加強新時代法律監督工作的理路考察

陳良華

摘 要：黨中央專門印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，對當前和今后一個時期加強檢察工作提出要求。面對新形勢新任務新要求，檢察機關應在監督理念、監督方式、監督力量的變革中，把握法治規律，深化依法能動履職，推動智慧精準監督，創新檢察機制平臺，以補齊短板弱項，加強新時代法律監督工作。

關鍵詞：能動司法檢察 智慧辦案 精準監督 提升監督能力

2021年6月15日，黨中央專門印發《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》指出，進入新發展階段，與人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的新需求相比，法律執行和實施仍是亟需補齊的短板，檢察機關法律監督職能作用發揮還不夠充分。面對新時代新要求，如何補齊短板，是加強新時代檢察機關法律監督工作亟需思考和解決的問題。

一、領悟監督理念之變：以能動司法檢察理念深化監督辦案

最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）黨組高度重視司法檢察理念。理念轉變到位，辦案監督自然就有新思路、新方法、新局面。[1]進入新時代，最高檢黨組提出一系列司法檢察新理念，包括堅持講政治與抓業務有機統一，堅持客觀公正立場，堅持在辦案中監督、在監督中辦案，堅持“三個效果”有機統一，堅持雙贏多贏共贏等。[2]能動司法檢察理念是又一創新性重要成果。[3]《意見》要求，要以高度的政治自覺依法履行檢察職能，實現各項檢察工作全面協調充分發展。可以說，能動司法檢察理念是檢察機關時代使命、職能定位和司法實踐現實需求的統一[4]，是對既有司法檢察理念的深化。

（一）依法能動履行刑事檢察職能

刑事檢察是檢察機關最基本、最核心的業務。[5]依法能動履行刑事檢察職能，有助于實現刑事檢察與民事、行政、公益訴訟等檢察工作全面協調充分發展。刑事檢察要由“坐堂式”的審查辦案模式轉向為能動監督辦案，善于發現訴訟監督、職務違法犯罪、虛假訴訟、公益訴訟、司法救助等線索。同時，通過建立嵌入檢察辦案系統的線索“零報告”制度，加大業績考評分值比重，保障橫向一體化緊密銜接。

（二）依法能動履行民事檢察職能

與審判機關的案件量相比，進入檢察機關法律監督環節的民商事案件量相對不多，民事抗訴案件數量少，單純就民事個案提出抗訴的案件更少，且改判率不是很高。這主要與審判機關上下級裁判思維趨同、不易改變判決以及民事檢察人員總體素能還存在“跟不上、不適應”有關。依法能動履行民事檢察職能需要轉變監督理念、拓寬監督視野，不僅聚焦個案，而且關注類案。例如，浙江省紹興市柯橋區人民檢察院的民事類案監督的成功做法。通過辦理涉“套路貸”虛假訴訟系列案、追索勞動報酬虛假訴訟逃避債務監督案等，拓展線索來源，推動類案監督建議內容更加精準，從而提高監督實效。[6]

（三）依法能動履行行政檢察職能

《意見》指出，行政檢察要促進審判機關依法審判，推進行政機關依法履職，維護行政相對人合法權益。充分發揮行政檢察法律監督職能作用要求檢察機關依法能動履職。一方面，檢察機關要掌握相關行政機關的職能內容、行政處罰權、執法所涉部門規章等底數，主動溝通協作，實現信息共享。另一方面，推動行政爭議實質性化解、開展非訴訟執行監督等，要求檢察機關研判掌握行政執法決定、行政處罰等行為有無違法，司法裁判的實體、程序、法律適用，當事人的爭議焦點，實質性訴求需求，需要主動調取證據，查明真相，制定方案，加強溝通，化解糾紛。

（四）依法能動履行公益訴訟檢察職能

一方面，只有依法能動履職才能增強公益訴訟檢察監督力度。近3年，福建省寧德市公益訴訟檢察工作辦案數量逐年上升[7]，得益于檢察機關主動履職，深入人民群眾、生產生活一線、公共利益受損害的現場開展調查，發現相關領域存在的具體問題。另一方面，只有依法能動履職才能確保公益訴訟檢察監督效果。辦案中要跟進監督，并適時開展“回頭看”，確保監督成效。

檢察機關法律監督獨具直接介入刑事、民事、行政、公益訴訟個案的辦理優勢，具有參與、跟進、融入式監督的特點，發現問題更及時、監督糾錯更直接。[8]充分發揮“四大檢察”職能作用，需要檢察機關深化能動司法檢察工作，在把握法治規律、司法規律、檢察規律的前提下，積極自覺能動履職，從主動發現收集問題線索，到開展調查核實，再到提出善治建議等，延伸檢察職能，提升監督效能。

二、領悟監督方式之變：以智慧精準監督提升監督效果

“能動”不是“盲動”。首先，能動司法檢察理念的實踐發生在全面依法治國進程之中，法定主義劃定了能動司法檢察理念的基本邊界。[9]其次，能動司法檢察與檢察機關的職能定位和履職目標緊密相關。善用政治智慧、法治智慧、檢察智慧開展法律監督，不斷增強法律監督“剛性”，才能在立足職能定位基礎上，更好地維護司法公正，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。[10]破解法律監督難、監督軟等問題需要以“三個效果”統領辦案標準，通過把握監督的目標方向、重點領域、案件類型和時間節點，實現智慧辦案、精準監督。

（一）確定監督的目標方向

能動司法檢察理念的適用與司法檢察活動所欲實現的目標密不可分。檢察機關應當踐行司法檢察工作的政治性和人民性[11]，即圍繞為大局服務、為人民司法確定能動履職的目標方向。一是縱觀司法檢察總體面臨的新形勢新任務新要求。比如，當前在常態化開展掃黑除惡斗爭、鞏固“三大攻堅戰”成果、依法維護企業合法權益等重點領域主動作為，體現檢察擔當。二是橫觀地方經濟社會發展對地方司法檢察工作的實際需求。比如，“寧德制造”特別是新能源技術涉及知識產權保護，寧德市人民檢察院（以下簡稱“寧德市院”）積極探索開展企業法律“健康體檢”，幫助企業研判知識產權管理風險點，從大眾式宣講向個性化“體檢”轉變，從案后事后建議向日常預防前移。三是圍繞人民群眾反映強烈的“急難愁盼”問題，扎實開展“檢察為民辦實事”實踐活動，傳遞司法善意和溫情。比如，當前，中央和國家實行“雙減”禁校外輔導令，需要檢察機關重點關注，強化整治行動中的法律監督。

（二）明確監督的重點領域

《意見》第三部分“全面提升法律監督質量和效果，維護司法公正”第5至13條，突出了8種監督領域：健全行政執法和刑事司法銜接機制，強化刑事立案、偵查活動和審判活動監督，加強檢察機關與監察機關辦案銜接和配合制約，完善刑事執行和監管執法監督，精準開展民事訴訟監督，全面深化行政檢察監督，積極穩妥推進公益訴訟檢察，完善審判監督工作機制，進一步提升法律監督效能。從刑事檢察、民事訴訟監督、行政檢察監督、公益訴訟檢察、審判監督工作到監督配合保障，每一項均有不同的側重，既有監督重點又有實踐難點和薄弱點。以民事檢察監督為例，要加強對損害社會公共利益、程序違法、裁判顯失公平等突出問題的監督;加強對損害國家利益或者社會公共利益、嚴重損害當事人合法權益、造成重大社會影響等違法執行行為的監督;加強對虛假訴訟的防范、發現和追究。

（三）把握監督的案件類型

實踐中，“四大檢察”交叉或重疊案件大量存在。比如，涉“套路貸”虛假訴訟系列檢察監督案件的“刑民交叉”;洗錢犯罪上游8種犯罪與下游違法犯罪行為的“刑刑重疊”;最高檢發布的第30批行政檢察監督指導性案例的“行民交叉”，因行政侵權引發的賠償訴訟，大多數屬于行政爭議實質性化解范疇。[12]又比如，民事、行政檢察公益訴訟檢察和刑事檢察多有交叉。為此，寧德市院成立了公益訴訟和生態檢察部門，既辦理公益訴訟檢察案件也辦理破壞生態環境資源刑事案件。以公益訴訟和生態檢察部門為突破口，在辦理破壞生態環境資源的刑事案件中，堅持“一案雙查”，提高公益訴訟問題線索發掘能力。

（四）熟悉監督的時間節點

一是把握監督時期。在統籌疫情防控和恢復企業生產的特殊時期，注重監督方式方法，克服就案辦案。比如，寧德市古田縣人民檢察院辦理某合作社不服生態環境部門處罰檢察監督案，經調查核實獲悉，該合作社已對大氣污染物排放超標問題整改到位，檢察機關充分發揮行政檢察監督職能，促成生態環境部門與合作社達成執行和解，減免逾期加處的罰款，幫助合作社渡過難關，挽救了企業。二是把握監督時節。在災害、事故多發時節，加強事前預防監督。比如，寧德市古田、屏南、周寧、福安、霞浦等都曾發生松線蟲害，預防松線蟲發病最佳時間一般在5月底6月初，檢察機關提前開展鄉鎮林場調查走訪，針對發現的松樹疫木處理不規范，松線蟲病防治不及時問題，召開訴前圓桌磋商會，督促政府和林場等負有管理職責的部門依法履職，保護松樹資源。三是把握監督時機。抓住政策窗口期、監管空檔期，開展有效監督。比如，寧德市檢察機關以推動基層檢察院與自然資源部門建立銜接機制，消滅基層檢察院行政檢察辦案“空白”為契機，積極推進工作制度化。再如，對未成年人檢察工作而言，暑期是青少年學習、成長、交友的活躍期，也是學校和家長保護的空檔期和意外事故的高發期;一些司法救助案件往往受救助人就醫就學急需用錢等等。以上都是監督的“時間律”。

三、領悟監督力量之變：以機制平臺創新強化監督能力

能動司法檢察要求檢察機關積極主動履職、延伸監督觸角，對于檢察人員的素質能力是一個不小的考驗，[13]對革新監督力量，凝聚監督合力提出了新要求。

（一）“關鍵少數”帶頭辦案

“關鍵少數”要帶頭走訪協調、帶頭解決問題、帶頭辦理案件，既“掛帥”又“出征”，推動工作開展。一是帶頭走訪協調。例如，主動上門與職能部門溝通會商，協調推進“兩法銜接”問題。二是帶頭解決問題。例如，指導制定專項監督工作方案，指導開展業務數據分析研判等。三是帶頭辦理案件。檢察機關正副檢察長主動把自己編入辦案組，帶頭直接辦理疑難案件和信訪積案，發現問題、尋找規律、總結經驗、示范引領。

（二）調配檢察辦案力量

各項檢察工作全面協調充分發展有賴于全面協調充分的辦案力量。特別是圍繞檢察機關專業化建設目標，盡可能增強民事、行政、公益訴訟檢察人員力量，建立人才基礎。為此，福建省人民檢察院下發通知，要求設區市檢察院單獨建立行政檢察辦案組，基層檢察院確定1名員額檢察官或檢察官助理、書記員負責行政檢察工作。盡管“四大檢察”人員數量無需做到絕對平均，但編制充足的基層檢察院應有比較固定的檢察官或檢察官助理分別從事民事、行政、公益訴訟檢察工作。

（三）完善考評工作機制

2022年是檢察工作“質量建設年”。要通過加強對“案”和“人”的管理，抓實科學管理，導引高質量發展。[14]最高檢印發《檢察人員考核工作指引》，對檢察人員實行分級分類考核。寧德市檢察機關推行檢察部門職責和個人崗位說明書的“兩書”管理及其配套制度，配套完善涵蓋“三類人員”的業績考評細則，修訂完善辦案權力清單、檢察辦事辦文職責層級權限清單、各條線人員的行為守則等，采取每周部門例會、每月網曬績效、季度態勢分析、年度總結評議等措施，實現全面全員全時人員考核。同時，注重考評成果運用，把部門和個人履職情況作為職務提任、職級晉升、評先評優等重要依據。

（四）強化內部外部合力

推進檢察一體化機制建設是憲法規定的檢察機關上下級領導體制的內在要求，是深化能動司法檢察工作的內在需要，[15]是善于監督的機制保障。最高檢進一步明確，縱向一體化要更加順暢貫通，橫向一體化要更加緊密銜接。[16]因此，要將系統觀念貫穿各業務條線工作中，尤其是抓業務部門之間的監督問題線索移送和協調處理。同時，檢察機關要加強與公安機關、審判機關以及司法行政機關的聯系，加強與監察機關在辦理職務犯罪案件中的銜接，維護法律的統一正確實施。

（五）探索大數據賦能

大數據運用是實現新時代檢察工作高質量發展的關鍵變量，是監督力量的革新要素。一方面，以“檢察大數據戰略”賦能高質量發展[17]應當加快推進檢察機關數字化改革步伐，協同公安機關、審判機關以及司法行政機關統籌解決部門協同和技術壁壘等問題，加快推進法律監督智慧系統建設，提高監督質效。另一方面，科技裝備的保障將使檢察官和檢察官助理從繁重的辦案事務中解脫出來。

（六）加強檢察宣傳

加強檢察宣傳工作有助于引領社會法治意識，是監督力量的環境要素。作為地方檢察機關，檢察宣傳工作既有一般性，也有特殊性，需要結合地方經濟、社會、環境實際，積極打造特色品牌。寧德市引進形成寧德時代、寧德新能源、青拓集團等鋰電新能源、新能源汽車、不銹鋼新材料、銅材料等四大主導產業，擁有三都澳世界級天然深水良港。寧德市檢察機關正在謀劃服務產業經濟發展的特色展示平臺，探索開展保護環三都澳海洋生態檢察工作，適時向黨委、政府、代表委員、社會各界講好檢察故事，贏得更多理解，匯聚廣泛共識。

[1] 參見姜洪、鄭赫南等：《張軍：在轉機中推動新時代檢察工作創新發展》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/tt/201807/t20180725_386002.shtml，最后訪問日期：2021年10月21日。

[2] 參見邱春艷：《第十五次全國檢察工作會議召開》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/202101/t20210111_505954.shtml，最后訪問日期：2021年10月21日。

[3] 參見謝鵬程、高磊：《以能動司法檢察理念開啟檢察新征程》，《檢察日報》2021年8月9日。

[4] 參見卞建林：《立足新時代新要求 深化能動司法檢察》，《檢察日報》2021年8月9日。

[5] 參見陳國慶：《新時代刑事檢察工作的創新與發展》，《人民檢察》2021年第21—22期。

[6] 參見范躍紅、王菁：《“三字訣”打造民事類案監督新高地》，《檢察日報》2021年9月15日。

[7] 2019年立案49件、提起公益訴訟7件，2020年立案158件、提起公益訴訟20件，2021年立案266件、提起公益訴訟47件。

[8] 參見張軍：《加強新時代檢察機關法律監督工作 助力書寫法治中國建設新篇章》，《學習時報》2021年10月8日。

[9] 參見熊秋紅：《能動司法檢察是法治理念的深化》，《檢察日報》2021年8月16日。

[10] 參見《智慧辦案，增強法律監督“剛性”》，《檢察日報》2021年8月30日。

[11] 同前注[9]。

[12] 參見徐日丹、劉亭亭：《最高檢發布第三十批指導性案例 示范指導行政爭議實質性化解辦案實踐》，《檢察日報》2021年9月28日。

[13] 同前注[4]。

[14] 參見邱春艷：《全國檢察長（擴大）會議召開》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/202201/t20220117_541809.shtml，最后訪問日期：2022年1月21日。

[15] 同前注[4]。

[16][17]同前注[14]。