軌道交通 TOD 模式實踐研究及實施建議

宋子若

（中鐵第一勘察設計院集團有限公司，陜西西安 710043）

近年來，伴隨著國內軌道交通的迅猛發展，城市建設領域掀起了以公共交通為導向的開發（TOD）熱潮，各城市的軌道交通集團及地產建設公司紛紛開展各種軌道交通TOD項目建設，既有成功案例，也存在各種亂象。本文通過梳理國內外軌道交通TOD典型案例，提出國內軌道交通TOD模式實踐相關建議，以期助力國內軌道交通TOD項目健康、有序、順利推進。

1 軌道交通 TOD 模式

TOD模式最早由美國新城市主義學者彼得 · 卡爾索普于1992年提出，其初衷是解決美國因汽車數量過度增長而造成的交通擁堵、城市低密度蔓延、資源利用效率低等“大城市病”。近年來，軌道交通因其大運量、高效率、網絡化的特點，逐步成為世界許多城市的主流公共交通方式和TOD模式的最佳載體，因此以軌道交通為依托的TOD模式也逐漸被廣泛采用。

2 國內外軌道交通 TOD 典型案例及啟示

亞洲的日本、香港、新加坡3個國家及地區在發展過程中不約而同地采用軌道交通TOD模式解決城市問題，并且獲得成功，成為世界軌道交通TOD模式實踐的典型范例。

2.1 日本模式

日本實行土地私有制和筑路權私有制，全國70%以上的土地歸私人所有，大部分的鐵路由民營鐵路公司出資修建。早期日本民營鐵路公司從政府手中購買筑路權修建鐵路后，為培育客流、增加收益，在鐵路周邊購入私人土地，進行高檔住宅、百貨公司、娛樂場所等地產開發，力求通過鐵路提升地產價值、通過地產確保鐵路客流密度，使二者相得益彰，這是日本軌道交通TOD模式的雛形。20世紀70年代以后，為發揮軌道交通TOD模式的優點，解決城市問題，提振國家經濟，日本政府頒布《宅鐵法》，鼓勵民營資本投資鐵路，給予鐵路及其站點周邊建筑容積率獎勵，鼓勵土地的集約混合開發，形成了日本的“市場導向型TOD模式”。

2.2 香港模式

香港作為中國的特別行政區，實行土地國有、私有混合制和筑路權政府所有制，城市大部分區域的土地歸屬國有，即香港政府所有。香港政府在建設軌道交通之初就將具備自主盈利能力、不成為政府財政負擔作為軌道交通發展的主要目標；其充分利用自身對城市土地市場的壟斷，創立政府控股的香港鐵路有限公司（以下簡稱“港鐵公司”）負責全港軌道交通建設，并給予港鐵公司極大的規劃權（如在土地分區計劃大綱和法定圖則中，允許其決定站點周邊地塊用地性質和布局，使其可以主導站點周邊的開發）與土地優惠政策（如允許其以軌道交通建設前的價格買入土地，以建設后的價格出售物業）。香港的軌道交通TOD模式實踐是全球少數以物業增值覆蓋軌道交通全部建設運營成本并盈利的案例，形成了“政府導向型軌道+物業TOD模式”。

2.3 新加坡模式

新加坡和香港類似，實行土地國有、私有混合制和筑路權政府所有制，但建國前，國有土地僅占其全部土地面積的30%左右，政府對土地的控制力非常有限。建國初期，面對全國住宅、基礎設施極度短缺的現狀，為實現“快速基建住宅覆蓋”“居者有其屋”的目標，新加坡政府采取了一系列措施：將從石化、旅游、金融等方面獲得的絕大部分財政收入投入基礎設施建設；通過強行購買方式使國有土地占比達到70%以上，從而極大加強了政府對土地的控制力；統一規劃以軌道交通為引導、包含大量公共住房的新市鎮，并進行標準化復制建設，通過先租后售、征收財產稅的方式穩定長期稅收來源，回籠資金。20世紀70年代至90年代，新加坡共建設了20余個新市鎮，使現代化住宅比例快速提升至 80%，成功實現了居者有其屋和快速城鎮化的目標，形成了“政府控制型軌道+新市鎮TOD模式”。

2.4 案例啟示

通過梳理以上案例，可得到以下啟示。

（1）軌道交通TOD模式成功實施的基礎條件是城市的人口密度、土地價值、公交建設發展到一定程度。換言之，并非所有國家、地區和城市都適合采用軌道交通TOD模式，從國際經驗來看，越是人口密集、土地高價的國家和地區，越具備發展大運量公交和進行高密度集約開發的必要性和基礎條件。

（2）通過進行合理的軌道交通TOD模式設計，可解決許多衍生的城市問題。例如，香港的“政府導向型軌道+物業TOD模式”不但解決了城市交通擁堵問題，而且利用軌道交通外部效應解決了城市基建資金來源、自主盈利問題。如今，國內各大城市政府面臨著債務收緊與基建成本日益增加的巨大矛盾，其希望通過效仿香港利用“軌道+物業TOD模式”實現財政收入開源，這是近年國內興起軌道交通TOD熱潮的主要原因之一。

（3）軌道交通TOD模式本質上是一種人口、土地、交通資源高密度集約發展的模式，其不是一個簡單的技術問題，而是基礎條件、政策制度、工程技術的結合體。其中，與資源配置相關的政策制度（如土地所有及出讓制度、規劃制度、融資制度）作為市場經濟“有形的手”，在TOD模式實踐中發揮著關鍵作用。

（4）軌道交通TOD模式并沒有固定的實施套路，因制度和目標不同可以有多種實現路徑，這些路徑各有利弊，需因地制宜進行選擇。上文所述的日本、香港、新加坡根據自身的土地制度和發展目標，分別采用了市場導向型、政府導向型、政府控制型3種軌道交通TOD模式。市場導向型TOD模式通常具有充足的市場融資渠道，但企業的逐利特性易造成城市整體功能不完善、發展不均衡；政府導向型TOD模式可發揮政府和企業的優勢，但必須以完備的TOD政策和保障機制為基礎；政府控制型TOD模式的規劃執行度最高，但需要政府投入大量資金作為保障。

3 我國內地軌道交通 TOD 模式探索

經過近年的快速發展，我國內地部分城市已具備了開展軌道交通TOD模式實踐的基礎條件并進行了有益的嘗試。但從目前軌道交通TOD項目開展情況看，國內大部分城市的軌道交通TOD模式實踐還處在起步階段，存在的主要問題如下：頂層設計不足，導致推進主體不明、推進主體的責權利界定不清晰；政策保障不充分，導致土地、資金、資源不能完全由推進主體控制；利益機制不清，導致各參與方存在利益沖突、無法協同決策；合作模式單一，一方面導致政府可用資金有限，另一方面難以調動社會資本的積極性。這些問題使我國內地的軌道交通TOD模式實踐陷入困境。在這種大環境下，深圳、成都2座城市對此進行了積極的探索和研究，形成了獨特的軌道交通TOD模式實踐路線。

3.1 深圳實踐

深圳是中國內地最早實踐軌道交通TOD模式的城市之一，其模式基本是香港模式的內地化。其實施過程如下：首先，市政府明確由深圳市地鐵集團有限公司作為開發主體，在政府支持下進行融資開發；其次，市政府建立新的土地出讓機制，允許開發主體以定向掛牌形式取得站點周邊土地使用權，以帶條件、分層確權的形式取得場段上蓋用地使用權；然后，由市政府出臺設計導則，將軌道交通TOD規劃設計細分為城市型、社區型、特殊型3類，并因地制宜地制定量化要求和實施細則；最后，依托城市規劃所具有的較高法定地位，將軌道交通TOD規劃設計要求納入法定圖則，以保證其順利實施。

3.2 成都實踐

成都是我國內地近年推動軌道交通TOD模式實踐最系統、最快速的城市，其在吸收深圳經驗的基礎上，進一步強化政府引領和政策保障，形成了“自上而下”的成都模式。其實施過程如下：首先，成立由成都市市長任組長、市政府各部門參與的軌道交通建設和TOD綜合開發專班，作為軌道交通TOD模式實踐的總決策協調機構；其次，明確由成都軌道交通集團有限公司作為實施主體，負責融資，籌措啟動資金；然后，市政府先后出臺《成都市人民政府關于軌道交通場站綜合開發的實施意見》《成都市軌道交通場站綜合開發用地管理辦法》等保障政策，給予成都軌道交通集團有限公司站點周邊用地的優先競買權和低價獲取權；同時，明確TOD模式實施路徑，即先由成都軌道交通集團有限公司牽頭開展若干批次項目一體化設計方案招標及編制工作，再由市自然資源局批準，然后進行控制性詳細規劃調整，最后落地實施；接著，啟動一批示范項目，并將其納入各區重點督辦項目，進行考核；最后，出臺《成都市軌道交通專項資金籌措方案》，鼓勵成都軌道交通集團有限公司采用各種方式引進社會資本合作開發。

4 國內軌道交通 TOD 模式實施建議

通過梳理國內外軌道交通TOD案例，并結合目前國內大多數城市在軌道交通TOD模式實踐中面臨的主要問題，本文提出以下實施建議。

（1）需針對目前國內的軌道交通TOD熱進行冷靜分析，不可盲從。如上所述，TOD模式不是萬能良藥，需要人口、土地、公交、資金方面的基礎條件，其原因在于：有人，才有高密度發展的需求；有地，才有一體化建設的基礎；有公交，才有串珠式發展的依靠；有資金，才有可持續發展的保障。目前，國內除少數特大城市外，大部分城市尚不具備高密度集約發展的條件和必要性，即使以行政力量強制推動，也會因違反經濟規律，在后期市場化運營中遇到諸多問題，造成資源和資金的巨大浪費。

（2）目前國內的土地所有制度、出讓制度、規劃制度及政府財力等決定了絕大部分城市適宜采用“政府導向型軌道+物業TOD模式”。在我國，一方面土地歸屬國有，土地使用權由政府按年限批租，而且規劃權高度集中；另一方面，由于軌道交通TOD項目耗資巨大，因此政府通常沒有足夠資金推進其建設。這決定我國適宜采用政府導向型TOD模式，既可以適應我國由政府全盤控制決策權、資源所有權及分配權的非完全市場化現狀和債務收緊國情，又可以充分吸引社會資本，為項目籌措資金。事實上，在國內軌道交通TOD模式實踐中走在前列的深圳、成都均采用此種模式。

（3）必須確立軌道交通TOD模式是基礎條件、政策導向、工程技術結合體的概念，重視政策制度在TOD模式實踐中發揮的關鍵作用。目前，國內相當一部分城市在軌道交通TOD模式實踐中遇到困境的根本原因在于政策保障、制度建設、實施細則不到位。我國的非完全市場化國情決定，要順利推進軌道交通TOD模式實踐必須形成一種自上而下的體制，通過政策、制度、機制、路徑，明確“誰組織領導、誰負責實施、基礎資金從哪來、資源及利益怎么分配、合法合理的實施路徑是什么、發生糾紛時誰決策協調”等問題。

此外，結合國內外軌道交通TOD模式實踐的成功經驗，本文提出我國城市開展軌道交通TOD模式實踐的基礎技術路線（圖1），具體如下。

（1）評定基礎條件。應建立包含城市人口密度、土地價值、公交發展程度等的評價體系，從而綜合評定某城市是否具備發展軌道交通TOD模式的條件。

（2）設立頂層機構。成立由城市政府主要領導牽頭的軌道交通TOD工作專班（以下簡稱“TOD工作專班”），作為總的決策及協調機構。

（3）明確實施主體。由TOD工作專班明確軌道交通TOD實施主體并擬定啟動資金籌措方案，明確實施主體的責任界面、權力范圍、收益渠道。

（4）完善政策保障。城市政府應完善土地獲取政策，給予實施主體獲取及整合資源的優先及優惠權。

（5）完善制度建設。完善區縣利益協調、監督考核等制度，對軌道交通土地溢價實施區縣分成，對軌道交通TOD督辦項目實施不力者予以考核，從而從正反兩方面推動項目實施。

（6）明晰實施路徑。在軌道交通可行性研究階段同步開展資源摸查工作，擬定詳細計劃分批實施，先進行方案公開招標，再進行法定規劃調整，最后在報規報建流程上開啟綠色通道。

（7）實現合作模式的多樣化。出臺文件吸引社會資本參與，鼓勵采用政府和社會資本合作（PPP）、工程總承包+融資+運營（EPC+F+O）等模式引進社會資本合作開發。

5 結語

伴隨著國內持續高漲的軌道交通建設熱潮，軌道交通TOD模式在相當長的一段時間內仍將是城市建設領域的關注焦點。本文提出的實施建議和技術路線具有一定的系統性和普適性，希望能為國內城市今后的相關實踐提供借鑒和啟示。