云南民族自治地方生態環境立法實踐及經驗總結

文 / 云南省社會科學院 黃穎瓊

云南民族自治地方生態環境立法總體狀況

從立法數量上看，截至2021 年底，云南省8個民族自治州，29 個民族自治縣利用立法自主權制定法規156 件，其中自治條例37 件，單行條例119 件。占比達到云南涉及生態環境保護條例總量的50%以上，在整個云南省生態環境地方法規體系中具有非常重要的作用。從立法方式上看，主要采取自治條例和單行條例的方式。其中，采用自治條例對自治區域內生態環境保護做一般性、原則性規定；采用單行條例對自治區域內生態環境保護的某一方面做更為具體、詳細的規定。從立法內容上看，云南民族自治地方生態立法內容廣泛，涉及水、礦產、森林、草原、濕地、野生動物等方面的自然資源立法，自然保護區和風景名勝區等方面的保護區立法，同時還涉及城市和鄉村環境方面的立法項目。從立法時間上看，云南民族自治地方生態立法始于20 世紀末期。進入新世紀以后，立法工作穩步開展，并開始對不適應時代發展的條例進行修訂完善。進入新時代，國家加大生態環境保護力度，生態環境保護理念深入人心，立法數量逐漸增多，立法工作迅速發展。

云南民族自治地方生態環境立法歷程及特征

（一）立法工作起步

從1978 年到2000 年，云南民族自治地方生態立法工作起步，立法數量較少。

制定于這一階段的生態立法主要有十余件，內容主要集中在林業保護、風景區保護、野生動物保護、礦產資源管理等方面，其中以林業保護的生態立法量最大。如《云南省楚雄彝族自治州林業管理條例》（1991）、《云南省西雙版納傣族自治州森林資源保護條例》（1992）等。生態立法區域則主要涉及楚雄、西雙版納、文山、大理、紅河等5 個自治州以及巍山、西盟、景谷、漾濞、南澗、景東、寧蒗等自治縣。

（二）立法穩步發展

2000 年到2012 年間立法工作穩步推進，云南省8 個自治州和29 個自治縣都結合民族地區生態保護實際，充分行使地方立法權，開展了積極有效的生態環境立法工作，生態環境立法的領域不斷擴展，呈現以下幾個特點。

一是立法數量穩步增長。批準于這一時期，且有效的生態環境立法，主要有60 余項，立法數量接近上一階段的4 倍。二是以傳統生態環境保護領域立法為主，不斷擴展立法保護對象。這一時期的生態環境立法依然以保護林業、礦產、水資源、風景名勝區、歷史文化名城為主體。同時，生態環境立法保護對象向著非傳統的生態環境領域以及一些特定對象擴展。比如制定了《云南省大理白族自治州雞足山管理區條例》（2004）、《云南省雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣古茶樹保護管理條例》（2009）、《云南省滄源佤族自治縣滄源崖畫保護條例》（2011）等。三是適應民族自治地方發展實際，開始對自治條例進行第一輪集中修訂。2004 年到2007 年間，云南省內各個自治州和自治縣對自治條例進行了第一輪集中修訂，對生態環境保護條款的修訂，加大了生態環境保護力度。

四是城鎮環境開始受到重視。如通過了《云南省大理白族自治州城鎮管理條例》（2006）、《云南省德宏傣族景頗族自治州城市建設管理條例》（2007）等。

（三）2012 年至今立法工作快速推進

“生態興則文明興，生態衰則文明衰。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對生態文明建設高度重視。云南各民族自治地方，堅定綠水青山就是金山銀山的理念，加大生態環境立法力度，立法數量極大增加，立法內容更加完善，通過立法助力云南各地方生態環境保護。

一是立法數量極大增加。2012 年至今，云南獲批通過的生態立法項目主要有70 余項，每年都有5 項以上的生態環境立法獲得批準。二是立法向深度和廣度拓展。一方面持續推進傳統自然資源領域的立法，如通過《云南省墨江哈尼族自治縣水資源保護管理條例》（2012）、《云南省玉龍納西族自治縣林業管理條例》（2013）等。另一方面，積極推進重點領域、特定資源類立法，大力拓展生態環境立法的廣度和深度，如批準通過《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護管理條例》（2012）、《云南省怒江傈僳族自治州特色畜禽資源保護與利用條例》（2014）等。三是城鄉環境管理一體推進。在對城市管理、城市環境進行規范的同時，城鄉管理、城鄉環境統籌發展，通過立法加強對鄉村的規劃和環境衛生的管理。涉及的立法有《云南省文山壯族苗族自治州村莊規劃建設管理條例》（2015）、《云南省德宏傣族景頗族自治州鄉村清潔條例》（2019）、《云南省新平彝族傣族自治縣城鄉規劃建設管理條例》（2019）等。四是開啟自治條例的新一輪修訂。截至2020 年底，全省8個自治州、29 個自治縣的自治條例全部完成修訂，民族自治地方將生態文明建設融入民族自治條例，促進當地的生態環境保護和經濟社會發展。五是對重點立法項目及時更新。從2012 年開始，民族自治地方生態環境立法更新速度加快，加緊修訂礦產資源、水資源、森林資源、風景區保護等方面的條例。如，2012 年修訂了《云南省怒江傈僳族自治州礦產資源管理條例》，2013 年修訂了《云南省楚雄彝族自治州龍川江保護管理條例》等。

云南民族自治地方生態環境立法經驗及成就

（一）全面性和系統性，建立起較為系統的生態環境保護法律法規體系

根據《中華人民共和國環境保護法》，環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。云南省民族自治地方在以上各方面均有立法，通過全方位加強生態環境立法，建立起較為系統的生態環境保護法律法規體系，特別在森林、水利等自然資源保護以及自然保護區等立法方面的內容較多。其中，有關水、礦產、森林、草原、濕地、野生動物等方面的單行條例，有60 余件；在風景名勝區方面，有30 余件；在城市和鄉村環境方面，有20 余件。

（二）穩定性和及時性，在保持立法穩定性的同時注重生態立法的修訂更新

云南民族自治地方生態環境立法，注重根據時代發展、生態系統變化和生態環境保護理念轉變等因素，適時修訂更新。特別是近年來，云南加大對高原湖泊立法保護力度，及時修訂完善立法。例如，1988 年大理白族自治州就制定了管理條例，使洱海保護走上了法制化的軌道，之后隨著洱海保護力度的不斷加大，到目前為止，已先后對《條例》進行過四次修訂。堅持保護優先、合理利用，針對洱海保護管理中的難點熱點問題，進一步嚴格管控措施、細化了管理職責、強化了法律責任。再如，就異龍湖的保護管理，紅河哈尼族彝族自治州于1994 年制定了《云南省紅河哈尼族彝族自治州異龍湖保護管理條例》，之后為適應不同時期對湖泊保護提出的更高要求，更好推進生態文明建設，《條例》也經過了2007 年、2017 年、2019 年三次修訂。

（三）民族性和地方性，民族自治地方立法的“民族性”和“地方性”得以體現

云南民族自治地方生態立法，突出民族自治地方生態特色資源，凸顯了生態立法的“民族性”和“地方性”。如針對當地特色畜禽資源，2014 年云南省怒江傈僳族自治州制定了《云南省怒江傈僳族自治州特色畜禽資源保護與利用條例》，《條例》針對在自治州內具有獨特遺傳性狀，并列入《國家級畜禽遺傳資源保護名錄》的獨龍牛、高黎貢山豬、蘭坪烏骨綿羊、蘭坪絨毛雞、獨龍雞等五個畜禽品種，以單行條例的方式加以法律保護。另外，針對當地特色野生植物、珍稀樹種，不少民族自治地方均頒布了古茶樹保護條例，主要有《云南省瀾滄拉祜族自治縣古茶樹保護條例》（2009）、《云南省雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣古茶樹保護管理條例》（2009）和《云南省西雙版納傣族自治州古茶樹保護條例》（2011），通過采取加強保護，全面規劃，合理利用的方針，實現生態效益和經濟效益、社會效益協調發展。

（四）實踐性和創新性，在某些領域開展了全國領先的生態環境立法

云南民族自治地方生態環境立法著眼實踐需要，突出創新性，率先開展相關領域立法，并取得較好效果。如，2013 年出臺的《云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達措國家公園保護管理條例》，是在國內既無現成的經驗可循，更無現成的法律法規可參考和借鑒的情況下，著眼于普達措國家公園生態保護、管理需要，在國內率先立法，《條例》的頒布，對普達措國家公園的健康發展，香格里拉國家公園體系建設的有序推進和迪慶州經濟社會跨越發展產生積極的推動作用。同時，該《條例》在提出保護優先的公園管理理念、相關內容、理順管理體制等方面都有創新性，具有示范引領作用。

（五）目的性和功能性，民族自治地方生態環境立法保護了民族地區生態環境、促進民族團結和進步

云南民族自治地方生態環境立法本著尊重自然、尊重歷史的原則，提出在保護管理中應當妥善處理與經濟發展和居民生產、生活的關系，對保護范圍內居民的合法利益應當依法維護，鼓勵和支持原有居民從事環境友好型經營活動，優先安排原有居民在生態管護等崗位上就業等，體現了生態立法兼顧生態保護、經濟發展和居民生產生活等目的和功能。如《云南省迪慶藏族自治州白馬雪山國家級自然保護區管理條例》規定了禁止在保護區內進行砍伐、放牧等活動的同時，也規定了自治州人民政府必須采取各種措施，增加當地群眾的經濟收入等內容。再如《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護管理條例》，通過規定政府產業扶持責任、當地居民的優先經營權等，實現生態環保和經濟發展良性互動。