愛國主義教育基地對未成年人收費檢察公益訴訟實踐探索

田東平 王婕

摘 要：愛國主義教育基地對未成年人收費，侵犯未成年人合法權益，屬于未成年人保護檢察公益訴訟案件范圍。在該類案件辦理中，檢察機關通過全面梳理相關法律及規范性文件，確定愛國主義教育基地向未成年人收費違反法律規定;收集固定證據，確認未成年人公共利益受到損害;厘清行政機關監管職責，明確行政公益訴訟監督對象;積極開展磋商，制發訴前檢察建議，監督行政機關依法履行職責。未成年人保護公益訴訟檢察的主要法律依據是《未成年人保護法》，在實踐中既要遵守檢察機關公益訴訟的一般規律，又要貫徹最有利于未成年人原則及特殊優先保護等理念，圍繞未成年人權益靈活判斷公共利益類型，全面把握受到侵害的情形。

關鍵詞：愛國主義教育基地 未成年人保護 公益訴訟

愛國主義教育基地是激發未成年人愛國情感、弘揚民族精神、培養社會主義核心價值觀的重要陣地，更是“雙減”背景下未成年人開拓視野，豐富課余生活，促進健康成長的重要場所。《未成年人保護法》第44條規定，愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心、兒童之家應當對未成年人免費開放。愛國主義教育基地面向未成年人收費，侵犯了眾多未成年人合法權益。《未成年人保護法》第106條規定：“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟;涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。”

一、基本案情及辦理過程

[案例一]B市D區人民檢察院（以下簡稱“D區院”）在全市“檢愛同行、共護未來”愛國主義教育基地違規收費公益訴訟專項監督活動中發現，轄區內部分愛國主義教育基地存在違反《未成年人保護法》規定，向未成年人收費問題，損害眾多未成年人合法權益。2021年9月，D區院從區內愛國主義教育基地名錄入手，采取網絡查詢、電話核實、實地走訪方式，對區內20家愛國主義教育基地逐個排查，發現某公園等4家愛國主義教育基地存在向未成年人收費問題。

D區院根據區行政機關權力清單、《定價目錄》，確定價格主管部門為區發改委，價格違法違規處罰部門為區市場監管局。2021年9月15日，D區院決定以行政公益訴訟案件立案調查，后與區發改委、區市場監管局等部門召開訴前磋商座談會，向其闡明《未成年人保護法》的相關規定及檢察機關開展公益訴訟的依據，促進形成未成年人保護共識。各相關單位明確責任，由區發改委全面排查區屬定價權限的愛國主義教育基地面向未成年人收費問題，下發通知要求落實未成年人免費參觀規定，并在基地場所醒目位置及官網等網絡購票平臺公示;區市場監管局協同檢查，對于存在向未成年人收費問題不改正的，責令限期改正、給予警告，拒不改正的，處一萬元以上十萬元以下罰款。2021年9月24日，D區院向區發改委制發公益訴訟訴前檢察建議書，提出應及時調整區內愛國主義教育基地門票優惠標準，對未成年人免費開放;圖書館、青少年宮、兒童活動中心、兒童之家應當對未成年人免費開放;博物館、紀念館、科技館、展覽館、美術館、文化館、社區公益性互聯網上網服務場所及影劇院、體育場館、動物園、植物園、公園等場所，應當按照有關規定對未成年人免費或者優惠開放;規范價格管理、監測及指導工作，加大對區內文化旅游等場所未成年人優惠政策的宣傳指導;建立未成年人保護部門聯動機制。2021年10月12日，區發改委組織召開工作推進會，統籌區委宣傳部、區市場監管局、區文旅局、區園林綠化局等部門及區內愛國主義教育基地研究落實向未成年人免費開放工作，明確相關行政部門建立長效聯動機制，實現信息共享與工作聯動，強化檢查監督，切實落實未成年人票價減免政策。

[案例二] 2021年9月，B市H區人民檢察院（以下簡稱“H區院”）按照全市愛國主義教育基地違規收費公益訴訟專項監督活動的部署，對H區愛國主義教育基地收費情況進行排查，發現在H區40余家愛國主義教育基地中，有包括某遺址公園等在內的10家愛國主義教育基地未落實對未成年人免費開放制度，主要表現在：一是以年齡或身高為限縮小免票主體范圍;二是設置入門收費關卡，使部分“園中園”的“免費”愛國主義教育基地形同虛設;三是執行以學段而非年齡段的免票依據標準，如部分景區規定大學生憑學生證享受半票，造成一些尚未成年的大學生無法享受免票優惠。

針對發現的問題，H區院根據區屬、市屬公園的不同情況，確定不同的監督方式：對于區級定價的景區，依據價格制定權力歸屬原則，確定由區發改委規范價格管理、監測及指導工作;對于市級定價及非政府定價的景區，依據價格違法行為發生地管轄原則，確定由區市場監管局對愛國主義教育基地所屬景區的價格行為進行監督檢查，規范其價格行為，落實對未成年人免費開放制度;同時將市屬景區違法線索移交B市人民檢察院（以下簡稱“B市院”），由B市院開展監督。H區院于2021年9月28日立案啟動行政公益訴訟訴前程序，11月2日向H區發改委、區市場監管局制發檢察建議書，督促依法履行監管職責。11月4日，H區院組織召開由區宣傳部、市場監管局、文化和旅游局以及10家愛國主義教育基地參加的磋商座談會，推動愛國主義教育基地盡快落實免票政策。12月7日，某遺址公園等10家愛國主義教育基地均已落實免費規定。

二、實踐探索中的做法

（一）全面梳理相關法律及規范性文件，確定愛國主義教育基地向未成年人收費違反法律規定

修訂前《未成年人保護法》（2006年）雖已對愛國主義教育基地應當對未成年人免費開放作出了明確規定，但通過全面梳理涉愛國主義教育基地定價相關法律法規、部門規章及B市有關文件等，發現法律規定與部分規范性文件所規定內容均有不足。

一是按照《未成年人保護法》規定，愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心、兒童之家應當對未成年人免費開放;博物館、紀念館、科技館、展覽館、美術館、文化館、社區公益性互聯網上網服務場所以及影劇院、體育場館、動物園、植物園、公園等場所，應當按照有關規定對未成年人免費或者優惠開放。而某地既是全國愛國主義教育基地，同時也是博物館，是應該適用“免費開放”還是“優惠開放”，存在不同看法。

二是《國家發展改革委關于進一步落實青少年門票價格優惠政策的通知》規定，各地實行政府定價、政府指導價管理的游覽參觀點，對青少年門票價格政策標準為，“對6周歲（含6周歲）以下或身高1.2米（含1.2米）以下的兒童實行免票;對6周歲（不含6周歲）-18周歲（含18周歲）未成年人、全日制大學本科及以下學歷學生實行半票。列入愛國主義教育基地的游覽參觀點，對大中小學學生集體參觀實行免票。鼓勵實行市場調節價的游覽參觀點參照上述規定對青少年等給予票價優惠”。《國家發展改革委辦公廳關于持續推進完善國有景區門票價格形成機制的通知》規定，“紅色旅游景點、愛國主義教育基地應按規定對學生等群體參觀予以優惠”。目前，大多數愛國主義教育基地均按上述文件執行，雖違反《未成年人保護法》規定，但符合監管部門要求。

經對上述問題研究，辦案人員認為，《未成年人保護法》關于愛國主義教育基地應當對未成年人免費開放的規定是明確的，不附加任何條件，愛國主義教育基地設立在博物館、科技館、景區內的，應根據最有利于未成年人原則，適用愛國主義教育基地免費開放的規定;且《未成年人保護法》的效力等級為法律，法律位階高，其他規范性文件與其內容有沖突的，應及時修改，不能作為收費依據，故案例一和案例二中均認定愛國主義教育基地對未成年人收費違反法律規定。

（二）收集固定證據，確認未成年人公共利益受到損害

辦案人員通過網上查詢、實地走訪等方式，對全市愛國主義教育基地逐一排查，發現有面向未成年人收費情形的，及時依法固定證據。綜合案例一、案例二中情形，經初步調查，部分愛國主義教育基地違法收費主要表現在：一是縮小免票主體范圍，部分基地以12周歲以下為免票條件，或者以身高不超過1.2米為免票優惠條件;二是設置入門收費關卡，部分基地以“園中園”形式存在于景區范圍內，未成年人要進入基地必須以支付景區門票價為前提;三是執行免票依據標準違法，多以學段而非年齡段作為免票或者享受優惠票價的劃分依據，如部分基地規定大學生憑學生證享受半票，造成尚未成年的大學生無法享受免票優惠;四是增加額外條件，致使未成年人難以享受免票政策，如部分基地要求中小學生憑“學生證”才可免票;五是區分對待不同地區參觀者，如部分基地規定僅B市本地中小學生可免費參觀。

經研判認為，愛國主義教育基地對未成年人免費開放，是國家法律的明確規定，是未成年人依法應當享有的權益。《未成年人保護法》第47條明確規定：“任何組織或者個人不得違反有關規定，限制未成年人應當享有的照顧或者優惠。”部分愛國主義教育基地設置免票限制，面向未成年人收費，侵犯了眾多不特定未成年人的合法權益，涉及公共利益，符合檢察機關提起公益訴訟的條件。

（三）厘清行政機關監管職責，明確行政公益訴訟監督對象

愛國主義教育基地種類眾多，從類別上看，既有博物館、紀念館，也有公園景區、宏偉工程，因此主管部門各不相同，如游覽景區主管部門多為文旅局、園林局等;有的專業博物館如鐵道、郵政等博物館，上級主管部門為鐵路總公司、郵政集團等;有的主管部門是人民團體，如婦女兒童博物館主管部門為全國婦聯。從愛國主義教育基地級別上看，位于B市的愛國主義教育基地有國家級的，也有市級、區級的，因此精準確定行政公益訴訟監督對象尤為重要。

首先，根據定價職能部門確定管轄。依據《價格法》《價格違法行為行政處罰規定》《關于印發〈B市定價目錄〉的通知》等規定，愛國主義教育基地定價區分市、區兩級定價，主管部門包括市、區發改委。市發改委定價范圍為8家愛國主義教育基地，既有國家級也有市級。市發改委定價之外的其他愛國主義教育基地為區級主管定價，在此基礎上，按照定價機關級別，劃分區院、市院管轄范圍。如在案例一中，D區院將市級定價的線索移交分院辦理。

其次，厘清負有監管職責行政機關及其具體職能劃分。通過查詢行政機關“三定”方案、權力清單、責任清單等，查明定價主管部門與上級主管部門的職責劃分，發改委履行定價職責，市場監管局履行處罰職責，愛國主義教育基地的上級主管部門履行管理職責。愛國主義教育基地定價權分為政府定價，政府指導價及市場調節價。如果整個景區或場所均屬于愛國主義教育基地，其中屬于政府定價或政府指導價的，向未成年人收取費用屬于定價問題，應以履行定價職責的行政主管部門即發改委為監督對象;其中屬于市場調節價的，則應將市場監管局作為監督對象。如果景區內部分場所屬于愛國主義教育基地，景區要求未成年人先購置門票才能進入愛國主義教育基地免費參觀的，則屬于管理問題，應以該教育基地上級主管部門為監督對象。

（四）積極開展磋商，制發訴前檢察建議并監督行政機關依法履行職責

根據查明的證據，辦案人員立案后積極與相關行政機關開展磋商，釋明《未成年人保護法》關于愛國主義教育基地免費的規定、各行政主管部門應履行職責的法律依據，就整改方案等事項進行溝通，制發訴前檢察建議，要求：一是愛國主義教育基地對未成年人免費開放，并在收費場所醒目位置及官網等購票平臺公示;二是以《未成年人保護法》修訂實施為契機，加大文化旅游等場所未成年人優惠政策的宣傳指導，切實貫徹落實愛國主義教育基地、圖書館、青少年宮、兒童活動中心、兒童之家應當對未成年人免費開放，博物館、紀念館、科技館等應當對未成年人免費或者優惠開放政策，以實際行動彰顯對未成年人合法權益的高度重視及特殊、優先保護;三是建立未成年人保護部門聯動機制，持續落實未成年人票價減免政策。經訴前磋商和制發檢察建議，部分區由主管副區長牽頭建立了由區委宣傳部、區市場監管局、區文旅局、區園林綠化局等部門組成的工作組，形成長效聯動機制，實現信息共享與工作聯動，強化工作落實情況的檢查監督，切實落實未成年人票價減免政策，持續營造良好的未成年人社會環境，達到良好的社會效果。

三、辦案思考

《未成年人保護法》為檢察機關開展涉未成年人公益訴訟提供了法律支持。辦理未成年人公益訴訟應充分落實《未成年人保護法》的規定和要求，切實貫徹最有利于未成年人原則及特殊優先保護等理念。

（一）在未成年人檢察特殊理念和原則指導下開展未成年人保護公益訴訟

未成年檢察工作應秉持最有利于未成年人原則，體現未成年人特殊優先保護、全面綜合保護理念，如在辦理愛國主義教育基地系列公益訴訟案中，面對某些場所既是愛國主義教育基地，同時也是博物館、科技館等情況，在應該適用“免費開放”還是“優惠開放”的問題上，最有利于未成年人原則的適用起了決定性作用，促使各相關單位達成了免費開放的共識。辦理未成年人保護公益訴訟案件，不能簡單按照檢察機關一般公益訴訟案件辦理，應充分考慮未成年人保護特殊理念和原則。

（二）對公共利益的判斷應更加靈活

關于如何判斷屬于公共利益，《未成年人保護法》第106條表述為：“未成年人合法權益受到侵犯，……涉及公共利益，人民檢察院有權提起公益訴訟。”最高人民檢察院相關文件則落腳于“兒童群體利益”或“侵害眾多未成年人合法權益”，如《關于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權益的通知》中規定：“對于因幼兒園食品安全、教育設施質量等問題，需維護兒童群體利益的，要依照法律規定提起公益訴訟。”《關于開展未成年人刑事執行檢察、民事行政檢察業務統一集中辦理試點工作的通知》提出，“在履行監督職責中，發現食品藥品安全、產品質量等領域侵害眾多未成年人合法權益的，可以依法提出檢察建議，探索開展支持起訴等工作”。《關于加強新時代未成年人檢察工作的意見》規定：“對食品藥品安全、產品質量、煙酒銷售、文化宣傳、網絡信息傳播以及其他領域侵害眾多未成年人合法權益的，結合實際需要，積極、穩妥開展公益訴訟工作。”

可見，具備眾多、不特定、未成年人群體合法利益受到侵害等要素，則可認定公共利益受到侵害。實踐中，不少地方檢察機關對無證幼兒園、雇傭童工等受害未成年人較為明確固定的情形開展公益訴訟工作，正是靈活判斷未成年人公共利益受到侵害的體現。

（三）對“受到侵害”的把握應更加全面

未成年人合法權益受到侵害，既包括已經造成損害，如未成年人進入愛國主義教育基地時完成購票，也包括有潛在的損害風險，如網絡應用未設置“青少年模式”、經營者向未成年人售煙、娛樂場所違規允許未成年人進入等情況，雖然未必能直接看到即時顯性的損害，但對未成年人合法權益造成了潛在損害，或存在損害風險，同樣應當屬于侵害未成年人保護公益訴訟范圍。如本文案例中暫時關閉的愛國主義教育基地同樣應當及時整改。

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