新常態背景下南京市鼓樓區空間優化建議
——基于區級政府行政事權的思考

南京市規劃設計研究院有限責任公司 韓月娥

一、城市空間發展的“新常態”如何

（一）從“增量擴張”到“存量優化”

貫徹黨中央“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念下，面對資源環境緊約束、城市品質提升、區域協同發展等新常態、新要求，上海建設用地減量化行動提出“五化調控”。通過“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提升”，構建了資源、效能、機制“三位一體”的土地全生命周期管理體系。

（二）從“空間建設”到“空間治理”

空間建設是政府主導，壟斷建設用地供應，體現執政者意志。政府土地一級開發、土地增值、高速度發展是經營城市的路線。空間治理是協調各種利益，理解各種需求，而制度設計、政策規劃則成為重點。政府提供公共服務，通過招商引資、吸納人口，最終獲得稅收，是以高質量發展為特征的運營城市路線。

（三）從“大規模拆舊建新”到“城市有機更新”

城市空間品質是城市的核心競爭力。大拆大建的“舊區改造”難以為繼，應轉向內在生長、精細管理、精雕細刻的“城市更新”與“空間品質提升”模式。例如南京小西湖街區的微更新，通過一系列探索，形成了多元主體參與、持續推進的“小尺度、漸進式”再生路徑。

二、鼓樓區空間現狀特征

（一）鼓樓概況

鼓樓區西北方向緊臨長江，東南踞城市中心新街口，具有獨特的區位優勢。總體定位為國家重要的科技創新中心、江蘇省政治經濟文化管理中心、蘇南重要的現代服務業基地、南京市現代化國際性人文綠都核心區。總面積53平方千米，規模位于主城四區中第三位。

（二）空間特征

1.山水資源特征

鼓樓區是南京“山水城林”城市特色的縮影，自然資源品質好，個性鮮明。長江貼身而過，秦淮河、金川河穿境而流，幕府山、老虎山、北崮山、獅子山、清涼山等山體鑲嵌其間。由幕府山、老虎山一路延至獅子山、清涼山，形成較為連續的山體脈絡。長江、秦淮河、金川河、護城河、十里長溝形成主要的水系。明城墻及新街口——鼓樓、湖南路、中央門、龍江節點展示出了城市風貌。中山路及頤和路公館區已形成富有南京特色的林蔭道（圖1）。

圖1 “山水城林”分析圖

2.人文資源特征

鼓樓區歷史文化資源豐富，且保存較好。現有各類文物古跡699處。如遠古時期的北陰陽營、南唐前的石頭城，以及明代的鄭和文化、晚清的商埠文化等，這些在南京城市發展史上產生了深遠影響。中西合璧的民國公共建筑及高級住宅區等，在中國近代建筑史上占有重要地位。

（1）古代歷史文化遺存

遠古時期的北陰陽營、南唐前的石頭城、明鼓樓、明城墻、明代的鄭和寶船遺址等。

（2）民國歷史文化遺存

現有民國文化資源主要分布在中山北路、頤和路、大馬路、仙霞路等沿線，以及南京師范大學、南京大學周邊地區。

（3）高校歷史遺存

南京大學、南京工業大學（虹橋校區）、南京師范大學、河海大學、金陵協和神學院等高校內保留了眾多優秀的歷史建筑。

（4）現代人文因素

現代建設也形成了一些標志性建（構）筑物，如長江大橋、紫峰大廈、閱江樓、省政府等，成為鼓樓空間特色的重要影響因素。

（5）科教

鼓樓區歷史上科教資源較多，共有高等院校18個，大學科技園7個，重點實驗室21個，工程技術研究中心72個，空間上形成了一個智能C環。（圖2、表1）

圖2 鼓樓區高校分布圖

表1 鼓樓區科教資源占南京市的比重

（6）醫療

鼓樓區是南京市醫療健康資源最集中的城區。聞名省內外的十余所綜合醫院和專科醫院在區內集聚（三級醫院有11家）。區內還分布有南京中醫藥大學、中國藥科大學、南京醫科大學、江蘇省和南京市藥物研究所、南京生物化學制藥研究所、醫藥生物技術國家重點實驗室等。

（三）小結

自然、歷史、現代是鼓樓的三大特色主題，鼓樓區空間特色為“依山濱江山水城、石城虎踞文化城、商貿科技現代城”。

三、鼓樓區空間優化對策與建議

圖3 空間特征疊加圖

新常態背景下，我們應該轉變認識、改變行為，變“大拆大建”為“精雕細刻”、變“高速發展”為“高質量發展”、變重“生產空間”建設為“生活生產”空間并重、變“空間開發”為“空間治理”。鼓樓區的目標是建設一個更具有善意的城區，包括善意的設計、善意的空間、和善意的管理。在此基礎上我們提出三大愿景，及其對應的三大空間策略。

（一）空間策略一

1.愿景一

圍繞人的需求，塑造出一個更有善意、更有愛的城區。

（1）營造平等共享的社會體系

建設公共設施一體化、加大供應可以接受的住宅、保障社會弱勢群體應有的權利、營造扶持文化多樣性與注重社會價值的氛圍。

（2）營造健康綠色的幸福家園

建立高效公共保健醫療體系，消除健康盲區；加強疾病預防管理，增強應對突發衛生事件的能力，保障市民食品安全；建立完善的教育體系，消除知識盲區；增加老齡人口參加社會活動的機會，健全老齡社會福利體系。

（3）共創共享豐富的城市文化

營造所有人共享的文化氛圍，促進地區的文化特色發展。

2.空間策略——善意的設計、善意的空間、善意的管理

調查、掌握市民的需求，營造多元的街道空間，充分挖掘綠地空間，形成連貫的慢行步道系統，打造15分鐘社區生活圈。

做一些善意的細節設計，比如安裝在紅綠燈上的提示音箱、慢車道和人行道“無縫連接”的緣石坡道、不間斷的盲道、快速便捷的交通換乘、清晰的指示系統、公共廁所體系、體現性別關懷的廁位比例等等。

3.重點空間行動

以濱江綠化帶、外秦淮河等為線狀支撐，串聯面狀公園，構建覆蓋鼓樓區的慢行綠道系統。綠道系統不僅僅是通道型空間，更是能停駐、能停留、能交往的空間，是串聯多元功能的空間，是體驗鼓樓文化的空間，是體驗城市善意的空間。

（二）空間策略二

1.愿景二

關注社區要素中的社會化要素，重塑社區精神，建設一個讓人更愿意扎根生活的城區。

社區是指聚集在一定的地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，是社情民意、社會基層各種矛盾和問題反映比較集中的地方，它是城市的“細胞”。為社區服務的公共設施包括各種商業設施、文化娛樂中心、醫療衛生機構等。

2.空間策略——走進社區、重塑社區，加強社區規劃

改善民生、推進社會治理創新成為十八大以來的關鍵詞。中國城市發展從經濟主導轉向經濟、社會、生態協同發展，社區的一些社會化要素逐漸引起廣泛重視，多元復合型的社區開始出現。

3.重點空間行動

以多元復合型社區為重點，開展社區治理和社區重塑行動。“復合型社區”社區重塑的關注點主要包括：與社區相融合的就業和創業機會、共同的文化認同和心理歸屬、一站式的生活服務、活力開放的公共空間、安全舒適的社區環境。

（三）空間策略三

1.愿景三

圍繞存量空間，塑造出一個彈性生長的城區。

（1）增量規劃

目標：如何建設滿足公眾需求的基礎設施

重點：建設的標準、城市形態、發展方向、空間組織、功能分區、路網布局、建筑景觀、重大設施選址等。

技術：規范標準（用地標準、用地性質、道路寬度、間距）；建筑特色（風格、色彩）；公建配套標準；財務平衡等。

（2）存量規劃

目標：如何將“區位”轉移給最優的使用者

重點：用途改變的途徑、容積率改變的途徑、新城市功能的引入、產權的轉移、公共服務的定價與收費等。

技術：運營成本與收益分析、公共產品的定價與收費模式、違規建設的界定及管理等。

2.空間策略——存量摸底、存量規劃、存量利用

中心區位土地價值的重新認識和發掘、建成區品質提升、環境整治的急切需求、歷史街區保護和文化重塑，這些原因導致存量規劃與存量空間利用成為迫切要求。

傳統的“偽存量空間利用”模式是以“危改”“舊改”的名義推倒老舊建筑重建，為了提高土地經濟價值變相提高用地開發強度，忽視存量空間再開發的社會效益。

存量空間利用的步驟：

（1）整體目標確定：從城市整體層面確定發展定位、發展目標、產業選擇等。（2）存量空間摸底：已批未建用地、閑置超期用地、投資額極少用地、綜合效能較低用地等。（3）主體訴求調查：對各利益主體進行調查，加強公眾參與，促進多方談判協商。（4）詳細政策制定：根據多輪反饋協商、確定相關政策，如設計土地用途轉換的途徑等。（5）組織實施：根據按照程序，進行報批、審查、公布實施。

3.重點空間行動

中國城市傳統的舊城改造模式不是更新，而是拆除重建，遵循著“拆遷—安置—增容—出讓”的路徑，導致城市密度不斷增大、公共服務（交通、學校、綠地）等缺口不斷加大、歷史街區大規模消失、城市傳統市井生活消失。

以城市更新作為實現空間品質提升、產業轉型升級、社會和諧幸福、低碳生態發展的綜合性目標的重要途徑，針對不同類型提出分區分類的更新模式和指引。可以采用多樣化的城市更新模式，舊廠房改造、城中村改造、老舊危房改造、地鐵沿線更新、基礎設施再利用等。

四、結語

我們相信“一個更具有善意的城區”的目標和“更有愛、更關懷人的城市、更愿意扎根生活的城市、更能享有綠色空間的城市、更能彈性生長的城市”的愿景，能夠讓鼓樓區成為一個真正的首善之區。