都市圈軌道交通發展研究及對策

徐成永，佟 鑫

（北京城建設計發展集團股份有限公司，北京 101300）

1 研究背景

近年來，我國城鎮化進程不斷推進。據國家統計局公布數據顯示，2020年底我國常住人口城鎮化率超過60%，高于世界平均水平（55.3%），但與發達國家（81.3%）還有一定的差距。為進一步加速城鎮化發展，使人口更加有序、合理地流動，國家發展和改革委員會于2019年2月印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（發改規劃[2019]328號），指出“城市群將是新型城鎮化主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態”。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“推進以人為核心的新型城鎮化，優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈”，并針對基礎設施建設提出“加快建設交通強國，完善綜合運輸大通道、綜合交通樞紐和物流網絡，加快城市群和都市圈軌道交通網絡化”的要求。

都市圈軌道交通是連接都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團，提供高速度、大運量、公交化運輸服務的軌道交通系統，是實現都市圈生產生活方式及公共服務同城化的重要交通服務支撐，需滿足1 h通勤出行需求。

目前，雖然我國的都市圈建設呈現較快發展態勢，但是都市圈及其軌道交通的發展還處于起步階段，一些已開通運營的都市圈軌道交通存在客流量偏少，經濟、社會效益不佳，競爭力有待提高等問題。此外，對于都市圈軌道交通的規劃建設也缺少系統性的研究。

在上述背景下，厘清都市圈軌道交通的功能定位、規劃布局、服務標準、技術標準、建設運營機制等問題，探索實現都市圈“同城化”發展的軌道交通模式，以提升都市圈軌道交通的競爭力，成為當務之急。

2 國內發展現狀及存在問題

2.1 發展現狀

傳統的軌道交通系統按照服務對象、速度標準、管理主體等，可分為國家鐵路（以下簡稱“國鐵”，包括高鐵和普鐵）、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通4類（表1）。從功能定位和服務對象看，服務于都市圈的軌道交通包含城際鐵路、市域（郊）鐵路及城市軌道交通3種類型。

由表1可知，截至2020年底，已開通運營的都市圈軌道交通線網規模偏小：與國鐵干線超過14萬km的營業里程相比，城際鐵路約2 000 km、市域（郊）鐵路約 1 200 km、城市軌道交通7 969.7 km的運營里程明顯偏短。

表1 軌道交通系統及發展現狀

2.2 存在問題

（1）原有軌道交通規劃體系不滿足都市圈發展要求，難以明確都市圈交通需求，致使規劃的都市圈軌道交通層次不清晰、體系不成熟。長期以來，我國軌道交通規劃有兩大規劃體系：①城市軌道交通規劃體系，規劃對象為服務于市域范圍內通勤客流的軌道交通，包含城市軌道交通普線、快線以及市域（郊）鐵路；②鐵路規劃體系，規劃對象為服務于城際間商務、休閑客流的軌道交通，包含高鐵、普鐵、城際鐵路、市域（郊）鐵路。而都市圈的通勤范圍往往突破了市域范圍（如北京與燕郊、上海與昆山、深圳與惠州），原有的軌道交通規劃體系已經不滿足都市圈軌道交通的發展要求，導致缺少都市圈層面的系統性交通需求分析與交通供給規劃。

（2）“不進入核心區、不與城市融合、不公交化”，服務水平不高，缺少競爭力，效益不佳。目前，服務于都市圈出行的軌道交通主要有3種實現形式，即國鐵帶流、利舊或新建市域（郊）鐵路以及城市軌道交通模式。鐵路帶流模式是指在既有國鐵線路上增開中短途班次，服務都市圈內出行需求，如河南鄭太高鐵增開的鄭州—焦作段列車；利舊與新建市域（郊）鐵路模式是指利用既有或者新建的市域（郊）鐵路實現市郊與中心城區的快速連通，如北京市郊鐵路城市副中心線（以下簡稱“城市副中心線”）；城市軌道交通模式是指將既有城市軌道交通向外延伸，實現外圍組團與中心城區的連通，如杭州地鐵16號線。前2種模式由于受路地雙方協調機制的影響，線路“不進入核心區、不與城市融合、不公交化”，服務品質較低，客流量偏小，經濟和社會效益均不佳。例如，鄭開城際鐵路是服務于鄭州都市圈的軌道交通骨干線，起自鄭州東站，終于開封市宋城路站（圖1a），占據了鄭州至開封的黃金廊道，于2014年開通運營，全程旅行時間為33 min。目前，該線路每日開行12對列車，日均客流量僅6 000余人次，虧損嚴重，該廊道上軌道交通出行占比僅為15%。究其原因如下：①線路未進入核心區，在鄭州東站有80%的客流需要繼續換乘地鐵進入城區，且換乘流線和換乘時間長、換乘不便捷，宋城路站位于開封市邊緣，兩端接駁不便；②未實現“公交化”，線路配屬車輛少（8列），開行車次少，最小行車間隔時間長（90 min），并且需通過12306平臺提前30 min購票，票價18元，時間、經濟成本均偏高；③設置車站數量少，車站周邊土地開發建設時序與線路不匹配，站城融合不好（例如，圖1b中的綠博園站，周邊規劃以游樂、綠地、居住、商業用地為主，但目前站點2 km半徑覆蓋范圍內，規劃實現率不高），交通接駁較差。

（3）需求與供給不匹配，技術標準不合理。部分都市圈軌道交通線路采用了城市軌道交通的技術標準，速度偏低，無法滿足1 h通勤需求。例如，服務于北京都市圈主體通勤圈（距離天安門30 km范圍）的軌道交通線路有城市軌道交通郊區線和利用既有國鐵線路開行的市郊鐵路線（表2、圖2）2種形式。其中，大興線、昌平線、亦莊線、房山線等郊區線的設計最高速度為80～100 km/h，采用“站站停”的運營組織模式，出行時間均超過1 h，難以滿足1 h通勤的目標；利用既有鐵路開行的城市副中心線可實現中心城區與副中心的快速直達，但開行車次少，每日6對，服務能力無法滿足出行需求。

表2 北京都市圈軌道交通線路的技術標準

（4）體制機制不完善，發展難以統籌。都市圈軌道交通線路往往是跨區域線路，目前其規劃、審批立項及建設的機制尚未明確，尚無跨區域線路協同建設、運營的機制。例如，粵港澳大灣區雖然在政府層面已設立廣東省政府城際鐵路建設指揮部、廣州都市圈7市聯合指揮部、廣佛同城化領導小組等機構，在企業層面也已成立廣佛莞中珠五市企業聯合項目工作組，但目前仍停留在對項目規劃、立項和建設的具體協調中。

3 國外成功經驗

（1）將都市圈軌道交通作為都市圈通勤交通系統的主體，使其兼具城際與市域（郊）鐵路的功能?？v觀東京、巴黎、倫敦三大發展成熟的都市圈，均將都市圈軌道交通作為都市圈通勤交通系統的主體，其運營線路里程占軌道交通總里程比例高，客流量大，旅行速度快，開行列車多。例如，服務于東京都市圈的軌道交通主要是JR鐵路和私鐵，兼顧了城際間點到點、通勤客流，實現了城際鐵路與市域（郊）鐵路的雙重功能，總規模約3 008 km，客流量分擔率達75.5%，承擔了東京都市圈內主要通勤客流運輸任務（表3）。

表3 東京都市圈軌道交通系統及客流分擔率

（2）采用“穿城+放射+多支+聯絡線”的線網規劃布局。根據巴黎區域快速鐵路（RER）客流資料顯示，換乘1次將導致客流量減少約20%，換乘2次客流量將減少約50%，因此都市圈軌道交通線路宜布設進入城市核心區，以減少換乘，提高對客流的吸引力。從東京、巴黎、倫敦都市圈軌道交通的線網形態（表4）看，都市圈軌道交通普遍采用“穿城+放射+多支+聯絡線”的線網布局，穿城干線重點串聯經濟、政治中心及樞紐，放射支線重點串聯外圍城鎮組團、景區、產業園區等經濟據點，聯絡線加強線路之間的連通，從而提升了線網的直達性與覆蓋率，大幅提高了都市圈軌道交通的運轉效能。

表4 東京、巴黎、倫敦都市圈軌道交通線網形態

（3）采用“同城化”的服務標準。通過統計東京JR鐵路和私鐵、巴黎RER和Transilien、倫敦crossrail系統的功能定位、行車間隔、最高運行速度、車輛編組、運營模式等指標（表5），可以看出都市圈軌道交通行車間隔時間短，最高運行速度為110～160 km/h不等，采用互聯互通、大小交路、快慢車等靈活的運營模式。例如，東京的JR鐵路和私鐵采用“無安檢、無實名、無候車”的管理模式，車站采用島式或側式車站，進出站流線短，實現了隨到隨走，服務標準達到“同城化”水平。

表5 東京、巴黎、倫敦都市圈軌道交通主要技術標準

（4）將土地作為都市圈軌道交通發展與空間格局優化的粘合劑，沿都市圈軌道交通線路布局土地的開發與利用，以促進廊道上的區域協同與職住平衡。例如，在東京都市圈發展的過程中，都市圈軌道交通線路周邊的用地與線路同步規劃、建設，形成了沿線路“軸帶放射式”的空間格局（圖3）。

4 發展對策

本章從我國都市圈軌道交通發展需求及目前存在的問題出發，結合國際經驗，提出我國都市圈軌道交通發展對策，重點解決功能定位、線路布局、服務標準、技術標準、綜合開發及體制機制等方面的問題。

4.1 采用“穿城 + 放射 + 多支”布局，構建融合線網

（1）明確功能定位，采用“穿城+放射+多支”的規劃布局。都市圈軌道交通的功能定位是連接都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團，為乘客提供高速度、大運量、公交化的運輸服務，包括城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通快線3種形式（表6）。為保障都市圈軌道交通提供便捷、高效的客運服務，應采用“穿城+放射+多支”的規劃布局，通過穿城干線實現外圍組團與中心城市核心區的快速直達，通過放射支線搜集客流、實現對都市圈經濟據點的覆蓋，從而提高線網的直達性與覆蓋率（圖4）。

表6 各軌道交通系統的基本特征

（2）實現城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通廊道集約、網絡融合。由于城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通快線在服務對象、服務區域等方面有重合，可對其進行整合，從而形成多層次的軌道交通系統（圖5），提高整個軌道交通線網的通達性和運輸效率。當城際鐵路與市域（郊）鐵路方向、廊道一致時，可將二者的廊道合一，采用快慢車的運營組織模式，實現雙重功能；在城市中心區，軌道交通廊道寶貴，可在條件允許的情況下，將市域（郊）鐵路與城市軌道交通快線貫通運營，并實現其與城市軌道交通的多線多點換乘。

4.2 服務優先，建立面向乘客的服務指標體系

秉承“以乘客為中心”的發展理念，為乘客提供舒適、便捷、高品質的出行服務，是軌道交通運營的重要目標，也是決定軌道交通客流吸引力的重要因素。以北京地鐵大興機場線（以下簡稱“大興機場線”）與京雄城際鐵路為例，二者均為連接大興國際機場與中心城區的線路，同期開通，但客流差異懸殊：2021年五一假期期間，大興機場線日均客流量為5萬人次，而京雄城際鐵路僅為1 718人次。究其原因在于，大興機場線重視乘客體驗，對標香港機場線及航空服務標準，縮短了行車間隔，提升了服務品質。因此，本文建議都市圈軌道交通應建立面向乘客的服務指標體系。

美國公共交通運輸委員會出版的《公共交通通行能力和服務質量手冊》將服務質量定義為“從乘客角度出發，通過客觀量測或主觀感知所得出的對公共交通服務的整體評價”。服務質量的影響因素有可用性因素、舒適性及便捷性因素2類，可用性因素是指服務覆蓋范圍、時刻表、運輸能力、信息等指標，舒適性和便捷性因素是指載客量、可靠性、出行時間、安全性、成本、外觀和舒適度等指標（圖6）。

基于上述分析，本文不局限于對軌道交通本身主要技術指標的考慮，而是從時間成本、舒適度水平、經濟成本3方面出發，創新性地構建面向乘客的服務標準體系，以提升軌道交通的品質與客流吸引力（圖7）。

4.3 融合國鐵與城軌技術，制定適用的技術標準

都市圈軌道交通既要具備城市軌道交通的服務水平，又要達到國鐵（此處主要指高鐵）的快速度，同時還要實現線網之間的融合。因此，其采用的技術標準應是國鐵與城市軌道交通技術融合的產物：在最高運行速度、車輛選型、供電制式、運營組織模式、指揮調度等方面，應采用國鐵技術標準，以實現與其的互聯互通；在行車間隔、信號、候車模式、票制票價、智慧化等方面，采用城市軌道交通技術標準，以實現“同城化”的交通服務品質（表7）。

表7 融合國鐵與城市軌道交通技術的都市圈軌道交通技術標準

4.4 推動綜合開發，建立協同機制，促進可持續發展

（1）推動綜合開發，實現“站城一體化”發展。目前，都市圈及其軌道交通的發展均處于起步階段，因此具備站城融合發展的條件和優勢。在宏觀層面，應促進都市圈軌道交通線網規劃與產業布局規劃、公共基礎設施布局規劃等形成良性互動；在中觀層面，應實現都市圈軌道交通線路沿線的用地功能多樣化，促進廊道上的職住平衡；在微觀層面，應圍繞站點，構建“城市微中心”，設置住宅、辦公、商業及公共設施等，提高用地容積率，提升站點周邊土地價值，實現城市與軌道交通雙贏。

（2）建立都市圈軌道交通協同建設、運營管理體制及機構。都市圈軌道交通的發展具有長期性和復雜性，需建立權、責、利對等的跨區域協同建設、運營管理體制和相應機構，秉承“誰投資、誰建設、誰運營”的原則，協同規劃、制定政策、建立機制、推動立法，實現協同建造、協同運營、協同管理。

（3）開源節流，實現多元化經營，促進可持續發展。在保證客流吸引力的前提下，嚴控都市圈軌道交通建設成本，集約利用廊道資源，優先利舊、有序新建，在條件允許的情況下優先采用地面或高架方式敷設。借鑒日本的“軌道+土地”、香港的“車票+站內經營+物業”的盈利模式，在保障安全的前提下，鼓勵軌道交通企業進行多元化經營，并建立相應的管理制度，實現軌道交通建設、運營的“自平衡”。

5 結語

都市圈及其軌道交通的發展是“十四五”期間國家和社會經濟發展的重要方向，目前我國正處于探索階段，明確科學的發展方向尤為重要。本文梳理了我國都市圈軌道交通發展現狀和存在問題，結合國外成功經驗，提出相關發展對策：線網布局采用“穿城+放射+多支”的形態；重點關注服務質量，建立面向乘客的服務指標體系；融合國鐵與城市軌道交通技術，制定適用的技術標準；做好站城融合，推動綜合開發，建立協同機制，促進可持續發展。期待為推動我國都市圈軌道交通高質量發展提供參考和借鑒。