空間治理背景下海綿城市規(guī)劃體系和實施研究

姚 成 慶陽職業(yè)技術(shù)學院教師

隨著我國城市的發(fā)展，城市人口越來越集中，城市規(guī)模越來越大，給城市的空間規(guī)劃和水資源管理帶來了新的難題。我國城市建成區(qū)總體面積不到國土總面積的1/100，卻承擔著巨大的人口壓力，空間治理和資源環(huán)境矛盾突出。傳統(tǒng)城市管理體系中，治水管理效率低下，水空間和治理矛盾突出，導致城市內(nèi)澇頻發(fā)，水體黑臭現(xiàn)象愈加嚴重。海綿城市是一種新的城市管理理念，通過合理規(guī)劃城市水資源環(huán)境，將城市發(fā)展與水資源管理相結(jié)合，不僅有利于健全城市水資源管理體系，還能提高城市應(yīng)對洪澇災(zāi)害的能力。

1 海綿城市的概念

海綿城市是新一代城市雨洪管理概念，是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對雨水帶來的自然災(zāi)害等方面具有良好的彈性，也可稱之為“水彈性城市”。海綿城市建設(shè)支持環(huán)境優(yōu)先原則，推進綠色生態(tài)發(fā)展和市政基礎(chǔ)設(shè)施的融合，讓城市像海綿一樣自由地取水和排水，能蓄積雨水，促進雨水的凈化，有效提高雨水資源的利用率，提高環(huán)境保護的質(zhì)量。在海綿城市建設(shè)中，生態(tài)化、分散化模式將成為主要的指導思想，通過建立完善的雨水控制和利用體系，實現(xiàn)雨水的高效利用。海綿城市規(guī)劃既是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容，又是建設(shè)生態(tài)文明的主攻方向[1]。

2 海綿城市規(guī)劃進程

2.1 案例城市

廈門市與我國臺灣島、澎湖列島隔海相望，地處我國東南沿海，全市以平原臺地和低丘陵為主，總體面積為157 316 km2。廈門市的土地資源十分有限，地域狹小，常住人口為425 萬人，人口密度達到20 000 人/km2，已超越香港和新加坡的人口密度。廈門市具有降雨強度高、不透水面積高、地下水位高以及土壤滲透率低的三高一低特點。廈門市作為沿海城市，其地理生態(tài)環(huán)境一直都有“風頭水尾”的說法，也正是其土地基礎(chǔ)與地理的特殊性使其面臨著水質(zhì)難維持、環(huán)境容量小以及涵養(yǎng)水源難等問題。一直以來，廈門市主要將末端集中、快速排除作為城市建設(shè)的主要規(guī)劃理念，導致城市經(jīng)常發(fā)生旱澇急轉(zhuǎn)、“看海”等現(xiàn)象。

2.2 空間規(guī)劃管理改革

作為引領(lǐng)城市發(fā)展的頂層規(guī)劃，美麗廈門戰(zhàn)略規(guī)劃的實施需完成“多規(guī)合一”，以空間規(guī)劃為手段，在城市布局層面進行統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建適合城市發(fā)展的“藍圖”，并以此為基礎(chǔ)打造統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，從改革規(guī)劃管理體制入手，建立符合城市的國土空間信息平臺，全面、深入地督查國土空間規(guī)劃中的指標管控、空間管控的實施情況與效果，為后續(xù)項目指導提供數(shù)據(jù)支持。

另外，建立規(guī)劃協(xié)同機制，創(chuàng)新建設(shè)項目的策劃生成、改革審批流程，轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理方式，完善規(guī)劃實施機制，實現(xiàn)各個層面上的資源統(tǒng)籌、主體協(xié)調(diào)，保障一張藍圖干到底[2]。在規(guī)劃實施的過程中，廈門市要樹立“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”的理念，著重強調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌為重、生態(tài)環(huán)境為重、資源保護為重、以人為本為重，在工作方法上擺脫主觀命令、單一推進的方式，形成了政府牽頭、體系開放、部門協(xié)調(diào)、公眾參與和共建共享的模式，營造了全社會廣泛參與的氛圍，創(chuàng)立了一個符合建設(shè)管理實際、行之有效的城市治理體系和治理模式。

3 基于空間治理的海綿城市規(guī)劃編制

海綿城市規(guī)劃屬于國土規(guī)劃體系基礎(chǔ)上提出的一個創(chuàng)新理念，并不是單獨存在的一級法定規(guī)則，在國土空間總體規(guī)劃中深入落實海綿城市理念，并作為城市發(fā)展戰(zhàn)略予以實施，有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。在國土空間總體規(guī)劃階段，要從生態(tài)安全格局出發(fā)，劃分生態(tài)紅線，打造全面的涉水規(guī)劃，從上至下實施海綿城市規(guī)劃，遵循海綿城市規(guī)劃指標，具體可從規(guī)劃階段、空間、目標以及指標4 方面闡述。第一，海綿城市專項規(guī)劃階段。在全市或分區(qū)空間內(nèi)計劃實施海綿城市專項規(guī)劃，以實現(xiàn)保障水資源、改善水環(huán)境、水安全達標以及水生態(tài)良好的目標。第二，詳細規(guī)劃階段。在重點片區(qū)或流域空間內(nèi)實施海綿城市專項規(guī)劃，以水資源保障、水環(huán)境改善、水安全達標、水生態(tài)良好為目標。第三，在實施規(guī)劃階段，在具體項目實施空間內(nèi)，以熱島有緩解、水體不黑臭、大雨不內(nèi)澇、小雨不濕鞋為目標。第四，建立全市性指標與傳導性指標。全市性指標包括徑流總量控制、面源污染控制、排水防澇標準以及點源污染控制；傳導性指標包括地表水環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)岸線建設(shè)率、水面率、綠地率、再生水利用率以及緩解城市熱島效應(yīng)。通過以上4 個方面，形成科學的海綿城市規(guī)劃體系[3]。

3.1 總規(guī)層面的海綿城市規(guī)劃編制

在制定海綿城市規(guī)劃時，應(yīng)從總規(guī)層面明確永久性生態(tài)紅線，通過優(yōu)化宏觀規(guī)劃布局，使城市發(fā)展更具空間彈性。因此，應(yīng)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田以及生態(tài)保護紅線3條控制線間的關(guān)系，對用地的地表徑流系數(shù)與海綿城市指標實施整合優(yōu)化，構(gòu)建具備核心功能的復(fù)合生態(tài)空間，詳情如圖1 所示。

圖1 3 條控制線和海綿城市規(guī)劃范圍的關(guān)系圖

3.2 詳規(guī)層面的海綿城市規(guī)劃編制

（1）了解國土空間規(guī)劃與海綿城市規(guī)劃的定位、要素以及指標。海綿城市規(guī)劃定位/標準涉及了排水防洪標準、水系規(guī)劃、豎向標準；國土空間規(guī)劃定位/標準涉及了城市總體定位、開發(fā)強度、詳細規(guī)劃。海綿城市規(guī)劃要素包括污染消減效益、水系網(wǎng)絡(luò)、水利設(shè)施、洪澇風險評價、下墊面及徑流系統(tǒng)；國土空間規(guī)劃要素包括水環(huán)境水質(zhì)標準、道路網(wǎng)絡(luò)、市政公用設(shè)施、用地適宜性評價、土地利用性質(zhì)。海綿城市規(guī)劃指標為再生水利用率、水網(wǎng)密度、水面率、水資源量；國土空間規(guī)劃指標為人口、路網(wǎng)密度、綠地率、集約度。

（2）在國有土地使用權(quán)出讓與劃撥過程中，國土空間詳細規(guī)劃屬于核心依據(jù)，其自身具備法律效應(yīng)。在海綿城市規(guī)劃體系的制定中，必須將海綿城市建設(shè)的剛性要求深入落實到總體規(guī)劃中，明確海綿總體指標，做好具體內(nèi)容與總規(guī)層面豎向規(guī)劃、排水防澇規(guī)劃、道路規(guī)劃以及水系規(guī)劃等各個方面的銜接工作，通過擴大水面、新增河道、疏通治理、新建植草溝和新建管涵等5 項措施，使其3 個獨立流域內(nèi)均實現(xiàn)自然通暢排水的水系格局，進一步優(yōu)化排澇除險系統(tǒng)、排水管系統(tǒng)，有效阻止地面徑流，在地塊上深入落實雨水徑流控制方案，全力推動海綿城市不斷朝著國土空間規(guī)劃方面邁進。

3.3 實施層面的海綿城市規(guī)劃編制

現(xiàn)階段，海綿城市建設(shè)階段仍存在項目混亂、碎片化建設(shè)及建設(shè)目的不明確等問題，為了解決此類問題，必須重視海綿城市基于實施層面的規(guī)劃編制。在此規(guī)劃編制期間，應(yīng)以具體流域為對象，以問題和目標為導向，以城市建設(shè)的全面性為核心，根據(jù)城市的改造提升情況，打破以往海綿城市建設(shè)中存在的“唯指標論”與“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”等問題，構(gòu)建全新的海綿城市建設(shè)渠道。可采取一些低影響的開發(fā)手段，例如微地形、植草溝、生物滯留以及布設(shè)屋頂綠化等，明確各種方案的詳細設(shè)計內(nèi)容，不僅要統(tǒng)計和分析項目的投資成本，獲取效益，還需要統(tǒng)計海綿城市工程量，保證海綿城市建設(shè)的合理性[4]。

4 海綿城市規(guī)劃的具體實施路徑

4.1 實施統(tǒng)籌規(guī)劃，建立科學的海綿城市管理平臺

應(yīng)改善傳統(tǒng)城市涉水工程建設(shè)思路，以海綿城市理念為契機，打造集海綿城市規(guī)劃信息共享、協(xié)同審批及工程策劃于一體的平臺，將海綿城市規(guī)劃作用最大程度地發(fā)揮出來，將海綿城市規(guī)劃建設(shè)思路落到實處，全面解決城市水資源短缺、黑臭水體以及內(nèi)澇等難題。制定長期規(guī)劃，以建設(shè)海綿城市、打造美麗城市為目標，落實年度規(guī)劃體系，由以往項目引導建設(shè)方向逐漸朝著系統(tǒng)謀劃建設(shè)方向邁進。同時，基于多規(guī)合一，構(gòu)建海綿城市建設(shè)項目生成平臺，主要以國土、規(guī)劃以及發(fā)改等部門為主進行海綿城市建設(shè)項目審批，實施多部門協(xié)同機制，在各部門提出的建議與平臺交互項目信息中，明確用地指標、預(yù)選址標準以及投資規(guī)定等詳細內(nèi)容，保證生成的規(guī)劃項目具有一定的可行性，并在項目審批平臺內(nèi)推進成熟的項目，從而加快項目審批速度，最大程度實現(xiàn)資源的統(tǒng)籌與節(jié)約利用。

4.2 實施精準管控，深入海綿項目的各個階段

作為一項建設(shè)時間長、涉及內(nèi)容多的民生工程，海綿城市建設(shè)至關(guān)重要，不僅需要將權(quán)力下放，將工程內(nèi)容深入落實下去，遵循事前嚴管控、事中強監(jiān)督以及事后重評價的原則，還應(yīng)建立健全的海綿城市管控體系，明確海綿城市建設(shè)目標，做到小雨水積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解，從低影響開發(fā)系統(tǒng)、城市內(nèi)澇防治系統(tǒng)、水污染控制系統(tǒng)以及水資源保障系統(tǒng)4 方面出發(fā)。低影響開發(fā)系統(tǒng)包括徑流系數(shù)控制、年徑流污染控制、年徑流總量控制；城市內(nèi)澇防治系統(tǒng)包括易澇點改造規(guī)劃、內(nèi)澇防治系統(tǒng)、雨水改造系統(tǒng)、雨水管網(wǎng)系統(tǒng)；水污染控制系統(tǒng)包括雨污管網(wǎng)分流、污水截流規(guī)劃、污水管網(wǎng)完善、污水系統(tǒng)優(yōu)化；水資源保障系統(tǒng)包括雨水資源利用、再生水管網(wǎng)系統(tǒng)、污水再生處理設(shè)施[5]。

在具體的實踐階段：一，在事前審批過程中，結(jié)合項目建設(shè)要求將具體的管理措施明確在規(guī)劃設(shè)計條件與選址建議書中；二，在工程規(guī)劃許可過程中，對于海綿城市的具體實施方案，可聘請第三方機構(gòu)給予專業(yè)的技術(shù)指導，并在施工許可規(guī)定中納入海綿城市施工圖審查結(jié)果；三，在施工組織過程中，對于海綿城市建設(shè)項目由質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)、監(jiān)理單位以及質(zhì)安站共同抽查和監(jiān)督監(jiān)測；四，在竣工驗收過程中，對于海綿城市項目建設(shè)成果由相關(guān)主管部門進行驗收并評價建設(shè)質(zhì)量；五，在運行維護過程中，相關(guān)單位要將管理海綿城市設(shè)施維護信息作為重點工作內(nèi)容。

4.3 實施共同締造，構(gòu)建完善的海綿城市管理體系

在建設(shè)海綿城市建設(shè)階段，不僅要深入落實美好環(huán)境與幸福生活共同締造的建設(shè)方法，還需要遵循以群眾為主體、以社區(qū)為基礎(chǔ)、以共同為核心的原則，構(gòu)建多元化、共同治理的海綿城市管理體系，做到共享、共評、共管、共建以及共謀，保證人們的監(jiān)督權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)以及知情權(quán)，將海綿城市建設(shè)中人們的地位充分突顯出來，使其既是海綿城市建設(shè)的受益人員，又是主要管理力量。可以采取調(diào)查問卷的方式宣傳海綿城市建設(shè)的重要性，讓人們深入認識到海綿城市建設(shè)的意義，讓人們共享海綿城市建設(shè)佳績，全面解決城市中的黑臭水體、內(nèi)澇等難題。

5 結(jié)語

海綿城市規(guī)劃實施難度較大，因此必須構(gòu)建多部門協(xié)同機制，利用海綿城市管理平臺作用，編制符合實際城市需求的海綿城市方案，突出空間屬性、系統(tǒng)屬性以及指標屬性，重新打造海綿城市建設(shè)路徑，健全城市規(guī)劃體制，通過對城市資源配置的不斷優(yōu)化，轉(zhuǎn)變以往城市發(fā)展模式，從而保證海綿城市的系統(tǒng)化、標準化建設(shè)，為人們打造更具生態(tài)、適宜生存發(fā)展的城市。