訴，要求按照工傷賠償。可此時，他沒了經濟來源，加上墊付醫藥費，就沒有能力支付訴訟的花費，于是想到申請法律援助。

“王某與用人單位沒有簽訂勞動合同。如果要按工傷起訴賠償，就要先通過仲裁或者訴訟，確認二者之間存在勞動關系。”陳曉肖介紹，“但依據當時實行的法律援助條例，此種情況的勞動關系確認并不包含在可以向法援機構申請法律援助的范圍之內。”

陳曉肖和她的團隊討論過后，伸出了援助之手，幫助王某維權。從仲裁確認勞動關系到訴訟要求賠償，從申請工傷認定到勞動能力鑒定，從一審、二審到再審，王某終于收到了令他滿意的賠償。

看著王某送來的感謝信和錦旗，陳曉肖欣慰之余，也有了更深入的思考。

“像義烏這樣的城市，外來務工人員很多。一些人因為多種原因未能及時簽訂勞動合同，而發生工傷或者討薪維權時，卻需要先行確認勞動關系。”陳曉肖說，“律師個人的力量畢竟有限，如果法律援助法正式出臺時，能把勞動者申請法律援助的事項擴大，就能從機制上保障這個群體的權利。”

于是，在基層立法聯系點征集意見的時候，陳曉肖和同事就將這一意見提交了上去。

這些來自一線的經驗總結和專業意見，都是非常寶貴的立法資源。

繁華的上海虹橋商務區，人流如潮，車流不息。

這天中午，在上海市長寧區虹橋街道華聞國際大廈一樓的黨群聯絡服務站，一場討論正在進行。

“在推動碳達峰、碳中和過程中，公司應肩負起相應的社會責任。我覺得應該在公司法中作出明確規定，增加申報碳排放、資源消耗等內容。”“是否可以通過統一的公示平臺對公司法定代表人的權利限制進行公示或登記，方便后續查詢和舉證？”……

討論熱烈而又專業，大廈中有不少路過的人聽了，也擠進不大的會議室，有的還忍不住提問插話。

“這是我們華聞國際大廈黨總支組織的‘午間一小時’活動。通常大家利用午間休息的時間，在一起討論交流工作體會和心得。”上海康明律師事務所律師、華聞國際大廈黨總支書記吳新慧說，“今天‘午間一小時’的內容有些不一樣，大家討論的主題是公司法修改。”

原來，時下適逢全國人大常委會法工委虹橋街道基層立法聯系點就公司法修改征集意見。作為立法聯系點的信息員，吳新慧就利用“午間一小時”的活動時間，組織大廈內的律師、公司高管和部分員工，結合自己的專業知識和職業經驗，一起討論公司法修改草案，為修法提出建議。

“虹橋街道范圍內企業眾多，他們身居企業經營管理的第一線，可反饋的立法意見相當豐富。”虹橋街道人大工委副主任凌妍介紹，“為了將豐富資源充分利用，我們通過黨群聯絡服務站、人大代表聯絡站的日常組織活動，收集整理這些鮮活、專業的意見，作為立法意見征集的重要成果。”

正是在這樣循序漸進、潤物無聲的過程中，共識被更加廣泛地凝聚，民主立法的實踐根基被進一步夯實。

“通過網絡，就可以直接對‘高大上’的國家立法提出意見了？”看著電腦屏幕上的一行字，房澤婧不禁輕呼了出來，語氣既有些激動，又顯得有些意外。

房澤婧是江蘇省昆山第二中等專業學校的一名教師。作為土生土長的昆山人，“昆山論壇”是她經常瀏覽的網站。2021年9月的一天，房澤婧像往常一樣，打開“昆山論壇”。登錄網頁后，她的目光就被置頂帖子的標題吸引住了——“家庭教育促進法草案需要你的建議！昆山網友快來建言獻策”。點開帖子發現，原來是全國人大常委會法工委昆山基層立法聯系點通過網絡收集公眾對家庭教育促進法二審稿的意見。

幾分懷疑和猶豫之后，房澤婧又仔細看了看帖子的內容，確定自己沒有看錯：“既然國家讓我們對法律提意見，那我就認真提幾條！”她開始研究起家庭教育促進法草案的文本。

“身為學校的政治老師，平時的教學經歷讓我對這個問題有不少思考。”結合自己的工作，房澤婧發現，留守兒童的家庭教育問題亟待解決，但當時的草案對這部分缺少相關規定。

“有一次，班上一個學生在課堂上打鬧，影響很不好。我本想好好教育他一下，對他說，從小父母就教育我們，在公共場合應該尊重別人。但沒想到，還沒等我說完，他卻說，我父母一直在外地打工，連見面都很少，沒人教過我怎么做！”房澤婧說，聽了這話，她一時愣住了，不知道該怎么繼續教育這位學生。

通過和同事們交流，房澤婧發現，這種情況在學校中普遍存在。學校中的“問題學生”，很多都是因為家庭教育缺失導致。

房澤婧坐到電腦前，找到之前看到的帖子，在立法建議下認真地寫下了自己的建議：“對留守兒童以及其他困境兒童的家庭教育，應當予以更多的關注。建議發揮相關社會福利機構的作用，保障特殊群體家庭教育得到應有的支持、引導與幫助。”

就這樣，通過互聯網，國家最高立法機關與基層群眾緊緊地聯結了起來。

一個月后，北京，人民大會堂，十三屆全國人大常委會第三十一次會議。“憲法和法律委員會經研究，建議增加規定：‘……對留守未成年人和困境未成年人家庭建檔立卡，提供生活幫扶、創業就業支持等服務，為留守未成年人和困境未成年人的父母或者其他監護人實施家庭教育創造條件。’”

房澤婧或許不知道，她的建議體現在了全國人大憲法和法律委員會向全國人大常委會提出的關于家庭教育促進法草案審議結果的報告中，而后又被正式吸納為家庭教育促進法的條款。

網上征集立法建議，這種快速、完整、及時的立法意見交流方式，很快在全國推廣開來。

這天，全國人大常委會法工委虹橋街道基層立法聯系點就反壟斷法修正草案召開意見征詢座談會。

原本是一場普通的意見征詢，可會上卻出現了幾位“云端”嘉賓。

“企業界、律師界提出的原汁原味的意見和建議，很有針對性，讓人很受啟發。”會場的大屏幕上，全國人大常委會法工委經濟法室的相關負責人對與會代表的發言做了回應。

這次意見征詢會是全國人大常委會法工委基層立法點首次實現“直播立法、聯動立法”，以視頻形式將各級聲音傳遞到全國人大立法機關，實現各方面代表“多級互動”。

“網絡‘直播立法’的形式，比起單向的收集、上報意見，多了互動交流的過程。群眾可以當場就相關問題提出疑問，立法工作者也能及時詢問、了解更詳細的建議情況。”上海市發改委虹橋街道掛職干部鐘李雋仁說。

過去幾年，全國人大常委會法工委虹橋街道基層立法聯系點就未成年人保護法、人口與計劃生育法等多部法律草案向華東政法大學附屬中學學生征集意見。此前，該校學生針對未成年人保護法修訂草案提出的意見就被吸收采納。

多次參與立法意見征集，華東政法大學附屬中學的學生們也上了一門生動的“法治實踐課”。

“比如最近的人口與計劃生育法修正草案，為了能提好意見，學校從華東政法大學請了相關的專家來給同學們做專題講座培訓，讓大家了解相關法律知識，熟悉人大立法過程。而后，學生會又多次組織座談，大家結合自己已有知識以及生活經歷，對人口與計劃生育法修正草案的修改提出了不少建議。”華東政法大學附屬中學學生會主席陳軼琳說，“通過幾次參與立法的實踐，同學們都學習到了不少法律知識，也培養起了濃厚的法律學習興趣。”

一顆法治的種子在青少年心中種下，開始生根發芽，破土成長。

孩子們不僅僅學習法律，還通過自己的努力，在社會上宣傳法律知識，努力營造學法崇法的法治氛圍。

“不滿幾周歲的未成年人為無民事行為能力人，要由其法定代理人代理實施民事法律行為？”“向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效一般為幾年？”

學生們清脆的嗓音不斷吸引著路人的注意。這天，陳軼琳和同學們來到新華街道牛橋社區辦起了“民法典有獎知識問答”。在華東政法大學學生的幫助和培訓下，陳軼琳和同學們一起，組成了法律援助小隊，走進社區宣法、普法。

“希望可以帶動更多人加入到尊法、學法、守法、用法的隊伍中。”陳軼琳說。

基層立法聯系點既是全過程人民民主的實踐課堂，又是社會主義法治的宣傳課堂。

“通過參與立法，我們的熱情被激發出來，平時還常聚在一起討論法律問題，有幾位老年人都做了幾十頁的法律學習筆記呢！”長寧區虹橋街道愛建居民區黨總支書記徐秀說，“現在不僅僅是立法，群眾對于社會管理的各方面建議，比如上海市的垃圾分類政策、人才引進方案等，或者對政府舉措有什么意見，也會通過基層立法聯系點向人大和政府部門反映。”

…………

“作為普通群眾參與國家的立法活動，你最大的收獲是什么？”采訪的最后，記者問道。

“以前我上課講起人民代表大會制度，聊起人民當家作主，學生總會問，這些好制度能不能真正落到實處，人民代表大會能不能真正反映人民意志？”房澤婧說，“以后，我可以用自己的經歷告訴學生們，國家法律的制定，傾聽了人民的聲音，考慮了人民的訴求。這真真切切是全過程人民民主的生動實踐。”

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