我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急物資管理現(xiàn)狀分析

崔紫明

1.金水區(qū)城市綜合執(zhí)法局;2.河南省理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院公共管理專業(yè)

一、突發(fā)事件應(yīng)急物資的管理部門

我國(guó)應(yīng)急物資的管理一直以來(lái)都是由民政部負(fù)責(zé)，職責(zé)范圍是救災(zāi)物資的管理，財(cái)政部主要負(fù)責(zé)提供資金。但在2018年組建了應(yīng)急管理部之后，局面發(fā)生改變。在2018年1月的機(jī)構(gòu)改革中組建了應(yīng)急管理部[1]。將國(guó)家多個(gè)涉及到應(yīng)急管理相關(guān)職責(zé)的部門進(jìn)行整合，組建了應(yīng)急管理部，成為國(guó)務(wù)院的組成部門之一[2]。應(yīng)急管理部作為國(guó)務(wù)院的組成部門之一，主要負(fù)責(zé)國(guó)家應(yīng)急預(yù)案、指導(dǎo)各地區(qū)突發(fā)事件救災(zāi)工作、統(tǒng)籌統(tǒng)一調(diào)撥等工作，而作為應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)物資保障的救災(zāi)和物資保障司，主要承擔(dān)救災(zāi)捐贈(zèng)、協(xié)調(diào)組織重要救災(zāi)物資的調(diào)撥、運(yùn)輸?shù)裙ぷ鳎瑢?duì)于受災(zāi)群眾會(huì)同相關(guān)方面組織安置和進(jìn)行災(zāi)后重建的補(bǔ)助[3]。國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局作為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的直屬管理單位，負(fù)責(zé)中央級(jí)救災(zāi)物資的日常管理，其中包括物資的收儲(chǔ)和輪換，這兩項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施要根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的程序啟動(dòng)來(lái)動(dòng)用[2]。而應(yīng)急管理部門不但要負(fù)責(zé)中央級(jí)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備工作，還要負(fù)責(zé)物資動(dòng)用的決策工作，同時(shí)還要負(fù)責(zé)編制中央級(jí)應(yīng)急物資品種名錄、標(biāo)準(zhǔn)和儲(chǔ)備規(guī)劃的工作。除此之外，應(yīng)急管理部還要協(xié)同國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局一起負(fù)責(zé)國(guó)家年度購(gòu)置計(jì)劃。具體的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備計(jì)劃和建議還需要國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局下設(shè)的物資儲(chǔ)備司進(jìn)行研究并提出計(jì)劃[3]。物資購(gòu)置所需資金來(lái)源是中央財(cái)政，通過(guò)申請(qǐng)資金的流程進(jìn)行資金撥款。

二、突發(fā)事件應(yīng)急物資的采購(gòu)

應(yīng)急物資的采購(gòu)是應(yīng)急物資管理的第一步，為了更加有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。廣義的應(yīng)急采購(gòu)指包括突發(fā)事件爆發(fā)前的物資采購(gòu)、儲(chǔ)備和突發(fā)事件爆發(fā)后的緊急采購(gòu)在內(nèi)的應(yīng)急物資采購(gòu)供應(yīng)體系[4]。應(yīng)急物資的采購(gòu)主要分為儲(chǔ)備采購(gòu)和緊急采購(gòu)兩種。儲(chǔ)備采購(gòu)一般是采用政府招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)。在《政府采購(gòu)法》里行政采購(gòu)采用一般流程，同時(shí)也表明了應(yīng)急物資采購(gòu)除外或者采取特殊采購(gòu)措施的規(guī)定[5]。在突發(fā)事件爆發(fā)之后，根據(jù)采購(gòu)的緊急程度，有不同的采購(gòu)方式，主要有十分緊急、比較緊急、災(zāi)后重建的一般緊急狀態(tài)這三種形式。十分緊急的話，就要采取單一來(lái)源和詢價(jià)的采購(gòu)方式；比較緊急是除詢價(jià)以外的談判方式進(jìn)行采購(gòu)；針對(duì)災(zāi)后重建的，還是采取招標(biāo)的方式來(lái)進(jìn)行。應(yīng)急物資的采購(gòu)隸屬于公共采購(gòu)部門，采購(gòu)主體是政府。應(yīng)急物資的采購(gòu)和行政采購(gòu)的性質(zhì)不同，但也有交叉的地方[5]。其中包括政府采購(gòu)管理所依據(jù)的《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，并且對(duì)于重大突發(fā)事件的應(yīng)急采購(gòu)都制定了例外規(guī)定進(jìn)行回避。應(yīng)急物資的采購(gòu)牽扯到一般采購(gòu)和特殊采購(gòu)，特殊采購(gòu)需要啟動(dòng)特殊的采購(gòu)流程，在重大自然災(zāi)害爆發(fā)后，對(duì)于緊急和短缺的物資，要啟動(dòng)特殊的采購(gòu)流程，采用非常規(guī)的采購(gòu)方式對(duì)于這部分物資進(jìn)行采購(gòu)。中央級(jí)應(yīng)急物資的采購(gòu)資金來(lái)源于中央財(cái)政的支持，在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，中央級(jí)的應(yīng)急物資采購(gòu)由民政部負(fù)責(zé)，現(xiàn)在是由國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局負(fù)責(zé)中央級(jí)救災(zāi)物資的收儲(chǔ)工作。中央級(jí)應(yīng)急物資采購(gòu)的物品種類從之前要求的124種已經(jīng)擴(kuò)展到的今天的165種，其中新增的主要是家庭應(yīng)急包、沖鋒舟等物品。政府的應(yīng)急物資采購(gòu)也是應(yīng)急物資的主要來(lái)源之一，應(yīng)急物資的采購(gòu)不單單是一種商業(yè)行為，更是一種政治任務(wù)，對(duì)質(zhì)量的要求更高，采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)要高。我國(guó)至今還沒(méi)有一部關(guān)于應(yīng)急物資采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)，缺少對(duì)應(yīng)急物資采購(gòu)工作的指導(dǎo)，這對(duì)于應(yīng)急物資的采購(gòu)有很大的局限性和束縛性。

三、突發(fā)事件應(yīng)急物資的儲(chǔ)備

我國(guó)災(zāi)害種類多樣，自然災(zāi)害頻發(fā)，不同地區(qū)會(huì)有不同的災(zāi)害頻發(fā)點(diǎn)，各個(gè)地區(qū)要根據(jù)自己的實(shí)際情況對(duì)于物資進(jìn)行儲(chǔ)備。應(yīng)急物資的儲(chǔ)備是救援工作中的重點(diǎn)，如果儲(chǔ)備不足或者儲(chǔ)備上出現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)災(zāi)后救援工作是致命的打擊，甚至于無(wú)法進(jìn)行災(zāi)后的救援工作[6]。應(yīng)急物資儲(chǔ)備是應(yīng)急救援中最重要的一環(huán)。對(duì)于儲(chǔ)備的物品，物資儲(chǔ)備管理部門必須對(duì)物品的數(shù)量、質(zhì)量等進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。物資關(guān)系著老百姓的安全，關(guān)系著救援工作的順利與否。在全國(guó)層面，對(duì)于應(yīng)急物資的儲(chǔ)備是根據(jù)全國(guó)的情況進(jìn)行儲(chǔ)備。我國(guó)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備以政府儲(chǔ)備為主，根據(jù)中央和地方進(jìn)行儲(chǔ)備，儲(chǔ)備傾向重點(diǎn)不同，物資也不同。我國(guó)作為在人口數(shù)量、國(guó)土面積都很龐大的大國(guó)來(lái)說(shuō)，在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上，也要有同等的大量?jī)?chǔ)備。根據(jù)國(guó)家提出的“儲(chǔ)什么”“誰(shuí)來(lái)儲(chǔ)”“怎么儲(chǔ)”[7]三種形式，對(duì)于國(guó)家的應(yīng)急物資的儲(chǔ)備進(jìn)行分析（表1所示）。

表1 中央部分救災(zāi)物資儲(chǔ)備年限建議標(biāo)準(zhǔn)

（一）“儲(chǔ)什么”

應(yīng)急物資儲(chǔ)備是指為應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件而提前準(zhǔn)備的物品。應(yīng)急物資儲(chǔ)備是實(shí)施預(yù)防備用、緊急救助、災(zāi)后恢復(fù)、安置災(zāi)民的基礎(chǔ)，應(yīng)急物資儲(chǔ)備既是一種社會(huì)性儲(chǔ)備，更是系統(tǒng)化工程，事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。根據(jù)國(guó)家的需求，來(lái)調(diào)整物資的儲(chǔ)備。應(yīng)急物資的儲(chǔ)備主要包括儲(chǔ)備的物品、儲(chǔ)備的數(shù)量和儲(chǔ)備庫(kù)的建設(shè)。應(yīng)急物資儲(chǔ)什么，根據(jù)我國(guó)的自然災(zāi)害頻發(fā)程度，除了通用的應(yīng)急物資以外，針對(duì)不同的災(zāi)害類型，還需要一些專用物資。其中包括防汛抗旱救災(zāi)物資、救援裝備、搶險(xiǎn)救災(zāi)物資、生物藥劑、撲火物資等。應(yīng)急物資的儲(chǔ)備主要是儲(chǔ)備能夠解決突發(fā)事件爆發(fā)之后所需要的物資，能夠滿足人民的需要，也能夠保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn)安全[8]。我國(guó)的中央應(yīng)急物資儲(chǔ)備，在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之前，救災(zāi)物資的儲(chǔ)備管理主要是由民政部來(lái)進(jìn)行儲(chǔ)備，中央級(jí)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備品類最初只有帳篷，后來(lái)根據(jù)災(zāi)情的實(shí)際需求，物品的種類日漸豐富起來(lái)，現(xiàn)在更偏重于應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的防災(zāi)物品，如帳篷、簡(jiǎn)易廁所等。1998年，我國(guó)建了10個(gè)中央級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)，到2008年建成24個(gè)。截止到2021年，我國(guó)已建成中央級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)111個(gè)。中央級(jí)應(yīng)急物資的存放已經(jīng)遍布全國(guó)各省，應(yīng)急物資所儲(chǔ)備的品種也已增加到165種。

（二）“誰(shuí)來(lái)儲(chǔ)”

我國(guó)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備一直是以政府為主，鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人儲(chǔ)備。政府的儲(chǔ)備組織性、紀(jì)律性比較高，能夠?qū)?yīng)急物資的調(diào)撥有一定的保障作用[6]。我國(guó)在政府應(yīng)急物資儲(chǔ)備上，已經(jīng)逐步完善；但是社會(huì)儲(chǔ)備上，還是任重而道遠(yuǎn)。針對(duì)社會(huì)儲(chǔ)備，主要包括一些特殊物資的代儲(chǔ)、企業(yè)儲(chǔ)備、生產(chǎn)能力的儲(chǔ)備等。這些都牽扯到一些比較特殊的物資，讓有生產(chǎn)能力的企業(yè)進(jìn)行一些儲(chǔ)備，甚至于政府和企業(yè)的混合儲(chǔ)備。現(xiàn)在的政府應(yīng)急物資的儲(chǔ)備，儲(chǔ)備需求主要由應(yīng)急管理部來(lái)提出，應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)主要是由國(guó)家糧食和物資管理局進(jìn)行管理。無(wú)論儲(chǔ)備主體是誰(shuí)，在物資的儲(chǔ)備上，都要有重點(diǎn)，以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的爆發(fā)。目前，國(guó)家大力倡導(dǎo)家庭儲(chǔ)備，在突發(fā)事件爆發(fā)后，特別是重大突發(fā)事件的發(fā)生，每個(gè)人都有成為受災(zāi)對(duì)象的可能。所以對(duì)于居民的家庭儲(chǔ)備以及掌握一些針對(duì)災(zāi)害的應(yīng)急技能，儼然已經(jīng)成為居民能夠在第一時(shí)間自救互救的要求（如圖1）。

圖1 應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理部門和儲(chǔ)備分類

（三）“怎么儲(chǔ)”

我國(guó)應(yīng)急物資的儲(chǔ)備主要分為中央、省（區(qū)、直轄市）、地市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）五級(jí)政府應(yīng)急儲(chǔ)備體系[6]。應(yīng)急物資的儲(chǔ)備方式分為政府儲(chǔ)備、社會(huì)儲(chǔ)備。應(yīng)急物資的儲(chǔ)備對(duì)于突發(fā)事件的救助是強(qiáng)有力的保障，同時(shí)也是我國(guó)應(yīng)急管理能力提升的重要環(huán)節(jié)。政府儲(chǔ)備方式主要有三種：委托儲(chǔ)備、自行儲(chǔ)備和企業(yè)代儲(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)實(shí)行中央、省（區(qū)、直轄市）、地市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）五級(jí)地方政府應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，各政府部門落實(shí)工作任務(wù)，在突發(fā)事件發(fā)生的第一時(shí)間，確保應(yīng)急物資可以及時(shí)“調(diào)得出、用得上”。儲(chǔ)備方式也主要是以政府儲(chǔ)備為主，社會(huì)儲(chǔ)備和其他儲(chǔ)備方式補(bǔ)充，政府在調(diào)動(dòng)儲(chǔ)備庫(kù)物資的時(shí)候，若是有欠缺，就可以向社會(huì)發(fā)出號(hào)召，無(wú)論是企業(yè)還是其他社會(huì)組織都有義務(wù)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召馳援災(zāi)區(qū)。縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急物資儲(chǔ)備是我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備最基礎(chǔ)也是最重要的一部分。由于自然災(zāi)害的區(qū)域性以及常發(fā)性，各級(jí)儲(chǔ)備都有明確的地域應(yīng)急物資。在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上，各級(jí)政府都要依據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，有傾向性地儲(chǔ)備應(yīng)急物資。

四、突發(fā)事件應(yīng)急物資的調(diào)撥

應(yīng)急物資在抗災(zāi)救援工作中發(fā)揮了巨大的作用，而對(duì)應(yīng)急物資的科學(xué)調(diào)撥則成為所有工作的關(guān)鍵。尤其是最嚴(yán)重的自然災(zāi)害出現(xiàn)后，對(duì)物資的調(diào)配工作尤為重要。自然災(zāi)害特別是重大災(zāi)害發(fā)生后，物資的調(diào)撥尤為重要，調(diào)撥什么物資、如何調(diào)撥，調(diào)撥的種類、需求以及數(shù)量等工作都至關(guān)重要，在非常時(shí)期發(fā)揮著非同一般的作用。2020年新型冠狀病毒席卷全國(guó)，在重災(zāi)區(qū)武漢醫(yī)療物資匱乏的時(shí)候，其他省市集中調(diào)撥醫(yī)療物資馳援武漢。當(dāng)年，工信部建立了國(guó)家重點(diǎn)醫(yī)療保障調(diào)度平臺(tái)，以便更精確地掌握各類物資的生產(chǎn)產(chǎn)能以及庫(kù)存，更便于對(duì)應(yīng)急物資的監(jiān)控和調(diào)度。在應(yīng)急物資的調(diào)撥上需要信息化的完善，也需要各部門、各地區(qū)在應(yīng)急物資調(diào)撥上的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資信息共享、應(yīng)急物資的共享，以保障應(yīng)急物資調(diào)撥工作的順利、高效，始終堅(jiān)持“調(diào)得出、用得上”。應(yīng)急物資的調(diào)撥一般通過(guò)應(yīng)急管理部的指令到國(guó)家發(fā)展改革委管理的國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局。物資的調(diào)撥也分為一般情況和緊急情況兩種形式，應(yīng)急物資的調(diào)撥具有時(shí)間的緊迫性，對(duì)于效率的要求特別高。甚至于具體到幾個(gè)小時(shí)內(nèi)，物資必須調(diào)撥到位。應(yīng)急物資的調(diào)撥具有緊迫性，對(duì)于在調(diào)撥過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題也要及時(shí)給予解決。我國(guó)應(yīng)急物資調(diào)撥的一般流程，是國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局在接到應(yīng)急管理部調(diào)撥的指令之后，進(jìn)行調(diào)運(yùn)的準(zhǔn)備、通知以及快速和使用單位確定所要送達(dá)的地點(diǎn)，同時(shí)也包括對(duì)于調(diào)運(yùn)物資在到達(dá)使用單位確定的地點(diǎn)之后的卸貨準(zhǔn)備，其中也含有向財(cái)政部門申請(qǐng)的調(diào)運(yùn)物資的運(yùn)輸費(fèi)用。在發(fā)生重大突發(fā)事件的時(shí)候，會(huì)成立調(diào)撥指揮總部。特殊情況下，我國(guó)的應(yīng)急物資調(diào)撥運(yùn)送會(huì)依靠部隊(duì)運(yùn)輸，利用部隊(duì)的專業(yè)運(yùn)輸工具進(jìn)行高效調(diào)撥。所以在調(diào)撥運(yùn)輸上，和軍隊(duì)的關(guān)系也十分密切。但是在物流快速發(fā)展的今天，物流幾乎遍布全國(guó)各地，一旦重大突發(fā)事件發(fā)生，我國(guó)的模式是信息先到指揮總部，然后再由指揮總部部署到各個(gè)物流運(yùn)輸點(diǎn)。物流的運(yùn)輸有利于我國(guó)應(yīng)急物資的調(diào)撥，保證運(yùn)輸?shù)男剩瑫r(shí)也整合了社會(huì)資源的信息以及調(diào)撥。

五、突發(fā)事件應(yīng)急物資的管理制度

由于我國(guó)應(yīng)急管理起步較晚，尚未出臺(tái)一部完整的應(yīng)急物資方面的法律，對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備和調(diào)用的規(guī)定散見于相關(guān)的部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，如《中央儲(chǔ)備肉管理辦法》《中央儲(chǔ)備糖管理辦法》《國(guó)家物資儲(chǔ)備管理規(guī)定》等多為部門規(guī)章及規(guī)范性文件。關(guān)于救災(zāi)物資的相關(guān)制度，首次出現(xiàn)是在1998年的里氏6.2級(jí)的張北地震之后，民政部和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備制度的通知》，闡明了在全國(guó)建立八個(gè)代儲(chǔ)點(diǎn)，由當(dāng)?shù)氐氖〖?jí)民政廳（局）作為代儲(chǔ)單位。2016年12月29日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》“建成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系，確保自然災(zāi)害發(fā)生12小時(shí)之內(nèi)受災(zāi)人員基本生活得到有效救助。完善自然災(zāi)害救助政策，達(dá)到與全面小康社會(huì)相適應(yīng)的自然災(zāi)害救助水平[9]。”（表2所示）。

表2 歷年我國(guó)應(yīng)急物資管理制度